【正文】 革一、地方政府債務(wù)及投融資平臺現(xiàn)狀近年來，我國城市化進(jìn)程開始進(jìn)入快速發(fā)展階段，加速各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于改善居民生活水平、吸引產(chǎn)業(yè)集群、促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計，全國共有投融資平臺3800余家。地方政府投資發(fā)展、債務(wù)增長速度與其財力增長嚴(yán)重不匹配，寅吃卯糧現(xiàn)象嚴(yán)重?，F(xiàn)階段我國城鎮(zhèn)化建設(shè)全面鋪開，建設(shè)資金的需求量一定期間內(nèi)還將繼續(xù)高速增長。本文擬通過多角度分析地方債務(wù)困境的深層次原因，對解決地方債務(wù)危機(jī)、促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作出一些思考。二元財政論對我國財政體系構(gòu)成的分析是我國財政理論上的創(chuàng)新，它一方面吸取借鑒了西方公共財政理論的精華，另一方面又考慮到我國的具體國情——存在大量的國有企業(yè)，而且相當(dāng)數(shù)量的國有企業(yè)在市場有效作用的領(lǐng)域從事私人產(chǎn)品的生產(chǎn)。國有資本財政所支持的應(yīng)該是公共財政財力缺乏前提下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的建設(shè)性財政，否則競爭性領(lǐng)域存在大量國有經(jīng)濟(jì)缺乏必要性。可以看出，在公共財政收入方面，中央集中的財力較多，而民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等支出又逐年加大地方的支出負(fù)擔(dān)，中央與地方的財權(quán)與事權(quán)并不完全匹配。其次要促進(jìn)資本市場的不斷完善，利用資本市場加快國有資產(chǎn)變現(xiàn)的速度，將政府作為國有企業(yè)的出資者代表的職能真正明晰和落實(shí)。多方拓寬融資渠道，積極引導(dǎo)民間資本進(jìn)入一直以來，我國政府性投融資體制中存在著嚴(yán)重的路徑依賴，政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中大包大攬，忽視了民間資本等非公資本的進(jìn)入。民間資本的進(jìn)入，有利于建立市場化的監(jiān)督約束機(jī)制。我國要發(fā)展與城市基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)的金融工具和金融市場，市政債券市場是需要研究的內(nèi)容之一。發(fā)行市政債券是解決政府性融資渠道單一、銀行風(fēng)險過大的可行性措施之一，中央政府應(yīng)賦予地方政府一定的自主權(quán)，通過這種融資渠道籌措資金。我國的資本市場經(jīng)過十幾年的發(fā)展，已形成了初步框架，打下了一定的基礎(chǔ)，但資本市場體系的各個環(huán)節(jié)發(fā)展很不平衡，尤其是作為資本市場重要組成部分之一的產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展嚴(yán)重滯后，城建投資在資本市場上直接融資的比例還不到1％。長期以來，投融資平臺的運(yùn)行缺乏有效監(jiān)督，僅有審計機(jī)關(guān)對其資金收支情況進(jìn)行審計，審計目的也僅限于防止違法違紀(jì)的收支情況，對投資規(guī)模、融資渠道、債務(wù)風(fēng)險等完全沒有話語權(quán)，不少地方存在投融資決策不民主、不科學(xué)的現(xiàn)象。為避免這種情況，在日常工作中可采用按照工程進(jìn)度直接支付到供應(yīng)商的撥款方式，減少資金大量沉淀在項(xiàng)目實(shí)施單位的情況?；蚩蓞⒖碱愃艵VA、利息保障倍數(shù)等財務(wù)考核指標(biāo)設(shè)計適合政府性投融資考核的指標(biāo)，對資金使用效率進(jìn)行績效考評，執(zhí)行嚴(yán)格的激勵約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對政府性投融資資金事前、事中、事后全方位的監(jiān)控，合理確定債務(wù)規(guī)模、保障資金安全，促進(jìn)建設(shè)資金使用效率最大化。加強(qiáng)投融資公司及項(xiàng)目實(shí)施單位的財務(wù)控制，確保資金安全，提高資金使用效率。問責(zé)主體，即哪些人或者機(jī)構(gòu)可以充當(dāng)行政問責(zé)的主體。只有問責(zé)主體具有廣泛性、普遍性、多樣性，才能保證問責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、客觀性、公正性。所以，在行政問責(zé)過程中，一定要找到被問責(zé)的具體政府機(jī)構(gòu)或者個人。問責(zé)過程，指問責(zé)機(jī)制啟動后所經(jīng)歷的各個環(huán)節(jié)和步驟。