【正文】 機(jī)地組織成了“態(tài)度”。信念相對來說較為持久，而且它是由稟性決定的，以一種連續(xù)的行為方式對上述三種情況做出反映。信念有助于培訓(xùn)稟性和誠實(shí)正直。價(jià)值觀是人的基礎(chǔ)信仰，它是信仰系統(tǒng)中的核心即“態(tài)度”。它是人們該如何去做的信仰和最終的生存狀態(tài)的信念。如果我們想象出三個(gè)同心圓，價(jià)值觀就是位于最里層的一個(gè)圓，這表明了價(jià)值觀與一個(gè)人所擁有的更為具體的信念之間的基本關(guān)系；信念是位于中間的一個(gè)圓；“態(tài)度”是位于最外層的一個(gè)圓，這表示“態(tài)度”概括地包含了價(jià)值觀和信念。如圖：價(jià)值觀 念度信態(tài) 人的價(jià)值觀、信念和態(tài)度的關(guān)系由價(jià)值觀引發(fā)的主觀責(zé)任由三種成分構(gòu)成：認(rèn)知過程、情感過程和行為過程，這三者都影響公務(wù)員的行政行為。從主觀行政責(zé)任來看，對公務(wù)員人格塑造和道德教化顯得非常重要。從客觀行政責(zé)任來看，對政府管理的制度化和法律化建設(shè)是行政責(zé)任制度完善的重要方面。 美國的分類：政府責(zé)任與個(gè)人責(zé)任美國行政學(xué)者菲利克斯A尼格羅（Felix A. Nigro）和勞埃德G尼格羅（Lloyd ）在《公共行政學(xué)簡明教程》中把行政責(zé)任分為公務(wù)員個(gè)人責(zé)任和政府責(zé)任兩種。美國在建國后很長一段時(shí)間，政府和公務(wù)員享受政府豁免權(quán)。政府豁免權(quán)是指政府至高無上，因而政府不對自己的行為承擔(dān)責(zé)任。在這種情況下是談不上行政責(zé)任的。從二十世紀(jì)三十年代開始，美國人開始質(zhì)疑政府豁免權(quán)原則，因?yàn)檫@一原則在政府處在強(qiáng)勢地位的情況下，還剝奪了個(gè)人因政府的侵權(quán)行為而起訴政府的權(quán)利，顯然是不公平的，所以，改革者就一直努力想廢止這一原則。但是，反對者卻認(rèn)為，如果廢除了這一原則，讓公務(wù)員承擔(dān)責(zé)任也是對公務(wù)員的不公平，因?yàn)楣珓?wù)員自身幾乎沒有錢支付損害賠償，實(shí)際也達(dá)不到法律判決的目的。同時(shí)人們還認(rèn)為讓這些恪盡職守的公務(wù)員承受侵權(quán)責(zé)任請求有可能擾亂行政過程，政府及公務(wù)員就無法盡職盡責(zé)地、有創(chuàng)意地工作，也破壞了國家利益高于個(gè)人利益和團(tuán)體利益的原則，同時(shí)還會導(dǎo)致政府破產(chǎn)。因此，在美國應(yīng)不應(yīng)該追究政府及公務(wù)員責(zé)任，怎樣追究政府及公務(wù)員責(zé)任就成了一個(gè)棘手的問題。經(jīng)過長期的政治實(shí)踐，人們達(dá)成的共識是政府享受有限的豁免權(quán)，公務(wù)員享受有條件的豁免權(quán)。這樣就形成了有限的政府責(zé)任和有條件的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任。政府責(zé)任就是指在行政過程中，由于政府行政管理行為給人民憲法權(quán)利和法律權(quán)利造成的損害要按照法律進(jìn)行賠償?shù)呢?zé)任。有限的政府責(zé)任是指政府總體上受主權(quán)豁免保護(hù)，但政府的豁免權(quán)是有限的，這是因?yàn)楦鶕?jù)法律的授權(quán)，只許對政府提起有限的侵權(quán)責(zé)任訴訟豁免權(quán)是指免除權(quán)，即免于處罰的權(quán)利。 ，所以，政府承擔(dān)的就是有限行政責(zé)任。美國政府承擔(dān)行政責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)歷史過程，第一階段，用普通法剝奪了個(gè)人因國家官員的侵權(quán)行為而起訴政府的權(quán)利。不過，普通法給予政府主權(quán)豁免的同時(shí)，卻允許向公職人員追究民事賠償責(zé)任。但是實(shí)踐中，法院在得到立法機(jī)關(guān)的默許之后，則傾向于使公務(wù)員逐漸免除侵權(quán)損害賠償責(zé)任。理由是：第一，公務(wù)員因行使國家職能的行為而可能被提起賠償責(zé)任訴訟是不公平的。第二，這種訴訟必然給行政管理過程帶來擾亂性的后果。