【正文】 作為 項(xiàng)目公司營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的注冊(cè)資本金額。 無(wú)限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在？無(wú)限連帶責(zé)任是否有必要？ 另外， PPP 項(xiàng)目如果設(shè)立項(xiàng)目公司，如何規(guī)定投資人和項(xiàng)目公司之間的權(quán)利義務(wù)的轉(zhuǎn)移？依據(jù)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)法律體系和政府采購(gòu)法律體系，投資人是中標(biāo)人，其權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)讓給項(xiàng)目公司，是否涉嫌中標(biāo)人向其他方轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目？實(shí)踐中，個(gè)別地方政府，用《招投標(biāo)法》 第 48 條的相關(guān)規(guī)定“中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)按照合同約定履行義務(wù)，完成中標(biāo)項(xiàng)目。公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。我們后面還會(huì)說(shuō)到這個(gè)問(wèn)題。但實(shí)踐中，會(huì)遇到政府部門(mén)的扯皮問(wèn)題。然而，上述規(guī)定并沒(méi)有涵蓋所有類(lèi)型的 PPP 項(xiàng)目。其中，最大的問(wèn)題就是土地使用權(quán)的獲取方式 —— 后文中還會(huì)說(shuō)到。但是，按照當(dāng)前的法律規(guī)定，二次審查和報(bào)批又是必需的。 PPP 項(xiàng)目的投資方式、財(cái)務(wù)模型、法律框架，甚至技術(shù)方案確定，完全不同于其他項(xiàng)目。 PPP 項(xiàng)目的審批程序，究竟是依照企業(yè)投資項(xiàng)目的形式進(jìn)行，還是政府投資項(xiàng)目？在發(fā)改委 目前的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法（征求意見(jiàn)稿）》中，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的審批決策程序，是按現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理辦法來(lái)執(zhí)行的。具體而言，對(duì)城市道路、供水、化肥等 15 類(lèi)項(xiàng)目取消核準(zhǔn)，改為備案。其中，政府僅對(duì)重大項(xiàng)目和限制類(lèi)項(xiàng)目，從維護(hù)社會(huì)公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)，其他項(xiàng)目無(wú)論規(guī)模大小，均改為備案制。對(duì) PPP 項(xiàng)目，雖然社會(huì)投資者以自有資金進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，但由于以往都是國(guó)家和地方政府資本投資，也因 PPP 項(xiàng)目關(guān)系城市規(guī)劃和國(guó)計(jì)民生，政府仍在延續(xù)既往的基本建設(shè)審批程序，以便 協(xié)調(diào)和控制。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，這家企業(yè)與政府產(chǎn)生了一個(gè)爭(zhēng)議。采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)、招商、招募等方式，是 否合法？如何采用？法律依據(jù)何在？截止到目前，仍沒(méi) 有一個(gè)國(guó)家法律層面的規(guī)范、解釋和說(shuō)明。 而依照《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（ 2022 年 8 月 11 日頒布，2022 年 9 月 11 日起施行）第 43 條規(guī)定：“投標(biāo)截止時(shí)間結(jié)束后參加投標(biāo)的供應(yīng)商不足三家的，除采購(gòu)任務(wù)取消情形外，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)報(bào)告設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府財(cái)政部門(mén)，由財(cái)政部門(mén)按照以下原則處理： （一）招標(biāo)文件沒(méi)有不合理?xiàng)l款、招標(biāo)公告時(shí)間及程序符合規(guī)定的，同意采取競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)或者單一來(lái)源方式采購(gòu)； （二）招標(biāo)文件存在不合理?xiàng)l款的，招標(biāo)公告時(shí)間及程序不符合規(guī)定的 ，應(yīng)予廢標(biāo)，并責(zé)成招標(biāo)采購(gòu)單位依法重新招標(biāo)。 綜上，從中國(guó)現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)法律體系看，招標(biāo)不是獲取特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一方式。政府采購(gòu)法第二條所稱(chēng)服務(wù)，是指除貨物和工程以外的政府采購(gòu)對(duì)象，包括各類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)、信息網(wǎng)絡(luò)開(kāi)發(fā)服務(wù)、金融保險(xiǎn)服務(wù)、運(yùn)輸服務(wù)，以及維修與維護(hù)服務(wù)等。 