一般來說，這種結(jié)果可以分為政治、道德、行政和法律責(zé)任四種，具體承擔(dān)責(zé)任的方式包括公開道歉、責(zé)令作出書面檢查、通報批評、留黨察看、引咎辭職、撤職等；觸犯刑法的，還要啟動法律程序，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任。在隨后的短短一年多時間里，中石油集團(tuán)、北京密云、吉林省吉林市、浙江海寧等行業(yè)和地區(qū)的一大批官員，又先后因重大責(zé)任事故而“下課”或遭嚴(yán)厲處分。2008年行政問責(zé)制被首次寫入《國務(wù)院工作規(guī)則》和《國務(wù)院2008年工作要點(diǎn)》，這些都表明我國對責(zé)任型政府的理解有了實(shí)質(zhì)性的突破，我國的行政問責(zé)制已進(jìn)入一個新的發(fā)展階段。當(dāng)前我國的行政問責(zé)更像是一場暴風(fēng)雨式的運(yùn)動，問責(zé)來時一陣風(fēng)，一旦過去，那些未受懲戒的官員照樣不思改進(jìn)，因此很難起到警戒和震懾作用，問責(zé)效果往往不佳。第一，有利于密切干群關(guān)系,增強(qiáng)民眾對政府的信任。我國較長時期在官場上形成的一種陋習(xí)就是能上不能下，領(lǐng)導(dǎo)干部一經(jīng)錄用，就不用再擔(dān)心有下臺的危險。但由于缺乏可操作的法律規(guī)范，行政問責(zé)在實(shí)際操作等方面還存在較多問題。自此，行政問責(zé)開始大規(guī)模實(shí)施，問責(zé)走入大眾視野中。近年來，隨著越來越多的官員因?yàn)閱栴}被追究責(zé)任，“問責(zé)風(fēng)暴”吸引了人們越來越多的關(guān)注。國務(wù)院法制辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“問責(zé)風(fēng)暴”是依法行政原則中職權(quán)法定與權(quán)責(zé)一致的具體體現(xiàn)，行政問責(zé)在逐步走向制度化過程中，內(nèi)在地體現(xiàn)了責(zé)任政府的理念，也體現(xiàn)了政府勇于承擔(dān)責(zé)任的姿態(tài)。從這個意義上來說問責(zé)制對公務(wù)人員具有很強(qiáng)的警戒作用。不過，在行政問責(zé)過程中也出現(xiàn)了一些誤區(qū)。問責(zé)要解決的關(guān)鍵問題是，確保政府與官員在日常工作中就承擔(dān)起責(zé)任，一旦發(fā)生問題，包括人大、政府乃至社會公眾都可以啟動問責(zé)程序，而不僅限于行政系統(tǒng)內(nèi)部“上級問責(zé)下級”。也就是說，上至行政首長，下至一般行政公務(wù)人員，只要有行政失當(dāng)行為，都應(yīng)當(dāng)成為行政問責(zé)的對象?！霸谝粋€單位，到底是黨委書記負(fù)責(zé)，還是行政首長負(fù)責(zé)？目前沒有透明合理的判斷依據(jù)?！拔覈姓栘?zé)制目前還限于對比較顯性的執(zhí)行層面的責(zé)任追究，問責(zé)尚處于權(quán)力問責(zé)向制度問責(zé)的過渡階段。我國關(guān)于這方面的規(guī)定散見于一些單行法律中，沒有專門的行政問責(zé)方面的法律法規(guī)，對政府責(zé)任的規(guī)定或者處于空白狀態(tài)，或者力度不夠，或者過于原則，無法追究。2003年7月，國內(nèi)首個政府行政問責(zé)辦法——《長沙市人民政府行政問責(zé)制暫行辦法》出臺，之后，一些地方政府也以制度的形式先后出臺了行政問責(zé)制度。中央也在行政問責(zé)方面進(jìn)行了一系列探索?！瘪R懷德表示。國會設(shè)有政府責(zé)任辦公室，幫助國會調(diào)查聯(lián)邦政府部門的工作表現(xiàn)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)的去向等。法律責(zé)任又具體分為刑事責(zé)任、賠償責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。如果發(fā)生重大事故，造成很大影響，有關(guān)人員會被迫或自動下臺。該中心由高級法官及內(nèi)政部、地方行政法庭、司法警察和稅務(wù)部門的專家組成，定期組織對國家機(jī)關(guān)、公私企業(yè)的監(jiān)督人員進(jìn)行培訓(xùn)。除議會外，瑞典政府也有自己的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，如國家審計署審查國家機(jī)構(gòu)、國有企業(yè)及國家經(jīng)濟(jì)部門的商業(yè)活動；政府還設(shè)有與議會監(jiān)察專員相對應(yīng)的監(jiān)察辦公室。1978年，美國國會通過《政府道德法案》，規(guī)定政府官員、國會議員和政府中某些雇員必須每年公開自己的財產(chǎn)狀況，并且詳細(xì)規(guī)定了對高級政府官員所提出的指控進(jìn)行調(diào)查的程序。即使將來立了法，執(zhí)行和監(jiān)督問題仍應(yīng)該是重中之重。