第二階段，實(shí)行公務(wù)員有條件豁免原則與政府有限豁免原則。為了不因?yàn)榛砻庹捌涔珓?wù)員的賠償責(zé)任而給人民帶來不應(yīng)有的痛苦，立法機(jī)關(guān)創(chuàng)立了有條件豁免原則和有限豁免原則。公務(wù)員就再次面臨侵權(quán)訴訟，而政府在被剝奪了幾乎無法觸及的主權(quán)豁免地位之后，也在很大程度上需要應(yīng)對損害賠償之訴 。這樣就給國家財(cái)政帶來了壓力，如何緩解這種壓力就進(jìn)入到了第三個(gè)階段，實(shí)行全面政策保險(xiǎn)階段。政府開始把自己變成一個(gè)相互保障的機(jī)關(guān)，公務(wù)員的侵權(quán)訴訟也更多地由政府承擔(dān)責(zé)任，既要花國庫的錢，又要將公務(wù)員的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)降至最低限度，又要給那些被行政行為所損害的人以補(bǔ)償。伯納德施瓦茨認(rèn)為，這種行政“行為的實(shí)施是為了整個(gè)共同體的利益，故相應(yīng)的損害風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)由全部共同體來承擔(dān)。在這一理念下，政府就“成為自身行為的真正承保人”公務(wù)員用國庫的錢承擔(dān)全面責(zé)任保險(xiǎn)的政策體現(xiàn)了福利國家所期望的對責(zé)任范圍的擴(kuò)張，但它仍然是一種有限范圍內(nèi)的保險(xiǎn)。政府并不承保其官員的所有類型的侵權(quán)行為。在職責(zé)范圍內(nèi)公務(wù)員不是出于惡意所犯的行政錯(cuò)誤對個(gè)人造成傷害的行為在保險(xiǎn)之列，而對公務(wù)員的欺詐、腐敗或惡意行為對人民造成的損害是不在保險(xiǎn)之列的，即發(fā)生了此類行為的損害賠償由公務(wù)員個(gè)人負(fù)責(zé)。直到1946年美國國會制定了《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》，政府才開始承擔(dān)一些由其代理機(jī)關(guān)的侵權(quán)行為所導(dǎo)致的損害賠償責(zé)任。但是，該法又對此進(jìn)行了一些限制性規(guī)定：第一，將損害賠償請求限制在10美元以內(nèi)（該條已經(jīng)被廢止）；第二，禁止陪審團(tuán)審訊；第三，嚴(yán)禁主張懲罰性損害賠償；第四，豁免某些行政機(jī)關(guān)、特定的行政管理業(yè)務(wù)，以及源自外國的權(quán)利請求；第五，如果權(quán)利主張因“從現(xiàn)在起、毆打、非法拘禁、不法逮捕、誣告、濫用訴訟程序、文字誹謗、口頭誹謗、歪曲事實(shí)、欺詐，或侵犯訂約權(quán)利”而引起，則不適用該法；第六，禁止任何“基于國家雇員，行使應(yīng)有的小心，在實(shí)施某項(xiàng)法規(guī)或規(guī)定時(shí)的作為或不作為，而不論該法規(guī)或規(guī)定是否有效，或者基于聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)的一部分或國家雇員，無論是否涉及裁量權(quán)的濫用，行使或?qū)嵤┗虿恍惺共昧柯殭?quán)或職責(zé)”而產(chǎn)生的侵權(quán)訴訟 。美國國會于1988年頒布了《聯(lián)邦雇員責(zé)任改革與侵權(quán)賠償法》，對《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》作了以下修正：第一，拓寬《聯(lián)邦侵權(quán)求償法》的適用范圍，包括立法與司法機(jī)關(guān)的雇員；第二，將聯(lián)邦官員因?qū)嵤┓ǘ氊?zé)范圍內(nèi)的行為所導(dǎo)致的普通法侵權(quán)責(zé)任，而非憲法上的侵權(quán)責(zé)任，轉(zhuǎn)移給政府承擔(dān)。由于大多數(shù)普通法上的侵權(quán)行為都可以從憲法上的侵權(quán)行為的角度加以論證，所以，聯(lián)邦官員受這兩處修正所增加的保護(hù)的機(jī)會并不多 。公務(wù)員個(gè)人有條件責(zé)任是指公務(wù)員享受的豁免保護(hù)不是絕對的，個(gè)人可因某些法律未規(guī)定的惡意行為而對他們提起損害賠償請求 。