但是從現(xiàn)有的政府采購(gòu)法律體系來(lái)看，適用 PPP 項(xiàng)目也有牽強(qiáng)之處。 的確，財(cái)政部 2022 年 9 月 24 日發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金 [2022]76 號(hào)）中，也要求地方各級(jí)財(cái)政部門(mén)要按照政府采購(gòu)法及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。某市相關(guān)政府部門(mén)以該《辦法》為理由，推翻原特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，另外進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，是站不住腳的。 同時(shí)，從法律角度講，該《辦法》連部門(mén)規(guī)章都不算，至多是法律規(guī)范性文件。本人曾參與一個(gè)國(guó)外的 PPP 項(xiàng)目，從投標(biāo)截止日起，各方就特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，進(jìn)行了長(zhǎng)達(dá)近一年時(shí)間的談判 ，這在中國(guó)是無(wú)法想象的，也是違反中國(guó)的招投標(biāo)法律的?！憋@然，此處所講的法律、行政法規(guī)也是狹義概念，即 為中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院制定的法律、行政法規(guī)。但是，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。在中國(guó)，對(duì) PPP 項(xiàng)目授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，并非必須采用招投標(biāo)（包括公開(kāi)招投標(biāo)）方式，還可以通過(guò)拍賣(mài)、競(jìng)爭(zhēng)性談判甚至直接授予等多種方式進(jìn)行。（編者注：選擇投資人的招標(biāo)，與工程建設(shè)的招標(biāo)，是分開(kāi)的）這實(shí)際上，也從側(cè)面說(shuō)明，不是所有特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目都通過(guò)招標(biāo)方式確定，也有一些特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目采用其他方式進(jìn)行。 第 19 條規(guī)定：依照本條例的規(guī)定轉(zhuǎn)讓收費(fèi)公路權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，采用招標(biāo)投標(biāo)的方式， 公平、公正、公開(kāi)地選擇經(jīng)營(yíng)管理者，并依法訂立轉(zhuǎn)讓協(xié)議。從具體的環(huán)節(jié)看，該通知這一規(guī)定， 也是針對(duì)工程建設(shè)的步驟。顯然，這個(gè)依法強(qiáng)制招標(biāo)的要求，適用于工程建 設(shè)階段，即在選定特許經(jīng)營(yíng)投資人、設(shè)立PPP 項(xiàng)目公司之后，針對(duì)項(xiàng)目中的工程建設(shè)環(huán)節(jié)，是否需通過(guò)招投標(biāo)決定建設(shè)方，要根據(jù)上述規(guī)定執(zhí)行。 《招投標(biāo)法》第 3 條規(guī)定：“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列工程建設(shè)項(xiàng)目包括項(xiàng)目的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及與工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購(gòu)，必須進(jìn)行招標(biāo)： 1）大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目； 2）全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目； 3）使用國(guó)際組織或者外國(guó)政府貸款、援助資金的項(xiàng)目。 實(shí)踐中， PPP 項(xiàng)目究竟是否必須采用招標(biāo)方式？采用非招標(biāo)方式是否合法？這給很多項(xiàng)目參與者帶來(lái)了困惑。 第 9 條規(guī)定：通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等方式不能確定經(jīng)營(yíng)者的，市政府也可以采取招募方式確定經(jīng)營(yíng)者。就此，該環(huán)保集團(tuán)向該市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求市政府停止侵權(quán)，終止招標(biāo)程序，并繼續(xù)履行特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議。為明確關(guān)系，在 2022 年底北京舉辦的“某地大招商活動(dòng)集 中簽約儀式”上，該市副市長(zhǎng)和環(huán)保集團(tuán)再次對(duì)該“特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議”進(jìn)行簽字確認(rèn)。而地方性法規(guī)對(duì)監(jiān)管也只是作出個(gè)概括性或籠統(tǒng)性的規(guī)定，并未涉及到在監(jiān)管過(guò)程中責(zé)任的分擔(dān)及相應(yīng)的法律后果，這讓在現(xiàn)實(shí)中如何真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管成為空中樓閣。 