【正文】 不少問(wèn)題?；鶎討粽块T(mén)呼吁，應(yīng)盡快將戶籍法、姓名法納入立法工作的議程。三、加快調(diào)整戶籍管理制度改革后的配套政策。因此，各地公安機(jī)關(guān)要在地方黨委政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，積極會(huì)同有關(guān)部門(mén)制定相應(yīng)的配套措施，使戶籍管理制度改革工作穩(wěn)妥推進(jìn)，不留遺患。為此，戶籍管理制度改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以下原則：一是積極穩(wěn)妥，因地制宜。既要促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，也要帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)共同進(jìn)步。戶籍管理制度改革要符合國(guó)家行政管理體制改革的總體要求，要有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展，做到戶籍管理制度改革與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障以及各項(xiàng)公益事業(yè)的發(fā)展相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。1953年4月3日，政務(wù)院決定進(jìn)行全國(guó)人口普查，并發(fā)布了《為準(zhǔn)備普選進(jìn)行全國(guó)人口調(diào)查登記的指示》和《全國(guó)人口調(diào)查登記辦法》，在全國(guó)城鄉(xiāng)分別實(shí)行了兩種目的不盡相同的戶籍管理制度，城市戶籍制度偏重于維護(hù)社會(huì)治安，農(nóng)村戶籍制度主要在于掌握人口數(shù)量狀況。該條例是全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度正式形成的重要標(biāo)志，也是當(dāng)代中國(guó)戶籍制度發(fā)展史上重要的里程碑。1985年9月6日，全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》。1995年7月1同，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的《小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革試點(diǎn)方案》正式出臺(tái)。同時(shí)，允許因“農(nóng)嫁城”而辦理市區(qū)戶口，條件是：結(jié)婚滿15周年以上；配偶年齡滿40周歲以上；配偶系市區(qū)內(nèi)久居(連續(xù)20年以上)居民；隨配偶在市區(qū)實(shí)際生活10年以上；在市區(qū)有居住條件。（二）我國(guó)戶籍制度的弊端中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度，以舊時(shí)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為背景，以人為劃分人們之間的等級(jí)差異，強(qiáng)化個(gè)人差別待遇為特點(diǎn)，與現(xiàn)代構(gòu)建和諧社會(huì)的要求已經(jīng)不相適應(yīng)。這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的內(nèi)在機(jī)理勢(shì)必要求資金、物料、勞動(dòng)力的自由合理流動(dòng)，要與完善的勞動(dòng)力市場(chǎng)相匹配。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然會(huì)引起區(qū)域間、行業(yè)間利益(收入水平)的差異，基于對(duì)收益和成本的合理計(jì)算，在比較利益的驅(qū)動(dòng)之下，人口的流動(dòng)可以說(shuō)是勢(shì)不可擋的，人們必然要流向收益大條件好的地方和部門(mén)，而且差異越大其流動(dòng)性也越大。遷入地的積極因素對(duì)遷移者起拉力作用，其中主要包括：較多的就業(yè)機(jī)會(huì)；較高的收入水平；較好的文化和公共設(shè)施；較好的受教育條件，等等。因此，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求出發(fā)，戶籍管理制度必須根據(jù)市場(chǎng)主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化的要求，即必須以實(shí)現(xiàn)人力資源的市場(chǎng)化配置為目標(biāo)，進(jìn)行戶籍制度的改革和創(chuàng)新。推進(jìn)城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口和勞動(dòng)力數(shù)量過(guò)剩的問(wèn)題。在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在，加深了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)的對(duì)立。究其 原因，就在于我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有吸納和消化過(guò)剩農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，表明我國(guó)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還很不充分。