【正文】 不少問題。基層戶政部門呼吁，應(yīng)盡快將戶籍法、姓名法納入立法工作的議程。三、加快調(diào)整戶籍管理制度改革后的配套政策。因此，各地公安機關(guān)要在地方黨委政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，積極會同有關(guān)部門制定相應(yīng)的配套措施，使戶籍管理制度改革工作穩(wěn)妥推進，不留遺患。為此，戶籍管理制度改革應(yīng)當堅持以下原則：一是積極穩(wěn)妥，因地制宜。既要促進人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，也要帶動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會共同進步。戶籍管理制度改革要符合國家行政管理體制改革的總體要求，要有利于經(jīng)濟社會統(tǒng)籌發(fā)展，做到戶籍管理制度改革與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動就業(yè)、社會保障以及各項公益事業(yè)的發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相互促進。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。1953年4月3日，政務(wù)院決定進行全國人口普查，并發(fā)布了《為準備普選進行全國人口調(diào)查登記的指示》和《全國人口調(diào)查登記辦法》，在全國城鄉(xiāng)分別實行了兩種目的不盡相同的戶籍管理制度，城市戶籍制度偏重于維護社會治安，農(nóng)村戶籍制度主要在于掌握人口數(shù)量狀況。該條例是全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標志，也是當代中國戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。1985年9月6日，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》。1995年7月1同，經(jīng)國務(wù)院批準的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點方案》正式出臺。同時，允許因“農(nóng)嫁城”而辦理市區(qū)戶口，條件是：結(jié)婚滿15周年以上；配偶年齡滿40周歲以上；配偶系市區(qū)內(nèi)久居(連續(xù)20年以上)居民；隨配偶在市區(qū)實際生活10年以上；在市區(qū)有居住條件。（二）我國戶籍制度的弊端中國現(xiàn)行的戶籍制度，以舊時的計劃經(jīng)濟為背景，以人為劃分人們之間的等級差異，強化個人差別待遇為特點，與現(xiàn)代構(gòu)建和諧社會的要求已經(jīng)不相適應(yīng)。這種經(jīng)濟運行的內(nèi)在機理勢必要求資金、物料、勞動力的自由合理流動，要與完善的勞動力市場相匹配。市場經(jīng)濟的發(fā)展，必然會引起區(qū)域間、行業(yè)間利益(收入水平)的差異，基于對收益和成本的合理計算，在比較利益的驅(qū)動之下，人口的流動可以說是勢不可擋的，人們必然要流向收益大條件好的地方和部門，而且差異越大其流動性也越大。遷入地的積極因素對遷移者起拉力作用，其中主要包括：較多的就業(yè)機會；較高的收入水平；較好的文化和公共設(shè)施；較好的受教育條件，等等。因此，從市場經(jīng)濟的基本要求出發(fā)，戶籍管理制度必須根據(jù)市場主導的城鎮(zhèn)化的要求，即必須以實現(xiàn)人力資源的市場化配置為目標，進行戶籍制度的改革和創(chuàng)新。推進城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口和勞動力數(shù)量過剩的問題。在相當長的一段時間內(nèi)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，加深了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的對立。究其 原因，就在于我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遠遠沒有吸納和消化過剩農(nóng)業(yè)勞動力，表明我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還很不充分。這樣，使這兩部分人及其隨從人口不能及時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，嚴重地阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這些久離戶口所在地、普查登記時居住在城鎮(zhèn)的人口，不少已經(jīng)是名副其實的城鎮(zhèn)常住人口?！吧矸菡J同的困惑”，就是指這幾個方面的模糊，結(jié)果必然是導致無所適從。從“職業(yè)”的角度看，農(nóng)民主要以勞動力分布的產(chǎn)業(yè)差別為標準的，廣義的農(nóng)民包括在第一產(chǎn)業(yè)從事種植、養(yǎng)殖(農(nóng)、林、牧、漁業(yè))以及副業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動的人，狹義的農(nóng)民僅指種植業(yè)農(nóng)民。家”等等；另一方面，在農(nóng)村生產(chǎn)與生活的國有農(nóng)場職工、軍墾場職工，他們從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動，但是我們并不把他們稱為農(nóng)民。盡管他們已經(jīng)在城市居住、生活、工作或 經(jīng)營，似乎身份對正常的生活和工作并沒有過多影響，但是，他們擺脫不了自己身份合法化的困擾，不能融入城市社會，無法通過與城市居民的社會交往、人際沒有他們所在城市的社區(qū)意識，對所生活的城市社區(qū)沒有歸屬感和認同感，正是這種不確定性，讓他們更難以確定自己在城鎮(zhèn)的生活預(yù)期。戶口登記與管理是掌握人口信息、了解人口事件變動情況的重要途徑和手段。它不僅人為制造了公民初始機會的不均等，也不能真實反映我國人口的地區(qū)分布、勞動力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平，造成人口信息統(tǒng)計失真、登記不全，人戶分離問題突出，流動人口管理難度加大等許多問 題。16周歲以下的人口無證可用，這些都給戶籍管理帶來很大困難。派出所則對這些工作進行核實與認可，因為他們代表的是法律權(quán)威的認定。在全國第五次人口普查中發(fā)現(xiàn)，瞞報、拒報、漏報現(xiàn)象嚴重，光湖南省應(yīng)該登記的人口就少了近千萬，北京市全市有291萬人居住地與戶籍所在地分離，浙江奉化市人戶分離者達到200多萬，重慶市死亡人口未被注銷者統(tǒng)計有13萬，中西部地區(qū)農(nóng)村相當一部分人有籍無戶，“空殼’’現(xiàn)象十分突出?