城市公共參與及社會(huì)職責(zé)研究(文件)
【正文】 然而，隨著恩寧路改造吸引越來(lái)越多的公共關(guān)注和公共參與，政府感受的社會(huì)壓力越來(lái)越大，這時(shí)，政府開(kāi)始逐步建立一些之前被刻意規(guī)避的公共參與機(jī)制來(lái)緩解壓力，部分地吸納居民和公眾的意見(jiàn)，包括“向社會(huì)征求意見(jiàn)”、“居民顧問(wèn)小組”、“媒體通報(bào)會(huì)”和“專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)”等等。在此次征求公眾意見(jiàn)過(guò)程中，“恩寧路民間關(guān)注組”也到現(xiàn)場(chǎng)表達(dá)意見(jiàn)和建議，并得到了實(shí)施征詢(xún)意見(jiàn)部門(mén)的關(guān)注。最初，２００９年７月，荔灣城市更新改造辦聘請(qǐng)首批４個(gè)城市規(guī)劃建設(shè)、嶺南文化建筑專(zhuān)家學(xué)者組成的舊城改造專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)，不過(guò)，廣州大學(xué)湯國(guó)華教授卻透露，專(zhuān)家顧問(wèn)團(tuán)完全是象征性的。應(yīng)該說(shuō)，歷時(shí)五年的恩寧路改造仍未結(jié)束。 在第三世界國(guó)家的社會(huì)問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立主要有三個(gè)方面的推動(dòng)力量，除了透明國(guó)際、世界銀行和亞洲開(kāi)發(fā)銀行等國(guó)際組織之外，社會(huì)問(wèn)責(zé)機(jī)制的建立和完善需要國(guó)家與社會(huì)這兩種力量的積極協(xié)作。在恩寧路改造的案例中，雖然公共參與的機(jī)制仍未實(shí)現(xiàn)制度化和常規(guī)化，但是政府還是逐步對(duì)民意訴求采取了積極回應(yīng)的立場(chǎng)。在社會(huì)問(wèn)責(zé)過(guò)程中，能否吸引廣泛的公共參與在于社會(huì)各種行動(dòng)者是否有共同行動(dòng)的基礎(chǔ)，這種共同行動(dòng)的基礎(chǔ)就在于能夠吸引廣泛關(guān)注的公共議題的提出。這使得政府常常聲稱(chēng)他們以私人利益對(duì)抗公共利益。公共議題的提出為廣泛的公共參與奠定了基礎(chǔ)。在較為封閉的政治體制下，體制內(nèi)的盟友相對(duì)稀缺，體制外的盟友對(duì)于社會(huì)問(wèn)責(zé)更為重要。第三，政府的逐步回應(yīng)。國(guó)家可以積極回應(yīng)公民社會(huì)組織的倡議或者壓力，接受公民社會(huì)對(duì)公共事務(wù)的監(jiān)督，改善公共服務(wù)；國(guó)家還可以針對(duì)社會(huì)問(wèn)責(zé)訴求啟動(dòng)內(nèi)部的問(wèn)責(zé)機(jī)制，從而增加社會(huì)問(wèn)責(zé)的懲罰力量?？傊?，在當(dāng)前的城市公共生活中，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問(wèn)責(zé)日益成為可能。訴求價(jià)值正當(dāng)性。正是這些因素促成了國(guó)家與社會(huì)相對(duì)良性的互動(dòng)，從而使得社會(huì)問(wèn)責(zé)得以達(dá)成。但是，公共參與壓力的增強(qiáng)，斜向問(wèn)責(zé)的啟動(dòng)，都構(gòu)成了政府回應(yīng)的外部力量。這種協(xié)作關(guān)系是否達(dá)成不僅影響到公眾參與機(jī)制能否建立，還直接決定了公共參與機(jī)制的有效性。這些都構(gòu)成了對(duì)于國(guó)家的強(qiáng)有力壓力，挑戰(zhàn)了國(guó)家的合法性，迫使國(guó)家在公共參與的壓力下向社會(huì)負(fù)責(zé)。社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)包括體制內(nèi)和體制外的盟友①。他們通過(guò)采取策略行動(dòng)與政府進(jìn)行博弈，在這一過(guò)程中不斷積累社會(huì)資源以增加自身的博弈籌碼，最終推動(dòng)了廣泛的公共參與。在很多情況下，以公共利益為價(jià)值取向?yàn)槌鞘懈绿峁┝死碛?。從案例研究中可以看到，在我?guó)公共參與機(jī)制仍然相當(dāng)不完善的情況下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，以公共參與推動(dòng)社會(huì)問(wèn)責(zé)有賴(lài)于以下幾個(gè)要素。