2009年，中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，規(guī)定了七種情形將對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行問責(zé)。2005年2月，《浙江省影響機(jī)關(guān)工作效能行為責(zé)任追究辦法(試行)》出臺，將“效能革命”制度化。如此問責(zé)才能擺脫“風(fēng)暴”，走向“常態(tài)”。問責(zé)需要制度化安排加快立法步伐，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督我國問責(zé)制在某種程度上只是一種“運(yùn)動式的問責(zé)”，因此帶有濃重的人治色彩。在以往的一些地方問責(zé)中，行政問責(zé)名義上是行政首長負(fù)責(zé)，實(shí)際上只追究分管副職領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。在現(xiàn)實(shí)生活中，重大問題的決策通常由黨委常委會研究、書記“拍板”，行政首長在黨委中往往都擔(dān)任副手。在一些地方的問責(zé)規(guī)定中，也都把責(zé)任指向了行政首長?！皢栘?zé)被看成了上級對下級具體過失的懲罰。行政問責(zé)艱難前行認(rèn)識存誤區(qū)，行動有偏差近年來，行政問責(zé)的對象和適用范圍不斷擴(kuò)大，為數(shù)眾多的行政官員因行政失當(dāng)失職而被追究責(zé)任。與行政訴訟、行政復(fù)議和申請國家賠償?shù)谋O(jiān)督效果相比，行政問責(zé)的監(jiān)督更為直接，因?yàn)椤皢栘?zé)”直接涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的“烏紗帽”和升降獎罰。“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，越來越深入人心。此后，不斷有官員因污染事件被問責(zé)：2007年江蘇省無錫“水危機(jī)”引發(fā)了一場“環(huán)保風(fēng)暴”，無錫市所轄的宜興市5位政府官員因在對相關(guān)企業(yè)違法排污上“工作不到位”或“監(jiān)管失責(zé)”，分別受到行政記過、行政記大過、行政撤職等處分；2008年9月8日，山西省襄汾縣發(fā)生“9這里，記者就推進(jìn)行政問責(zé)的制度化、程序化和法治化，進(jìn)行了一些探討，供讀者參考。（作者單位：武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）行政問責(zé)如何從“風(fēng)暴”走向“常態(tài)”發(fā)布時間：20101002來源：人民日報 【字體：放大 縮小 默認(rèn)】朱慧卿繪國務(wù)院總理溫家寶在前不久召開的全國依法行政工作會議上的講話，專章涉及健全行政問責(zé)制度，他要求“研究行政問責(zé)立法相關(guān)問題”。推進(jìn)行政問責(zé)制，會使這些領(lǐng)導(dǎo)干部重新意識到自己手中的權(quán)力來自于廣大群眾的授予，進(jìn)而在實(shí)際工作中更多地深入群眾、體察民情，真正做到關(guān)心民生疾苦，了解群眾冷暖，以真抓實(shí)干取得人民大眾的信任與支持。行政問責(zé)制度體現(xiàn)了現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任、改善政府管理、建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求，也是推進(jìn)依法行政的重要保證。目前我國行政問責(zé)的主體仍主要來自于政府系統(tǒng)內(nèi)部，尤其是上級政府機(jī)關(guān)和黨委機(jī)關(guān)，沒有更多的人大代表、社會機(jī)構(gòu)、群眾、媒體等參與進(jìn)來，在此情勢下，問責(zé)結(jié)果的公正性、客觀性、普遍性就會大打折扣。這些探索豐富了我國行政問責(zé)研究的理論成果，使我國行政問責(zé)制度建設(shè)取得了重大成就。而我國最早對失職官員追究責(zé)任，或者說最初的問責(zé)也正是在1980年，當(dāng)時“渤海二號”發(fā)生沉船事故，時任副總理的康世恩就受到了記大過的處分，這也是我國行政問責(zé)處理的最高級別的官員。在我國，一旦問責(zé)機(jī)制啟動，一般首先會確定責(zé)任相關(guān)人，然后通過質(zhì)詢和搜集信息，確定主要責(zé)任人，最后對主要責(zé)任人進(jìn)行相應(yīng)處罰。不僅要問發(fā)生重大責(zé)任事故的原因，而且還要問為什么作出錯誤決策；不僅要問政府官員濫用職權(quán)的行為，還要對故意推諉、決策緩慢、執(zhí)行不力等作為問責(zé)。問責(zé)客體中的問責(zé)對象可以通俗地表述為“來問誰”，具體是指沒有做好自己工作、沒有盡到自己應(yīng)盡職責(zé)和義務(wù)的政府部門或者負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的公務(wù)員。