【正文】 原則：以協(xié)調(diào)來保證組織的和諧與促進組織的統(tǒng)一。(2)相符的原則：每一個職位的權(quán)力和責任都應(yīng)當一致。第五節(jié)隨著社會事務(wù)的增加，政府建立了相應(yīng)的組織，以便及時靈活地管理這些行政事務(wù)，從而擴大了行政管理的職能。行政組織結(jié)構(gòu)的部門化是層級化的基礎(chǔ)。4．按地區(qū)劃分。按管理對象分工是指按行政組織服務(wù)的人群、財物為對象進行部門設(shè)置。2．按行政管理程序分工。如，財政、外交等均為不同的業(yè)務(wù)，以此為基礎(chǔ)設(shè)置不同的單位。隨著社會的發(fā)展，科技的進步，國家行政事務(wù)愈來愈多，分工愈來愈細，專業(yè)化程度愈來愈高，由此造成政府行政部門愈來愈多。一級政府部門，按其行政目標、工作性質(zhì)、權(quán)責區(qū)分而劃分若干個平行的職能部門，這種劃分是對行政職能目標的分解，同時也是一種行政分權(quán)。其優(yōu)點是權(quán)力沿直線分布，權(quán)力鏈清楚，權(quán)力集中，利于政令統(tǒng)一；層級節(jié)制行動迅速，利于監(jiān)督、控制，有利于信息的傳遞與溝通，有利于調(diào)動下屬和工作人員的積極性。管理幅度與管理層次是影響行政組織縱向結(jié)構(gòu)的兩個決定性因素，在組織條件不變的情況下，管理幅度和管理層次之間成反比例關(guān)系，即管理幅度寬，則管理層次少，反之亦然?，F(xiàn)代行政學研究認為，在滿足客觀需要的前提下，管理層次越少越好，應(yīng)盡量鑄制一條越短越好的指揮鏈條，這樣才可能提高行政效率。如我國政府行政組織分為中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級管理層次；從行政機構(gòu)設(shè)置上劃分，可分為部、司(局)、處、科等。行政組織結(jié)構(gòu)的層級化，建立了組織的層級節(jié)制體系，盡管各級行政組織在層級分化的程度上有所不同，但都具有層級節(jié)制的特征。低層級的行政組織管轄的區(qū)域在高層級的行政組織管轄范圍之內(nèi)，上下之間形成垂直的領(lǐng)導關(guān)系，它要求下級必須服從上級，形成層級節(jié)制的隸屬關(guān)系。在通常的行政組織結(jié)構(gòu)中分化表現(xiàn)為兩個方面，即垂直分化亦稱層級化，水平分化亦稱部門化，二者的結(jié)合構(gòu)成行政組織的結(jié)構(gòu)。結(jié)構(gòu)產(chǎn)生組織靜態(tài)的特性，功能產(chǎn)生組織動態(tài)的特性。二、行政組織結(jié)構(gòu)的功能行政組織結(jié)構(gòu)本身是靜態(tài)的，但同時也具有動態(tài)的功能。構(gòu)成這個框架的實質(zhì)是行政分工，是根據(jù)目標、責任和權(quán)力進行的個人、單位、部門及層級的行政分工。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且也取決于它的結(jié)構(gòu)方式。當成員目標與組織目標一致時，就比較容易建立良好的工作意識，從而為實現(xiàn)組織目標提供最基本的保障。不能獲得團體認同的目標往往是不合理的目標，因而是需要調(diào)整的目標。所以，合理的組織目標反映環(huán)境與組織能力之間的綜合平衡。從這個意義上說，社會承認是組織目標合理與否的實踐標準。社會承認是衡量行政組織目標合理與否的主要標準。行政組織目標是使不同的人走到一起并合作奮斗的聚合點。同時有助于克服考核方面的主觀臆斷、籠統(tǒng)含糊、親疏不同現(xiàn)象，為組織的穩(wěn)定和形成公正輿論創(chuàng)造條件。行政組織機構(gòu)的設(shè)置與建立、行政權(quán)責的分配歸根結(jié)底取決于行政組織的目標。它較分目標層次低，個人工作目標往往摻雜著較多的個人情感及價值觀，因此彈性較大。分目標也稱部門目標，一般指政府中各級行政機關(guān)的工作目標。