公務(wù)員有條件豁免權(quán)地位的發(fā)展經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段是公務(wù)員不享有任何豁免權(quán)；第二階段是公務(wù)員免予侵權(quán)行為訴訟；第三階段是公務(wù)員獲得幾乎絕對豁免的地位。這種制度形成了有條件的公務(wù)員個(gè)人責(zé)任和政府享有主權(quán)豁免權(quán)的行政責(zé)任制度格局。 中國的分類：組織責(zé)任與公務(wù)員責(zé)任中國對行政責(zé)任的分類方法很多，我們?nèi)?shí)踐中常用的一種方法即將行政責(zé)任分為組織責(zé)任與公務(wù)員責(zé)任。組織責(zé)任指政府作為一個(gè)整體對國家憲法、法律和人民代表大會應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。它包括政府對執(zhí)政黨的責(zé)任、政府對人民代表大會的責(zé)任、政府的層級管理責(zé)任和行政首長責(zé)任，這也是中國行政責(zé)任的主要來源。政府對執(zhí)政黨的責(zé)任。中國在國家管理上實(shí)行黨政“雙軌制”，這是中國政治制度的慣例，也是符合中國國情的制度創(chuàng)新，“雙軌制”保證了中國各民族的團(tuán)結(jié)、國家統(tǒng)一、社會穩(wěn)定和社會快速發(fā)展。由于黨政“雙軌制”就產(chǎn)生了政府責(zé)任的雙重受體，這就是政府既對人民代表大會負(fù)責(zé)任，又對執(zhí)政黨負(fù)責(zé)任。政府對執(zhí)政黨的責(zé)任主要是通過公務(wù)員在行政管理中以黨員的身份對黨組織承擔(dān)，它屬于政治責(zé)任的范疇。政府對人民代表大會的責(zé)任。各級人民代表大會是國家各級權(quán)力機(jī)關(guān)，各級國家行政機(jī)關(guān)則是同級人民代表大會的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人民代表大會產(chǎn)生并接受人民代表大會授權(quán)執(zhí)行公務(wù)，對人民代表大會負(fù)責(zé)、受人民代表大會監(jiān)督、向人民代表大會報(bào)告工作。人民代表大會對行政組織不僅有人事任免權(quán)，而且有權(quán)依照法律規(guī)定的程序，對本級國家行政機(jī)關(guān)及其所屬部門進(jìn)行監(jiān)督。政府對人民代表大會有報(bào)告工作的責(zé)任、執(zhí)行的責(zé)任等等，人民代表大會是政府政治責(zé)任的主要來源和責(zé)任追究主體。個(gè)人責(zé)任是指公務(wù)員在行政管理過程中，因?yàn)樾姓袨椴划?dāng)或違法而給人民造成損失，應(yīng)該承擔(dān)責(zé)任的行為。它包括行政首長責(zé)任、非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員責(zé)任等，在這里主要是行政首長責(zé)任，行政首長責(zé)任由行政首長責(zé)任制度規(guī)范。行政首長責(zé)任制度是指行政組織的最高行政決策權(quán)力責(zé)任賦予行政首長一人承擔(dān)的行政制度。1982年憲法明確規(guī)定“國務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”，“各部、各委員會實(shí)行部長、主任負(fù)責(zé)制”，又規(guī)定“地方各級人民政府實(shí)行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)制”。行政首長負(fù)責(zé)制度是中國在總結(jié)多年行政管理經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上提出來的。其要旨是在集體討論、集思廣益的前提下，突出行政首長在決策中的作用，明確行政首長對于決策所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，以提高行政效率與行政效能。 行政責(zé)任的內(nèi)容行政責(zé)任的內(nèi)容是指行政責(zé)任內(nèi)部所包含的實(shí)質(zhì)或意義，主要由政治責(zé)任、法律責(zé)任、管理責(zé)任和道義責(zé)任等幾個(gè)部分組成。 政治責(zé)任政治責(zé)任是政府對最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會的責(zé)任。