【正文】 態(tài)管理【中圖分類號】D63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A十八屆三中全會《決定》提出“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程”。有學(xué)者指出，權(quán)力清單是“把各級政府和各個政府部門所掌握的各項公共權(quán)力進(jìn)行全面統(tǒng)計，并將權(quán)力的列表清單公之于眾，主動接受社會的監(jiān)督”①。即行政權(quán)力在梳理、科學(xué)歸類后以清單為載體，列單明細(xì)，對外公布。③這一舉措對全國推行權(quán)力清單具有示范意義。地方政府推行權(quán)力清單制度的價值。實踐中，許多行政機關(guān)對本機關(guān)所擁有、掌握的行政權(quán)力及其行使依據(jù)并不清楚。如果行政機關(guān)違法行使行政權(quán)力，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。權(quán)力清單制度集中體現(xiàn)了陽光政府、透明政府的要求，成功實現(xiàn)將權(quán)力關(guān)進(jìn)了透明的制度籠子中，為權(quán)力套上了“緊箍咒”。權(quán)力清單的制定過程要求遵循“職權(quán)法定”原則，對沒有法律依據(jù)的行政權(quán)力予以取消；對宜于由下級政府和部門進(jìn)行管理的事項，原則上應(yīng)當(dāng)將權(quán)力下放；權(quán)力清單制度為行政審批制度等多項改革的深入推進(jìn)提供了新的契機，有效實現(xiàn)以政府權(quán)力的“減”換取市場活力的“增”。概言之，行政職權(quán)清理工作有利于簡政放權(quán)，充分體現(xiàn)了政府管理方式的變革，是有效處理政府、市場和社會關(guān)系的良方。在清理過程中，形式不合法的表現(xiàn)形式主要有法的名稱表述錯誤、法條表述錯誤等情形。第二，法條表述錯誤。實質(zhì)不合法。橫向而言，同一位階的法之間不能相互沖突。按照《條例》第五十七條的規(guī)定，工程監(jiān)理單位未按照法律、法規(guī)和工程建設(shè)的強制性標(biāo)準(zhǔn)實施監(jiān)理的，并處10萬元以上30萬元以下的罰款；依據(jù)《實施工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)督規(guī)定》第十九條，工程監(jiān)理單位違反強制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，處50萬元以上100萬元以下的罰款。同樣以上述兩部法規(guī)為例，二者處于同一法律位階，但二者針對建設(shè)單位未組織竣工驗收，擅自交付使用的事項的法律依據(jù)存在明顯的抵觸：若依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第七十三條，要“處工程合同價款2%以上4%以下的罰款”；而依據(jù)《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營管理條例》第三十六條，要“并處10萬元以上30萬元以下的罰款”。規(guī)范性文件制定后應(yīng)當(dāng)采取多種措施予以公開。規(guī)范性文件不得在沒有上位法的依據(jù)時，為相對人增設(shè)義務(wù)或者剝奪其權(quán)益。有學(xué)者提出“清單之外無權(quán)力”的觀點，即“權(quán)力清單意味著不在清單之上的權(quán)力不能行使，即凡未列入清單的權(quán)力，行政機關(guān)均不得行使”⑤。但這并不意味著在權(quán)力清單之外就沒有行政權(quán)力。權(quán)力清理工作應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行。建議已經(jīng)完成權(quán)力清單制定的部門按照此要求進(jìn)行清理或修改，以保證法治的統(tǒng)一性。而在實踐過程中，各地有關(guān)法律依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)尺度不一。如果法律沒有明確規(guī)定該行政行為，則應(yīng)當(dāng)從行政行為的性質(zhì)出發(fā)進(jìn)行分析。⑦對此，筆者持不同觀點。在我國現(xiàn)階段，給付行政尚無法實現(xiàn)嚴(yán)格遵循法律保留原則。權(quán)力清單僅為行政權(quán)力的形式載體，是行政權(quán)力的外在表現(xiàn)形式，權(quán)力清單的公布，解決的是行政權(quán)力“列單明細(xì)”的問題。在該部門在進(jìn)行職權(quán)清理時，某部法律合法有效，但是在權(quán)力清單公布后新法生效，舊法隨著廢止，這時相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時對權(quán)力清單進(jìn)行調(diào)整。三是行政權(quán)力取消。這時上級政府的行政權(quán)力轉(zhuǎn)移、下放給下級政府，兩級政府權(quán)力清單的內(nèi)容都應(yīng)當(dāng)相應(yīng)做出調(diào)整。