十大沖突之十 PPP 項(xiàng)目如何監(jiān)管？誰(shuí)來(lái)監(jiān)管？ PPP 模式中，投資人追求的主要是經(jīng)濟(jì)利益，政府追求的是環(huán)境效益。明確政府和投資人各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，既充分保障投資人的合法權(quán)益，增強(qiáng)投資者的長(zhǎng)期信心，也要提高效率，保障政府和社會(huì)公眾的利益，實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效 益的合理匹配。 PPP 模式中， 應(yīng)考慮政府和投資人風(fēng)險(xiǎn)的最佳應(yīng)對(duì)，最佳分擔(dān)，將 PPP 項(xiàng)目的整體風(fēng)險(xiǎn)降為最低。 十大沖突之八 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善 風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善 PPP 項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長(zhǎng)，參與方多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過(guò)程。然而在中國(guó)有關(guān) EPC、 PMC 的法律法規(guī)很不健全。國(guó)際 PPP 項(xiàng)目經(jīng)常采用項(xiàng)目融資，但中國(guó)目前尚未建立項(xiàng)目融資的金融服務(wù)體系，難以實(shí)現(xiàn)以項(xiàng)目本身收入和資產(chǎn)為質(zhì)押的銀行貸款，雖然銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《項(xiàng)目融資業(yè)務(wù)指引》，但實(shí)踐中，以項(xiàng)目未來(lái)收益和資產(chǎn)為擔(dān)保的項(xiàng)目融資方式非常少見(jiàn)。主要表現(xiàn)在稅收問(wèn)題是對(duì)投融資方的營(yíng)業(yè)稅雙重征稅問(wèn)題。而當(dāng)前的實(shí)踐，很多項(xiàng)目公司基本沒(méi)有獲得項(xiàng)目所占有土地的使用權(quán)，嚴(yán)重降低項(xiàng)目公司的融資能力，挫傷投資人的積極性，國(guó)家層面的法律是否可以對(duì) PPP 項(xiàng)目的土地使用權(quán)實(shí)行特殊政策，以促進(jìn) PPP 項(xiàng)目的發(fā)展？ 十大沖突之五 項(xiàng)目公司是否擁有項(xiàng)目的資產(chǎn)？ 項(xiàng)目公司在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間是否擁有項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)？按照財(cái)政部 2022年 8 月 7 日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則解 釋第 2 號(hào)的通知》要求： BOT 業(yè)務(wù)所建造基礎(chǔ)設(shè)施不應(yīng)作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)，?項(xiàng)目公司的收入應(yīng)確認(rèn)金融資產(chǎn)或無(wú)形資產(chǎn)?。更為重要的是，政府各部門(mén)不協(xié)調(diào)、不買(mǎi)帳的問(wèn)題，審查后提出的意見(jiàn)與投資人與政 府簽定的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議有沖突，使投資人的利益難以保證。上述規(guī)定是否需要進(jìn)一步改進(jìn)，以推動(dòng) PPP 項(xiàng)目的發(fā)展？ 十大沖突之三 PPP 項(xiàng)目程序與現(xiàn)有基建程序的沖突 PPP 項(xiàng)目的投資方式、財(cái)務(wù)模型、法律框架、甚至技術(shù)方案的確定，完全不同于其他項(xiàng)目。依照 2022 年 1 月 1 日起施行的《中華人民共和國(guó)公司法》第 3 條的規(guī)定：?公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，招標(biāo)并不是獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的唯一方式。 論 PPP 項(xiàng)目的十大法律沖突 PPP 模式已更多的應(yīng)用在環(huán)保行業(yè)，如垃圾處理、污水處理、大氣治理等，資略律師事務(wù)所合伙人律師徐向東律師從環(huán)保項(xiàng)目 PPP 的多年經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以環(huán)保項(xiàng)目的 PPP 實(shí)踐為基礎(chǔ)，總結(jié)匯總 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐與現(xiàn)有法律的沖突，或者說(shuō)存在歧義的地方，或者說(shuō)有矛盾之處，以及需要改進(jìn)的地方（以下統(tǒng)稱(chēng)“沖突”）。既然有通過(guò)招標(biāo)方式選定的，就有不通過(guò)招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。 十大沖突之二 投資人對(duì)設(shè)立的項(xiàng)目公司的責(zé)任承擔(dān) 縱觀我們既有的 PPP 項(xiàng)目實(shí)踐，投資人（中標(biāo)人）在確定或中標(biāo)后，基本都會(huì)設(shè)立一個(gè)有限責(zé)任公司，即項(xiàng)目公司（ SPC 或 SPV），以項(xiàng)目公司的名義開(kāi)展PPP 項(xiàng)目。