；优囵B(yǎng)起城市文明所需要的現(xiàn)代思維和意識，這樣就會使他們只有鄉(xiāng)土意識而。從另一個角度來看，制度安排本身就沒有解決好實現(xiàn)這個公益性社會功能的條件。派出所不是居委會的上級機關(guān)，不能直接領(lǐng)導和監(jiān)督戶口登記和管理方面的工作，居委會也無須對派出所下達的任務(wù)精益求精。從整體上看，鎮(zhèn)派出所似乎是統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)的戶口，掌握全鎮(zhèn)人口事項的變動情況；然而在具體的工作實際中，派出所的功能卻更傾向于維護社會治安狀況，戶口的管理僅僅只是一種可以提供數(shù)據(jù)幫助的手段而已。還有不少是城鄉(xiāng)問的“三無游民”，無固定住所、無穩(wěn)定職業(yè)、無合法收入，這些游離于城鄉(xiāng)間的游民同時也給社會帶來了極多的不安定因素。但從該制度的實際執(zhí)行情況來看，可能更偏重于管，而輕視社會性的、法律性的和公益性的服務(wù)功能。如何根據(jù)中國社會發(fā)展的實際需求，及時調(diào)整制度設(shè)置，實現(xiàn)社會實體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民在更高層次上的統(tǒng)一，使社會實體性農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者，使從事工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的制度設(shè)置性農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成為市民，是我國今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本目標和 要求，同時也是戶籍制度改革的動因之一。制度安排的慣性使改變了生活場所和職業(yè)的農(nóng)民仍然游離于城市體制之外，他們雖常年外出，但又“移而不遷”；雖進入了城市，加入了產(chǎn)業(yè)工人的隊伍之中，但又不被城市社會所認同，仍然保留著制度限定的農(nóng)民身份，造成了城市外來人口的生活地緣邊界、工作職業(yè)邊界與社會網(wǎng)絡(luò)邊界的背離，使得大量的農(nóng)村人口在城市里處于非城非鄉(xiāng)、進退失據(jù)的尷尬狀態(tài)。農(nóng)民與非農(nóng)民作為一種制度設(shè)置，是與特定 社會規(guī)范對人們的社會關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定相聯(lián)系的，在制度設(shè)置下對農(nóng)民與非農(nóng)民界定的標準就是作為社會規(guī)范的戶籍制度等身份性制度規(guī)定：農(nóng)民就是有農(nóng)業(yè)戶口或其他農(nóng)民固定身份的人。農(nóng)民首先是一種社會實體性存在。角色錯位——現(xiàn)實生活中職業(yè)與身份的分離產(chǎn)生社會實體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民的角色錯位。世界城市化發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)表明，城市建設(shè)和發(fā)展的根本環(huán)節(jié)在于改革和管理，在于把城市空間和城市功能載體作為資源和商品，面向市場，用市場經(jīng)濟手段對城市中的各種形態(tài)的資源進行集聚、重組和營運，而不是簡單的采取限制人口進城的方法。一方面，一批農(nóng)村集鎮(zhèn)和一些中小城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)集聚，但戶籍制度的限制，使他們始終以農(nóng)民身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并不能成為完全意義上的城市產(chǎn)業(yè)工人而實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移。結(jié)果工業(yè)發(fā)展確實比較快，但是城鎮(zhèn)化進程卻嚴重滯后。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化需要從兩個層次上實現(xiàn)：一是將農(nóng)業(yè)剩余勞動力由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就j業(yè)，二是將農(nóng)村富余人口由農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住。實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一宏偉目標，關(guān)鍵在廣大農(nóng)村地區(qū)，而要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)村全面小康，就必須加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。關(guān)于這種遷移的原因，劉易斯(w．A．Lewis)提出了一種二元發(fā)展理論，認為在發(fā)展中國家存在著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門和現(xiàn)代工業(yè)部門并存的現(xiàn)象，由于傳統(tǒng)部門的生產(chǎn)所依賴的資源是非再生性的，經(jīng)濟效益增長緩慢，隨著人口的增長，將出現(xiàn)零值勞動；相反，現(xiàn)代部門的規(guī)模在不斷擴大，對勞動力的需求將增長，從而為傳統(tǒng)部門的勞動力轉(zhuǎn)換提供了重要渠道。是什么力量驅(qū)使人們?nèi)绱舜笠?guī)模遷移呢?關(guān)于這一點，目前流行一種“推一拉理論”，該理論認為，遷移者選擇遷移的過程，是原住地的推力和遷入地的拉力共同作用的結(jié)果。另一方面，農(nóng)民向城市流動并非一種盲目流動，而是理性人的自然選擇，是“人往高處走I水往低處流”這一自然規(guī)律的體現(xiàn)。具體來說，體現(xiàn)在幾個方面：配置失衡——對我國市場經(jīng)濟發(fā)展中城鄉(xiāng)勞動力的分割導致了人力資源的配置失衡。根據(jù)意見的要求，2001年10月，全國開始推進小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作，廣大農(nóng)民在小城鎮(zhèn)基本實現(xiàn)了遷徙自由，但農(nóng)民進入大中城市的遷移門檻仍然很高。據(jù)此方案，已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定實行當?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。1984年10月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進入集鎮(zhèn)