我國實行條塊分割的管理體制，作為基層政權(quán)組織的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和派出機關(guān)的街道辦事處因直接與公民打交道，承載了大量的行政職能，正所謂“上面千條線，下面一根針”。如發(fā)放獨生子女傷殘家庭的特別扶助金的初審、發(fā)放獨生子女死亡家庭特別扶助金的初審等事項都掌握在鎮(zhèn)、街手中。如果鎮(zhèn)、街僅負(fù)責(zé)將行政相對人的材料移交給相關(guān)部門，并未進(jìn)行實質(zhì)審核，則該項權(quán)力系受委托行使職權(quán)，其責(zé)任歸屬為受委托部門；如果相對人對其初審決定不服，應(yīng)當(dāng)以具有該項職能的工作部門為行政復(fù)議被申請人或者行政訴訟被告。綜上所述，權(quán)力清單制度是政府推行行政體制改革、簡政放權(quán)的重要措施，是國家治理體系現(xiàn)代化的制度回應(yīng)，對規(guī)范行政權(quán)力運行，促進(jìn)依法行政具有重要意義。④郭金超：“李克強詳解三張施政‘清單’：政府要拿出權(quán)力清單”，人民網(wǎng)，2014年11月10日。責(zé)編 /豐家衛(wèi)（實習(xí)）第五篇：關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見（2015年3月）近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。為全面推進(jìn)這項工作，現(xiàn)提出以下指導(dǎo)意見。（二）實施范圍。地方各級政府工作部門要對行使的直接面對公民、法人和其他組織的行政職權(quán)，分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。對沒有法定依據(jù)的行政職權(quán)，應(yīng)及時取消，確有必要保留的，按程序辦理；可下放給下級政府和部門的職權(quán)事項，應(yīng)及時下放并做好承接工作；對雖有法定依據(jù)但不符合全面深化改革要求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要的，法定依據(jù)相互沖突矛盾的，調(diào)整對象消失、多年不發(fā)生管理行為的行政職權(quán)，應(yīng)及時提出取消或調(diào)整的建議。需修改法律法規(guī)的，要先修法再調(diào)整行政職權(quán)，先立后破，有序推進(jìn)。對確認(rèn)保留的行政職權(quán)，地方各級政府工作部門要按照透明、高效、便民原則，制定行政職權(quán)運行流程圖，切實減少工作環(huán)節(jié)，規(guī)范行政裁量權(quán)，明確每個環(huán)節(jié)的承辦機構(gòu)、辦理要求、辦理時限等，提高行政職權(quán)運行的規(guī)范化水平。（八）建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制。（九）積極推進(jìn)責(zé)任清單工作。權(quán)力清單公布后，地方各級政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)等，都要嚴(yán)格按照權(quán)力清單行使職權(quán)，切實維護權(quán)力清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性。各級黨委要高度重視推行權(quán)力清單制度工作，切實履行對改革的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，把這項工作列入重要議事日程，研究重大問題，把握改革方向。（十二）堅持問題導(dǎo)向。政府工作部門要按照權(quán)力清單行使職權(quán)，防止亂作為；也要積極主動履行職責(zé)，避免不作為。要把推行權(quán)力清單制度與簡政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來，形成改革合力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推行權(quán)力清單制度工作由各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結(jié)合實際研究確定。中央編辦、國務(wù)院法制辦要加強對地方的指導(dǎo)，地方各級機構(gòu)編制部門和政府法制部門要切實負(fù)起責(zé)任，在同級黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)下，會同有關(guān)部門積極做好推行權(quán)力清單制度工作。（十五）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)。（十四）堅持因地制宜。（十三）堅持實事求是。上級政府要加強對下級政府的指導(dǎo)和督促檢查，重要事項及時向黨委報告。對不按權(quán)力清單履行職權(quán)的單位和人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任。