以時間為標準，行政組織目標可分為長期目標、中期目標、近期目標；以空間為標準，行政組織目標可分為整體目標、部分目標、個人目標；以價值為標準，行政組織目標可分為社會目標、組織目標、團體目標；以性質(zhì)為標準，行政組織目標可分為綜合目標、技術(shù)目標、心理目標等等。4．層次性。行政組織目標離開了社會的認同將毫無價值。同時這也說明，行政組織中的各次級系統(tǒng)不能搞本位主義，其次級目標要與總體目標相一致，即服從并服務(wù)于總體目標，這樣才能達到總目標，否則上下部門的管理與運作均告失敗。行政組織目標的特征表現(xiàn)為：1．一致性。 行政組織目標行政組織構(gòu)成的基本要素之一是目標。現(xiàn)代組織理論強調(diào)機構(gòu)設(shè)置要精干有效，我們黨在延安時期就提出了“精兵簡政”的原則。斯大林時期的這種行政組織模式對其他社會主義國家有很大影響。政府機構(gòu)以行政手段直接管理各方面社會事務(wù)，政府把企業(yè)和其他各行各業(yè)當成其附屬品，經(jīng)濟管理部門按產(chǎn)品劃分，專業(yè)部門設(shè)置過多。馬克思和恩格斯在當時的條件下，不可能對未來的社會主義政府組織進行全面系統(tǒng)的研究，但他們提出的一些原則和設(shè)想，今天仍有十分重要的現(xiàn)實意義。我國是發(fā)展中的社會主義國家，從傳統(tǒng)文化到生產(chǎn)力發(fā)展水平與西方發(fā)達國家迥異，行政組織與西方發(fā)達國家相比也有很大不同，不能把西方的組織理論生搬硬套，要結(jié)合實際取其所長，舍其所短，洋為中用，從而探索和建立有中國特色的行政組織理論。它企圖建立一個最廣泛的組織模型，以利于對組織的了解。系統(tǒng)方法把行政組織當作一個開放的系統(tǒng)進行研究，認為組織是一個開放的社會技術(shù)系統(tǒng)，是由外部組織環(huán)境分系統(tǒng)、目標與價值分系統(tǒng)、技術(shù)分系統(tǒng)、社會心理分系統(tǒng)、結(jié)構(gòu)分系統(tǒng)和管理分系統(tǒng)等組成的。行為科學時期的學者以實際的組織為研究對象，注意到了社會環(huán)境和心理因素對人和人的行為的影響，把人當作社會人來研究，提出了人的社會心理需要的理論，大大豐富了管理科學和組織理論。西蒙在其早期研究中，提出了組織是其成員層層決策、人人決策活動的分配與組合。(3)非正式組織理論。(2)組織平衡理論。巴納德曾任美國新澤西貝爾電話公司總經(jīng)理，他不僅是行為組織理論的代表人物，而且也是系統(tǒng)時期早期組織理論的代表人物。梅奧認為非正式組織對提高生產(chǎn)率的影響很大。(2)非正式組織理論。梅奧是美國的工程師，他通過試驗提出了三項主要的組織管理理論：(1)社會人理論。傳統(tǒng)時期的組織理論的主要不足是把組織看作一種封閉系統(tǒng)，忽視了環(huán)境的作用，把人看成了機械人，忽視了人的社會心理需求。韋伯認為合理——合法權(quán)力才是官僚集權(quán)組織的基礎(chǔ)。韋伯從純理論研究出發(fā)，試圖設(shè)計一個普遍適用的理想組織模型。他提出了管理五要素和十四項原則。職能分工是泰勒科學管理的原則之一。泰勒認為，組織的中心問題是提高勞動效率，有一流的工作人員才能達到此目的。一、傳統(tǒng)時期的組織理論傳統(tǒng)時期的組織理論產(chǎn)生并形成于19世紀末和20世紀20年代前后，傳統(tǒng)時期的組織理論是現(xiàn)代組織管理思想發(fā)展史上的第一個里程碑。我國中央政府下設(shè)的各部(委)機構(gòu)、直屬機構(gòu)和辦事機構(gòu)，省級人民政府下設(shè)的各個廳(局)，縣級人民政府下設(shè)的科(局)，均是按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分的橫向工作部門。在中央方針、政策的指導下，地方政府為了本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文化、社會的發(fā)展，可自行制訂一些政策、規(guī)定、法令、條例、辦法等。