中國的最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會，中央政府即國務(wù)院由全國人民代表大會產(chǎn)生，并對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。地方各級人民政府由地方各級人民代表大會產(chǎn)生，向地方各級人民代表大會及其常委會負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，受其監(jiān)督。所以，中國各級政府都要承擔(dān)對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。中國各級人民政府的組成人員也由各級人民代表大會及其常委會選舉產(chǎn)生，行政首長負(fù)責(zé)組織本屆政府。因此，中國各級政府的政府組成人員同樣承擔(dān)著對人民負(fù)責(zé)的政治責(zé)任。這種政治責(zé)任通過法律形式加以規(guī)范性肯定和保障，并以國家強(qiáng)制力為后盾對政府及其公務(wù)員產(chǎn)生約束力。31] 法律責(zé)任法律責(zé)任指政府機(jī)關(guān)違反法律規(guī)定，依照《行政訴訟法》和《國家賠償法》等相關(guān)法律，承擔(dān)責(zé)任與賠償相關(guān)損失。政府機(jī)關(guān)的法律責(zé)任一般被稱為行政法律責(zé)任或行政責(zé)任。應(yīng)該說這是一個(gè)較為標(biāo)準(zhǔn)的行政法上的概念，通常被定義為“是行政主體及其執(zhí)行公務(wù)的人員違反法定職責(zé)和義務(wù)的責(zé)任?！?在中國，規(guī)定行政責(zé)任的法律分為三個(gè)效力層次：第一層次是憲法?！吨腥A人民共和國憲法》第27條指出：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行……工作責(zé)任制”。一切國家機(jī)關(guān)包括政府機(jī)關(guān)。第二層次是各種法律，主要有《中華人民共和國行政復(fù)議法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政許可法》和《中華人民共和國國家賠償法》等，這些法律原則上規(guī)定了政府及公務(wù)員在行政過程中應(yīng)負(fù)的各種責(zé)任。第三層次是以《中華人民共和國公務(wù)員法》為核心的行政法規(guī)等，主要規(guī)定了公務(wù)員的行為規(guī)范、職業(yè)操守和工作責(zé)任等。上述規(guī)定在法律上形成了一個(gè)宏觀、中觀和微觀的法律體系，也是政府及其公務(wù)員承擔(dān)行政責(zé)任的主要法律依據(jù)。 管理責(zé)任管理責(zé)任是指政府的組織責(zé)任，是行政管理過程中形成的政府組織之間及政府部門之間的責(zé)任。管理是運(yùn)用權(quán)力進(jìn)行有效組織的過程，在這個(gè)過程中，與權(quán)力運(yùn)用相適應(yīng)的就是職位、職務(wù)和職責(zé)的統(tǒng)一，權(quán)力與責(zé)任相互制約，有權(quán)無責(zé)和有責(zé)無權(quán)都不可能進(jìn)行有效管理，只有當(dāng)權(quán)力與責(zé)任統(tǒng)一時(shí)，管理才有其最終效果。所以，責(zé)任作為對管理者行使權(quán)力的一種制約措施，本身就是一種管理方法或手段，行政管理也是如此，如果行使行政權(quán)力的行政主體沒有相應(yīng)的責(zé)任或責(zé)任不夠適度，那么，行政主體就可能濫用權(quán)力，使行政管理失效。從管理過程看，行政責(zé)任制是進(jìn)行有效的行政管理的重要前提和保障，所以，它是行政管理過程中的一種方法和手段。行政責(zé)任制度的手段性是通過對行政主體執(zhí)行職務(wù)行為的約束體現(xiàn)出來的。行政責(zé)任制度主要是以法律來制約行政主體的行政行為，但是，在現(xiàn)實(shí)的行政管理活動(dòng)中，有些法律條文難以涵蓋的、或新出現(xiàn)的行政事務(wù)及行政活動(dòng)也存在行政責(zé)任問題，這就要求行政機(jī)關(guān)的制度或規(guī)范是原有的行政責(zé)任制度的補(bǔ)充和發(fā)展。在這種情況下，新的制度和規(guī)范就是行政發(fā)展過程中出現(xiàn)的管理方法。