這樣，使這兩部分人及其隨從人口不能及時(shí)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，嚴(yán)重地阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。這些久離戶口所在地、普查登記時(shí)居住在城鎮(zhèn)的人口，不少已經(jīng)是名副其實(shí)的城鎮(zhèn)常住人口。“身份認(rèn)同的困惑”，就是指這幾個(gè)方面的模糊，結(jié)果必然是導(dǎo)致無(wú)所適從。從“職業(yè)”的角度看，農(nóng)民主要以勞動(dòng)力分布的產(chǎn)業(yè)差別為標(biāo)準(zhǔn)的，廣義的農(nóng)民包括在第一產(chǎn)業(yè)從事種植、養(yǎng)殖(農(nóng)、林、牧、漁業(yè))以及副業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的人，狹義的農(nóng)民僅指種植業(yè)農(nóng)民。家”等等；另一方面，在農(nóng)村生產(chǎn)與生活的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)職工、軍墾場(chǎng)職工，他們從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是我們并不把他們稱(chēng)為農(nóng)民。盡管他們已經(jīng)在城市居住、生活、工作或 經(jīng)營(yíng)，似乎身份對(duì)正常的生活和工作并沒(méi)有過(guò)多影響，但是，他們擺脫不了自己身份合法化的困擾，不能融入城市社會(huì)，無(wú)法通過(guò)與城市居民的社會(huì)交往、人際沒(méi)有他們所在城市的社區(qū)意識(shí)，對(duì)所生活的城市社區(qū)沒(méi)有歸屬感和認(rèn)同感，正是這種不確定性，讓他們更難以確定自己在城鎮(zhèn)的生活預(yù)期。戶口登記與管理是掌握人口信息、了解人口事件變動(dòng)情況的重要途徑和手段。它不僅人為制造了公民初始機(jī)會(huì)的不均等，也不能真實(shí)反映我國(guó)人口的地區(qū)分布、勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平，造成人口信息統(tǒng)計(jì)失真、登記不全，人戶分離問(wèn)題突出，流動(dòng)人口管理難度加大等許多問(wèn) 題。16周歲以下的人口無(wú)證可用，這些都給戶籍管理帶來(lái)很大困難。派出所則對(duì)這些工作進(jìn)行核實(shí)與認(rèn)可，因?yàn)樗麄兇淼氖欠蓹?quán)威的認(rèn)定。在全國(guó)第五次人口普查中發(fā)現(xiàn)，瞞報(bào)、拒報(bào)、漏報(bào)現(xiàn)象嚴(yán)重，光湖南省應(yīng)該登記的人口就少了近千萬(wàn)，北京市全市有291萬(wàn)人居住地與戶籍所在地分離，浙江奉化市人戶分離者達(dá)到200多萬(wàn)，重慶市死亡人口未被注銷(xiāo)者統(tǒng)計(jì)有13萬(wàn)，中西部地區(qū)農(nóng)村相當(dāng)一部分人有籍無(wú)戶，“空殼’’現(xiàn)象十分突出。互動(dòng)培養(yǎng)起城市文明所需要的現(xiàn)代思維和意識(shí)，這樣就會(huì)使他們只有鄉(xiāng)土意識(shí)而。從另一個(gè)角度來(lái)看，制度安排本身就沒(méi)有解決好實(shí)現(xiàn)這個(gè)公益性社會(huì)功能的條件。派出所不是居委會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān)，不能直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督戶口登記和管理方面的工作，居委會(huì)也無(wú)須對(duì)派出所下達(dá)的任務(wù)精益求精。從整體上看，鎮(zhèn)派出所似乎是統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)的戶口，掌握全鎮(zhèn)人口事項(xiàng)的變動(dòng)情況；然而在具體的工作實(shí)際中，派出所的功能卻更傾向于維護(hù)社會(huì)治安狀況，戶口的管理僅僅只是一種可以提供數(shù)據(jù)幫助的手段而已。還有不少是城鄉(xiāng)問(wèn)的“三無(wú)游民”，無(wú)固定住所、無(wú)穩(wěn)定職業(yè)、無(wú)合法收入，這些游離于城鄉(xiāng)間的游民同時(shí)也給社會(huì)帶來(lái)了極多的不安定因素。但從該制度的實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，可能更偏重于管，而輕視社會(huì)性的、法律性的和公益性的服務(wù)功能。如何根據(jù)中國(guó)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，及時(shí)調(diào)整制度設(shè)置，實(shí)現(xiàn)社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民在更高層次上的統(tǒng)一，使社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，使從事工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的制度設(shè)置性農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成為市民，是我國(guó)今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本目標(biāo)和 要求，同時(shí)也是戶籍制度改革的動(dòng)因之一。