這是確定行政問責(zé)有效性的一個必備前提，如果問責(zé)主體指向不明，那么問責(zé)結(jié)果的權(quán)威性、公正性就值得懷疑。筆者通過對行政問責(zé)制的研究，結(jié)合其他研究者的相關(guān)研究成果，認(rèn)為行政問責(zé)制是指特定的問責(zé)主體針對各級政府及其公務(wù)員承擔(dān)的職責(zé)和義務(wù)的履行情況而實(shí)施的要求其承擔(dān)否定性結(jié)果的一種規(guī)范。沒有規(guī)矩，不成方圓，各級政府首先要完善相關(guān)法律法規(guī)，從制度層面來規(guī)范地方政府的投融資行為；其次是深化財政體制改革，從預(yù)算層面來創(chuàng)新融資新渠道；再次要開源節(jié)流，壓縮不必要的行政成本，減少浪費(fèi)搞建設(shè)；最后要完善資本市場，引導(dǎo)民間資本有序進(jìn)入。（3）設(shè)計考評指標(biāo)體系，加強(qiáng)財務(wù)控制。（2）規(guī)范項(xiàng)目建設(shè)的財務(wù)管理，減少資金沉淀。在政府性投融資領(lǐng)域引入產(chǎn)業(yè)投資基金，對政府防范債務(wù)風(fēng)險、銀行規(guī)避金融風(fēng)險都有著積極的意義。此外，發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)產(chǎn)業(yè)投資基金，也可以拓寬政府性融資渠道，規(guī)避金融風(fēng)險。美國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的30％來自于市政債券，而在我國，截至2009年5月底，人民幣債券市場規(guī)模為16萬億元人民幣，其中市政債券所占比例極小。完善相應(yīng)的法律法規(guī)，用法律法規(guī)規(guī)范和引導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)行為，為市場和社會投資者提供公平穩(wěn)定的投資環(huán)境，以保證政府性投融資體系在市場經(jīng)濟(jì)條件下得以持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展，從而進(jìn)一步保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)和資本運(yùn)營的順利進(jìn)行。國務(wù)院于2010年5月13日出臺《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》，明確鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)和政策性住房建設(shè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)、商貿(mào)流通、國防科技工業(yè)領(lǐng)域，鼓勵和引導(dǎo)民間資本重組聯(lián)合、參與國有企業(yè)改革、積極參與國際競爭，推動民營企業(yè)加強(qiáng)自主創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級。二元財政的二元之間沒有絕對的屏障，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)究其根底，也是保民生、促發(fā)展。如何在合理的財政體制下滿足地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投融資需求是發(fā)展中國家普遍面臨的問題，財政體制改革的原則應(yīng)該既不損傷地方發(fā)展的積極性，又能抑制地方政府非理性的投資沖動，防范政府性債務(wù)風(fēng)險的產(chǎn)生?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)大多集中在地方政府，而國有企業(yè)利潤大部分是中央企業(yè)創(chuàng)造的，參與分配的主體是中央政府，國有資本財政的收入大多集中在中央。同時，完善資本市場，依托多層次的資本市場有效實(shí)施國有資本變現(xiàn)，解決國有資本變現(xiàn)預(yù)算的資本貨幣化問題。規(guī)模龐大且在各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不斷擴(kuò)展的國有經(jīng)濟(jì)的存在，目的何在？國家作為資產(chǎn)所有者，取得的國有資本經(jīng)營收益如何分配？本文認(rèn)為，國有資本財政支撐的是我國社會主義初級階段建設(shè)性財政的剛性需求，應(yīng)由國有資本財政來集中財力搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。其中公共財政居于主導(dǎo)地位，國有資本財政居于基礎(chǔ)地位。2010年1月19日，在國務(wù)院第四次全體會議上，國務(wù)院總理溫家寶把“盡快制定規(guī)范地方融資平臺的措施，防范潛在財政風(fēng)險”