無(wú)論是政府單方操控公共參與或是公眾單方向政府施加壓力，都不是最有效的公共參與形式，也很難達(dá)到社會(huì)問(wèn)責(zé)的最佳效果。公共參與的機(jī)制雖有初步建立，但是政府仍然有相當(dāng)?shù)牟倏貦?quán)力，改造規(guī)劃制定過(guò)程仍然不透明。到這時(shí)，恩寧路改造主管部門(mén)已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到必須聽(tīng)取顧問(wèn)小組的意見(jiàn)。并且，在征求意見(jiàn)結(jié)束后，政府主動(dòng)召開(kāi)了“媒體通報(bào)會(huì)”，將征求意見(jiàn)的情況和反饋通過(guò)媒體向社會(huì)公布。不過(guò)，這次征求意見(jiàn)仍然有很大的局限，征求意見(jiàn)結(jié)束半個(gè)月后，恩寧路居民張先生等人找到了XX縣區(qū)規(guī)劃局的工作人員，詢(xún)問(wèn)《恩寧路歷史文化街區(qū)保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案》征求意見(jiàn)的情況，新快報(bào)記者也按照公布的電話詢(xún)問(wèn)本次征求意見(jiàn)的情況，然而，相關(guān)部門(mén)的負(fù)責(zé)人卻回復(fù)說(shuō)，意見(jiàn)還在整理中，要公布請(qǐng)問(wèn)宣傳部去，而宣傳部什么時(shí)候公布他們也還不清楚。其二，媒體。其三，改變追求經(jīng)濟(jì)收益的改造思路，并進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！八泄娨庖?jiàn)反映應(yīng)該保留的我們都決定保留，雖然也有人存在不同看法，認(rèn)為有些房子并沒(méi)有太大的文物價(jià)值，但不管怎樣，只要有爭(zhēng)議的，全部從歷史文化保護(hù)角度出發(fā)予以保留。第四階段，以《XX縣區(qū)恩寧路舊城更新規(guī)劃》制定為標(biāo)志，明確將文化保護(hù)放在規(guī)劃設(shè)計(jì)思路第一位，并進(jìn)而將越劇名伶故居等納入到保護(hù)范圍。２００７年恩寧路改造項(xiàng)目啟動(dòng)后，恩寧路歷史建筑保護(hù)問(wèn)題開(kāi)始被提出，廣州文化部門(mén)編制了相關(guān)的保護(hù)方案。政府最初只提供了信訪這個(gè)極為有限的參與渠道，將公民的訴求表達(dá)限制在可控的范圍之內(nèi)，諸如信息公開(kāi)、聽(tīng)證和征求意見(jiàn)等關(guān)于公共參與的相關(guān)制度安排在實(shí)際中被刻意地規(guī)避。在座談會(huì)上，陳安薇將恩寧路改造引起的公眾不滿的問(wèn)題提了出來(lái)，并希望萬(wàn)慶良市長(zhǎng)能夠到恩寧路現(xiàn)場(chǎng)去看一看。：?jiǎn)?dòng)橫向問(wèn)責(zé)在恩寧路改造事件中，廣泛的公共參與不僅直接給政府施加了壓力，推動(dòng)了政府向社會(huì)的問(wèn)責(zé)，而且，它還進(jìn)一步啟動(dòng)了人大對(duì)于政府的橫向問(wèn)責(zé)。哪來(lái)的有法可依。知名的廣州美院李公明教授透過(guò)媒體發(fā)出了“恩寧路改造規(guī)劃不能偷偷摸摸進(jìn)行”的強(qiáng)烈呼聲，此后，有關(guān)部門(mén)才匆忙向社會(huì)公布“保護(hù)開(kāi)發(fā)規(guī)劃方案”。從２０１０年３月開(kāi)始，經(jīng)歷５個(gè)多月的問(wèn)卷調(diào)查及深度訪談，形成了兩份研究成果———《針對(duì)〈恩寧路地塊更新改造規(guī)劃〉意見(jiàn)書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)書(shū)》）、《恩寧路更新改造項(xiàng)目社會(huì)評(píng)估報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《評(píng)估報(bào)告》）。真正將小組凝結(jié)起來(lái)的是一次以研究為目的的調(diào)研。新聞媒體的擴(kuò)散效應(yīng)以及公共輿論的建構(gòu)，增加了居民參與公共政策過(guò)程的能力。如《新快報(bào)》從２００７年恩寧路拆遷啟動(dòng)、引發(fā)騎樓去留之爭(zhēng)就開(kāi)始關(guān)注、報(bào)道，歷時(shí)５年之久，一直追蹤報(bào)道每一年每一階段的
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