制度安排的慣性使改變了生活場(chǎng)所和職業(yè)的農(nóng)民仍然游離于城市體制之外，他們雖常年外出，但又“移而不遷”；雖進(jìn)入了城市，加入了產(chǎn)業(yè)工人的隊(duì)伍之中，但又不被城市社會(huì)所認(rèn)同，仍然保留著制度限定的農(nóng)民身份，造成了城市外來(lái)人口的生活地緣邊界、工作職業(yè)邊界與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)邊界的背離，使得大量的農(nóng)村人口在城市里處于非城非鄉(xiāng)、進(jìn)退失據(jù)的尷尬狀態(tài)。農(nóng)民與非農(nóng)民作為一種制度設(shè)置，是與特定 社會(huì)規(guī)范對(duì)人們的社會(huì)關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定相聯(lián)系的，在制度設(shè)置下對(duì)農(nóng)民與非農(nóng)民界定的標(biāo)準(zhǔn)就是作為社會(huì)規(guī)范的戶籍制度等身份性制度規(guī)定：農(nóng)民就是有農(nóng)業(yè)戶口或其他農(nóng)民固定身份的人。農(nóng)民首先是一種社會(huì)實(shí)體性存在。角色錯(cuò)位——現(xiàn)實(shí)生活中職業(yè)與身份的分離產(chǎn)生社會(huì)實(shí)體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民的角色錯(cuò)位。世界城市化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明，城市建設(shè)和發(fā)展的根本環(huán)節(jié)在于改革和管理，在于把城市空間和城市功能載體作為資源和商品，面向市場(chǎng)，用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段對(duì)城市中的各種形態(tài)的資源進(jìn)行集聚、重組和營(yíng)運(yùn)，而不是簡(jiǎn)單的采取限制人口進(jìn)城的方法。一方面，一批農(nóng)村集鎮(zhèn)和一些中小城市周?chē)l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大量向城鎮(zhèn)集聚，但戶籍制度的限制，使他們始終以農(nóng)民身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，并不能成為完全意義上的城市產(chǎn)業(yè)工人而實(shí)現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移。結(jié)果工業(yè)發(fā)展確實(shí)比較快，但是城鎮(zhèn)化進(jìn)程卻嚴(yán)重滯后。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化需要從兩個(gè)層次上實(shí)現(xiàn)：一是將農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就j業(yè)，二是將農(nóng)村富余人口由農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住。實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一宏偉目標(biāo)，關(guān)鍵在廣大農(nóng)村地區(qū)，而要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村全面小康，就必須加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程。關(guān)于這種遷移的原因，劉易斯(w．A．Lewis)提出了一種二元發(fā)展理論，認(rèn)為在發(fā)展中國(guó)家存在著傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)部門(mén)和現(xiàn)代工業(yè)部門(mén)并存的現(xiàn)象，由于傳統(tǒng)部門(mén)的生產(chǎn)所依賴(lài)的資源是非再生性的，經(jīng)濟(jì)效益增長(zhǎng)緩慢，隨著人口的增長(zhǎng)，將出現(xiàn)零值勞動(dòng)；相反，現(xiàn)代部門(mén)的規(guī)模在不斷擴(kuò)大，對(duì)勞動(dòng)力的需求將增長(zhǎng)，從而為傳統(tǒng)部門(mén)的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)換提供了重要渠道。是什么力量驅(qū)使人們?nèi)绱舜笠?guī)模遷移呢?關(guān)于這一點(diǎn)，目前流行一種“推一拉理論”，該理論認(rèn)為，遷移者選擇遷移的過(guò)程，是原住地的推力和遷入地的拉力共同作用的結(jié)果。另一方面，農(nóng)民向城市流動(dòng)并非一種盲目流動(dòng)，而是理性人的自然選擇，是“人往高處走I水往低處流”這一自然規(guī)律的體現(xiàn)。具體來(lái)說(shuō)，體現(xiàn)在幾個(gè)方面：配置失衡——對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的分割導(dǎo)致了人力資源的配置失衡。根據(jù)意見(jiàn)的要求，2001年10月，全國(guó)開(kāi)始推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革工作，廣大農(nóng)民在小城鎮(zhèn)基本實(shí)現(xiàn)了遷徙自由，但農(nóng)民進(jìn)入大中城市的遷移門(mén)檻仍然很高。據(jù)此方案，已經(jīng)在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度。1984年10月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)