比如，機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制度就是對中國原有的行政責(zé)任制度的補(bǔ)充、發(fā)展和完善。而機(jī)關(guān)崗位責(zé)任制度恰恰是以一種人事管理的方法和手段出現(xiàn)的，它是從責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則出發(fā)，規(guī)范了政府機(jī)關(guān)公務(wù)員的工作關(guān)系和工作內(nèi)容、任務(wù)及標(biāo)準(zhǔn)，與此相適應(yīng)，又產(chǎn)生了考核制度和獎(jiǎng)懲制度等等。中國行政責(zé)任制度的這種發(fā)展和演化，是行政責(zé)任制度作為一種管理方法和手段的最好說明。在中國的行政管理實(shí)踐中，行政責(zé)任制度作為管理方法和手段，占有十分重要的地位。除了憲法、法律和行政法規(guī)或規(guī)章所規(guī)定的行政責(zé)任制度以外，在政府機(jī)關(guān)曾經(jīng)廣泛實(shí)行的，現(xiàn)在仍繼續(xù)使用的行政崗位責(zé)任制度、政務(wù)公開制度、行政執(zhí)法責(zé)任制度和行政目標(biāo)責(zé)任制度等等，都是中國行政管理的重要制度和方法，盡管它們還沒有上升為法律或法規(guī)，但其在行政機(jī)關(guān)范圍內(nèi)的約束力還是比較普遍的。 道義責(zé)任行政的道義責(zé)任是指政府公務(wù)員在執(zhí)行職務(wù)時(shí)對自己不負(fù)責(zé)任的行為及其后果應(yīng)進(jìn)行自我反省或悔過，政府權(quán)力主體或上級行政主管部門對公務(wù)員的失職或不當(dāng)行為，只進(jìn)行道義上的責(zé)難，而不追究其法律責(zé)任。隨著政府管理范圍和行政權(quán)的日益擴(kuò)大，客觀上要求公務(wù)員提高為政府服務(wù)的主動(dòng)性，增強(qiáng)工作責(zé)任感和職業(yè)道德意識，自覺地對政府權(quán)力主體負(fù)責(zé)。在中國，各級公務(wù)員道義上的行政責(zé)任主要包括：第一，職業(yè)道德的要求，它是職業(yè)行為所必須具備的思想和品德。在中國，行政管理是有道德規(guī)范約束的，《國家公務(wù)員行為規(guī)范》就是約束公務(wù)員職業(yè)道德行為的主要依據(jù)之一。中國行政道德以社會公德為基礎(chǔ)，是社會公德的一部分，所以，每個(gè)公務(wù)員都必須在遵守社會公德的基礎(chǔ)上遵守行政道德。行政道德并沒有強(qiáng)制約束力，只是受到輿論和社會的評價(jià)。眾所周知，任何行政都不可能脫離其環(huán)境，中國行政環(huán)境包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會各個(gè)方面，還包括人民的思想水平和價(jià)值觀等，這些都要求行政人員的道德意識要符合人民的主體道德觀，行政道德才會有其生命力。第二，工作責(zé)任心的要求，這是公務(wù)員盡職盡責(zé)的思想意識。不管做什么工作，都應(yīng)該有一種對工作認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度、積極主動(dòng)的意識，這是做好行政管理本職工作的重要前提。一旦失去這種責(zé)任感，行為主體就會失去其行為的動(dòng)力和約束，影響行為效果。在行政管理活動(dòng)中，公務(wù)員如果缺乏行政責(zé)任心，就會出現(xiàn)工作拖拖拉拉、拖泥帶水、追逐個(gè)人名利、不注意工作效果等影響工作效率的現(xiàn)象。目前，中國的行政效率不盡人意，其中一個(gè)重要原因就是某些公務(wù)員缺乏責(zé)任意識。所以，道義責(zé)任是行政責(zé)任很重要的一個(gè)組成部分，從責(zé)任產(chǎn)生于心靈角度來講，它是行政責(zé)任的基礎(chǔ)。 行政責(zé)任制度的界定行政責(zé)任制度屬于公共領(lǐng)域。自古迄今，人類生活即分為公共管理和私人管理兩大領(lǐng)域。古代中國以皇權(quán)國家為公共領(lǐng)域，以家庭社會為私人領(lǐng)域；近代西方以政治國家為公共領(lǐng)域，以市民社會為私人領(lǐng)域。公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的劃分，使社會管理被人為分成了兩大塊，與