其管轄權(quán)在一鄉(xiāng)或一鎮(zhèn)。地方政府是指省政府、自治區(qū)、直轄市政府、計劃單列市政府、設(shè)區(qū)的市政府、縣政府和縣級市政府、自治州政府、盟政府、旗政府等。同時，各級人民政府都必須在各級人民代表大會的監(jiān)督和領(lǐng)導下行使權(quán)力，開展政務(wù)活動。派出機關(guān)的主要職能是承上啟下實行管理，即監(jiān)督檢查轄區(qū)行政機關(guān)貫徹執(zhí)行上級的決議和指示，同時向委派機關(guān)報告轄區(qū)行政機關(guān)的情況和意見，并完成委派機關(guān)交辦的其他事項。目前，從世界各國情況看，咨詢機構(gòu)在政府中的地位日益重要。由于輔助機關(guān)是緊靠行政首長且完全受命于首長的一個組織環(huán)節(jié)，它參與政務(wù)、協(xié)助決策、溝通關(guān)系、協(xié)調(diào)活動、收集信息和處理糾紛，因此，它的狀態(tài)直接關(guān)系到首腦機關(guān)功能的發(fā)揮，歷來被認為是一種重要的行政機構(gòu)。辦公機關(guān)亦稱幕僚機關(guān)，指協(xié)助行政首長處理日常事務(wù)的綜合性辦事機構(gòu)。職能機關(guān)指各級政府中負責組織和管理某一專業(yè)方面行政事務(wù)的執(zhí)行機關(guān)。領(lǐng)導機關(guān)是行政組織的中樞，是各級政府決策和執(zhí)行的指揮機關(guān)。四、行政組織的類型對于行政組織類型的劃分，可以按不同的標準，從不同的角度進行分類。任何國家的行政組織都是依法設(shè)置的，由若干要素按一定目標結(jié)構(gòu)、部門結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)所組成的職責分明、協(xié)調(diào)有序、縱橫相聯(lián)、渾然一體、政令統(tǒng)一的有機整體。與此同時，行政組織也必須依據(jù)法律規(guī)定及運用法律手段來行使其職權(quán)，并承擔法律責任。5．法制性。它要根據(jù)國家政治、經(jīng)濟、文化等事業(yè)的需要，制定各項法規(guī)政策，發(fā)揮其管理職能的作用，鞏固經(jīng)濟基礎(chǔ)，促進社會的發(fā)展。3．服務(wù)性。2．社會性。三、行政組織的特征行政組織作為行政權(quán)力的載體與其他社會組織不同，它有其自身的特征，具體表現(xiàn)如下：1．階級性。行政組織是一個由縱橫交錯的權(quán)責關(guān)系構(gòu)成的組織實體。物質(zhì)條件是行政組織賴以存在和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。行政組織的各項工作都需要一定的財政經(jīng)費支出，否則將無法運作。1．物質(zhì)要素(1)人員。從行政組織的心理與精神方面來看，行政組織是其人員的權(quán)責觀念、感情交流、價值觀念與思想溝通所形成的思想意識的團體。3．生態(tài)的行政組織環(huán)境。2．動態(tài)的行政組織過程。為了進一步理解行政組織的涵義，可從靜態(tài)、動態(tài)、心態(tài)和生態(tài)四個方面來把握行政組織。行政學所研究的是狹義的行政組織。盡管這三個要素在不同的組織中所體現(xiàn)的程度不同，但任何組織都具備這三個要素。組織的形式和目的是隨著時代的發(fā)展而變化的，無論是最初出現(xiàn)的家庭、氏族、部落及部落聯(lián)盟，還是現(xiàn)在的國家、軍隊、政黨、企業(yè)、學校等組織，都是為實現(xiàn)某種目標和功能、按一定結(jié)構(gòu)形式而活動的群體，并隨著社會的進步而發(fā)展變化。全章從對行政組織的抽象描述逐步轉(zhuǎn)化為具體的論述。行政組織行政組織是行政活動的主體，是行政管理活動得以展開的物質(zhì)承擔者，行政過程中的一切活動都是以行政組織為基礎(chǔ)而展開的。