據(jù)此，投資人（中標(biāo)人）對(duì)于其設(shè)立的項(xiàng)目公司應(yīng)該承擔(dān)有限責(zé)任，然而實(shí)踐中，要求投資人（中標(biāo)人）對(duì)于其設(shè)立的項(xiàng)目公司承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任的法律依據(jù)何在？另外，實(shí)踐中投資人（中標(biāo)人）對(duì)項(xiàng)目公司的出資，一般是依照國(guó)務(wù)院 2022 年 5 月 25 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、 2022 年 4 月 26 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》、 1996 年 8 月 23 日發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目試行資本金制度的通知》等，投資人（中標(biāo)人）出資占 PPP 項(xiàng)目總投資 20%40%的資本金。但在中標(biāo)后，按現(xiàn)行基本建設(shè)程序，投資人還需到計(jì)劃、規(guī)劃、土地、環(huán)保等部門(mén)審批，而這些部門(mén)審批程序非常繁雜，有時(shí)并不認(rèn)可城市建設(shè)部門(mén)的意見(jiàn)，的確存在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行二次審查的情況，拖延了時(shí)間。授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的招標(biāo)，能否與土地使用權(quán)的招標(biāo)拍賣(mài)掛牌程序統(tǒng)一？另外 2001 年 10 月 22 日國(guó)土資源部發(fā)布的《劃撥用地目錄 》是否可以適用 PPP 項(xiàng)目？國(guó)務(wù)院 1990 年 5 月 19 日發(fā)布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例 》如何適用于 PPP 項(xiàng)目？這些都是實(shí)踐中碰到的問(wèn)題。國(guó)家稅務(wù)總局并沒(méi)有出臺(tái)針對(duì) BT 模式的統(tǒng)一規(guī)范，使得 BT 項(xiàng)目在稅收征管中缺乏明確的規(guī)定?，F(xiàn)在，融資方式主要是商業(yè)貸款，過(guò)度依賴(lài)以商業(yè)銀行為主導(dǎo)的間接融資，利率過(guò)高，周期過(guò)短，難以適應(yīng)環(huán)保行業(yè)的收益低，周期長(zhǎng)的特點(diǎn)。尤其是 EPC（設(shè)計(jì) 采購(gòu) 施工）總承包模式，建設(shè)的總價(jià)和最終完工日期都有明確約定， 工程建設(shè)承包商承擔(dān)了全部的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì) PPP 項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了有效的轉(zhuǎn)移和劃分，更是得到了項(xiàng)目公司或者投資人的青睞。實(shí)踐中，采用 EPC（設(shè)計(jì) 采購(gòu) 施工）總承包，或者 PMC（ Project Management Contract）還存在能否被政府部門(mén)認(rèn)可，審計(jì)部門(mén)確認(rèn)的風(fēng)險(xiǎn)。如某垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議談判過(guò)程中，政府拒絕保證每日生活垃圾的最低保證供應(yīng)量，致使談判限于僵局?！钡仍瓌t。實(shí)踐中比較亂， 有的項(xiàng)目是可以固定資產(chǎn)化，而有的項(xiàng)目卻不能，存在著歧義。如《辦法》提出，對(duì)獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的投資人應(yīng)至少兩年進(jìn)行一次經(jīng)營(yíng)情況的中期評(píng)估，而實(shí)踐中基本評(píng)估，或者 6 年之后有一個(gè)簡(jiǎn)單的評(píng)估。該市報(bào)紙對(duì)此進(jìn)行了報(bào)道。 然而，該市相關(guān)政府部門(mén)在 2022 年 6 月 ，突然對(duì)社會(huì)公開(kāi)發(fā)布了該垃圾焚燒特許經(jīng)營(yíng) BOT 項(xiàng)目法人招標(biāo)公告，理由是，依據(jù)中華人民共和國(guó)建設(shè)部令第126 號(hào)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定及相關(guān)要求，需要進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)。 對(duì)此，各地法規(guī)的規(guī)定也不一樣，如《深圳市公 用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例》第 8條規(guī)定：市政府應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，公開(kāi)、公平、公正地將某項(xiàng)公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)通過(guò)頒發(fā)特許經(jīng)營(yíng)授權(quán)書(shū)的形式授予符合條件的申請(qǐng)人。實(shí)際上，沒(méi)有強(qiáng)制性要求公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目必須通過(guò)招投標(biāo)方式授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。 那么，國(guó)家層面的法律是如何規(guī)定的呢？在中國(guó)，規(guī)范 PPP 項(xiàng)目活動(dòng)的基本法律有兩個(gè)，即《中華人民共和國(guó)