已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要把建立責(zé)任清單作為一項重要改革內(nèi)容，與權(quán)力清單一并推進(jìn)。對權(quán)力清單未明確但應(yīng)由政府管理的事項，政府部門要切實負(fù)起責(zé)任，需列入權(quán)力清單的，按程序辦理。地方各級政府對其工作部門經(jīng)過確認(rèn)保留的行政職權(quán)，除保密事項外，要以清單形式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督方式等，及時在政府網(wǎng)站等載體公布。審查結(jié)果按規(guī)定程序由同級黨委和政府確認(rèn)。（五）依法律法規(guī)審核確認(rèn)。（四）大力清理調(diào)整行政職權(quán)。依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機構(gòu)等，也應(yīng)推行權(quán)力清單制度。將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應(yīng)的責(zé)任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督。推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度，是黨中央、國務(wù)院部署的重要改革任務(wù)，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，對于深化行政體制改革，建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府具有重要意義。⑥⑦黃學(xué)賢：“給付行政適用法律保留原則若干問題探討”，《江海學(xué)刊》，2005年第6期。（作者為河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員、河北大學(xué)政法學(xué)院講師、中國政法大學(xué)博士研究生；本文系河北省社科基金“國家治理現(xiàn)代化視野中法治河北實現(xiàn)路徑研究”成果，項目編號：HB15FX046）【注釋】①柳霞：“權(quán)力清單制度：將權(quán)力關(guān)入透明的制度之籠”，《光明日報》，2014年1月17日。此種情形中，鎮(zhèn)、街的審核行為直接影響到相對人權(quán)益，應(yīng)以鎮(zhèn)、街作為行政復(fù)議被申請人或者被告。該初審權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為便民服務(wù)事項還是行政許可的初審權(quán)，各地區(qū)做法不一。經(jīng)筆者統(tǒng)計，省、市、縣三級權(quán)力清理的速度遠(yuǎn)比鄉(xiāng)鎮(zhèn)要快。重點推進(jìn)鎮(zhèn)、街行政職權(quán)清理。這時，權(quán)力清單的內(nèi)容亦應(yīng)隨著調(diào)整。行政機構(gòu)改革和職能調(diào)整是我國“大部制”改革和行政體制改革的必然產(chǎn)物，旨在破解各部門之間職能交叉不清、互相推諉等痼疾。權(quán)力清單的內(nèi)容應(yīng)隨著法律的立、改、廢或者行政機構(gòu)的調(diào)整而相應(yīng)變化。筆者認(rèn)為，在行政職權(quán)清理的實際操作過程中，給付行政的法律依據(jù)除了憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章外，可以包括規(guī)范性文件。各地政府的財政狀況不盡相同，其所提供的給付行政的種類、范圍也存在一定的地區(qū)差異。給付行政又稱受益行政，與侵益行政相對應(yīng)，是“通過供給、保障以及資助等方式使行政相對人獲得某種利益”⑥。筆者認(rèn)為，有明確法律規(guī)定的應(yīng)當(dāng)從其規(guī)定。統(tǒng)一法律依據(jù)，明確給付行政的法律依據(jù)應(yīng)包括規(guī)范性文件。這種差異會使公眾對權(quán)力清單的合法性、合理性產(chǎn)生質(zhì)疑，進(jìn)而影響其公信力。統(tǒng)一行政權(quán)力事項標(biāo)準(zhǔn)。誠然，權(quán)力清單對于防止行政權(quán)力的濫用具有一定的意義。沒有法律依據(jù)，擅自決定征收的行為，有違行政法治原則。如某市印發(fā)的《房改房售房備案工作規(guī)范（試行）》和《房改房權(quán)屬登記工作規(guī)范（試行）的通知》因未對外公布，故不能作為行政職權(quán)的依據(jù)。第二，將未對外公布的規(guī)范性文件作為行政權(quán)力的依據(jù)。該問題在區(qū)住建委進(jìn)行職權(quán)清理時無法得到解決，應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)程序遞交有權(quán)機關(guān)予以處理。一是上、下位階的法律沖突。在我國，憲法具有最高的法律效力，法律的位階高于法規(guī)和規(guī)章。如未引用新法的第十五條，而依然沿用舊法的第十條；法條表述未