本章首先論述了行政組織的定義、特性、構(gòu)成要素等基本概念，介紹了行政組織理論的基本觀點；其次，論述了行政組織目標、作用以及行政組織的具體結(jié)構(gòu)、原則；再次，論述了行政組織的體制類型及非正式組織。通過組織，將個人納入群體網(wǎng)絡(luò)之中，使各個具體的人與人類的社會聯(lián)系在一起，因此可以說，沒有組織就沒有社會。它具有一定的目的性、結(jié)構(gòu)性和活動方式這三個要素。它既包括各類企事業(yè)單位、群眾團體、政黨的負有管理職能的組織系統(tǒng)，也包括國家機關(guān)中的立法、司法系統(tǒng)中負有執(zhí)行性職能的各類單位和國家的整個組織系統(tǒng)。我國的行政組織是我國國家權(quán)力機關(guān)——人民代表大會的執(zhí)行機關(guān)即國務(wù)院系統(tǒng)。其中職位是行政組織結(jié)構(gòu)的基本元素，職位引發(fā)的責權(quán)關(guān)系構(gòu)成了整個行政組織的結(jié)構(gòu)?？梢?，行政組織并不是鐵板一塊、僵硬凝固的結(jié)構(gòu)框架，它具有動態(tài)的功能。4．心態(tài)的行政組織意識。二、行政組織的要素構(gòu)成行政組織的最基本要素可分為物質(zhì)要素與精神要素兩大類。(2)經(jīng)費。物質(zhì)條件包括行政組織運作所必須的技術(shù)設(shè)備、工具及所必須耗費的各類材料和能源。(2)責權(quán)結(jié)構(gòu)。行政組織中良好和諧的人際關(guān)系是調(diào)動工作人員積極性、增強行政組織凝聚力、實現(xiàn)行政組織目標的重要因素。因為行政組織建立及運行的根本目的是維護和推行統(tǒng)治階級利益和實現(xiàn)統(tǒng)治階級的意志。行政組織的這種社會性是由于行政組織為了達到維護階級統(tǒng)治，穩(wěn)定社會秩序的目的所決定的。其次，行政組織作為上層建筑的重要組成部分，必須為經(jīng)濟基礎(chǔ)服務(wù)。全社會的團體、公民都有義務(wù)服從行政組織合法的管理與指揮，并不許與之抗衡，否則，要用法律和政紀加以懲戒與制裁。行政組織的設(shè)置及其宗旨和目標、人員編制及管理、行為規(guī)范、管理方式等都是由憲法和有關(guān)法律決定的。6．系統(tǒng)性。行政組織可以通對系統(tǒng)的調(diào)節(jié)以適應(yīng)外部環(huán)境的變化，并使其自身不斷地完善。它是各級政府領(lǐng)導統(tǒng)轄全面的決策核心。2．職能機關(guān)。3．辦公機關(guān)。它對各專業(yè)行政職能部門沒有直接指揮和監(jiān)督的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長行使權(quán)力。參謀咨詢機關(guān)具有業(yè)務(wù)獨立的地位，其基本職能是研究咨詢、參與決策、協(xié)調(diào)政策、培訓人才。派出機關(guān)是不構(gòu)成一級政府的行政機關(guān)，其權(quán)力是委派機關(guān)權(quán)力的延伸，因而以委派機關(guān)授權(quán)的性質(zhì)、程序和范圍為轉(zhuǎn)移。我國的最高權(quán)力機關(guān)是全國人民代表大會，國務(wù)院是在其監(jiān)督和領(lǐng)導下的最高行政機關(guān)。各部、委、辦是國務(wù)院的職能部門，主管某一專業(yè)方面的行政事務(wù)，其效力在全國范圍內(nèi)與其業(yè)務(wù)有關(guān)的部門和公民?；鶎诱膏l(xiāng)(鎮(zhèn))政府。地方政府必須執(zhí)行中央政府的方針、政策，但也有相對的自主權(quán)。同一層級的各部門是平行關(guān)系，有明確的工作范圍和適當?shù)臋?quán)責劃分。行政組織理論依其理論發(fā)展線索可大致劃分為三個時期，即傳統(tǒng)理論時期的組織理論、行為科學時期的組織理論和系統(tǒng)科學時期的組織理論。泰勒始終以工廠、車間組織為其研究對象，注重從技術(shù)分析的角度