【正文】 等一些問題。三是實踐中個別PPP項目中政府資金完全以市場資金行為入股并占據(jù)較大份額，無項目利益分配(分紅)方面的讓渡或劣后安排，政府資金對項目支持目標(biāo)偏移，形成“自己補自己”或與社會資本爭利的嫌疑。另一方面包括回報水平、項目收入和風(fēng)險機制。當(dāng)然他有他們的理由，他們省內(nèi)某些企業(yè)承諾這個項目不要收益，只要保本就行，這種情況單說。所以回報水平是6%、8%，還是10%，會影響到這個項目物有所值評價的論證。比如剛才舉的例子，政府方總是按照6%去設(shè)計條件，投資方老是按照8%去要條件，那么雙方的合同談判是很難的。⑴“投資+運營”型PPP項目回報水平一是通常采用財務(wù)內(nèi)部收益率(IRR)指標(biāo)衡量項目回報水平，適用于基礎(chǔ)設(shè)施BOT、TOT、BOO等項目。所以不要拿自有資金來做指標(biāo)，要拿全投資來做指標(biāo)，就能夠把融資收益給到投資人。投資方還有兩種概念，兩種做法。還有一個變動因素，是整個社會資金成本的變動趨勢，最近國家連續(xù)幾次降低基準(zhǔn)利率，并且最近在企業(yè)發(fā)債過程中國家給了大量支持，要求承購方降低利率，大家都看出來我國在高融資利率下帶來的不良影響，給實體經(jīng)濟帶來沖擊，所以現(xiàn)在整個國家的宏觀調(diào)控是要降低利息，在整個社會資金成本都降低的情況下，未來5%、6%，甚至4%作為收益率是完成有可能的。項目回報=合理成本+稅收+合理利潤，有兩個關(guān)鍵點：一個是合理利潤怎么來定。PPP項目的初衷是要讓社會投資方去發(fā)揮效率，盡量控制好成本，從而實現(xiàn)政府方、公眾方和投資方三方的利益最大化。項目收入是實現(xiàn)項目回報的基礎(chǔ)。非經(jīng)營性項目比如環(huán)境治理、水利工程等，這些項目找不到明確的付費者，這種情況可以理解為政府為公眾購買服務(wù)，所以由政府來付費。如：城市軌道交通項目配置上蓋物業(yè)、土地資源開發(fā)；抽水蓄能電站建設(shè)配套風(fēng)電場資源開發(fā)；環(huán)境治理項目配置商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等。要通過這些方面的因素做好可行性定價，在合同里做好政府補貼的相應(yīng)約定。所以十六號線我們還按照1個億計算。還有票款收益計量的問題，北京市地鐵有一套清算系統(tǒng)，非票務(wù)收益需要通過審計來審核，因為涉及到分配。這個票價是在我們做財政承受能力評價和PPP項目物有所值評價時候用的，比如約定票價是6塊錢，實際票價是2塊錢，那么這4塊錢是財政需要補貼的，財政根據(jù)預(yù)測客流量要計算這個項目每年要補多少錢，這是在論證階段用的。這個價格也不是一成不變的，在3年期間里，物價發(fā)生變化后，可以通過既定的價格變動公式調(diào)整價格，從而抵扣物價變化帶來的影響，使收益率維持在當(dāng)初投標(biāo)時預(yù)定的水平。五、合同體系上面所設(shè)定的各種模式都要反映到合同里面，PPP項目的合同不是一個單一的文件，盡管我們說特許經(jīng)營協(xié)議是主協(xié)議，我相信大家與投資方談時，談的都是這個主協(xié)議，但一個項目要成功要靠所有的協(xié)議體系支撐起來。特許經(jīng)營協(xié)議要有相關(guān)的附件，其中比較重要的附件是和地鐵建設(shè)管理公司簽訂的建管協(xié)議。建管公司和京投公司是兄弟單位，它們不是真正的業(yè)主和承包商的關(guān)系，所以北京建管公司在北京地鐵建設(shè)管理系統(tǒng)里說話是非常有份量的。在后面一些小項目里，不見得要把貸款協(xié)議放進來，當(dāng)時為什么放進來，政府方擔(dān)心銀行行使的貸款權(quán)力影響到整個項目的運行，所以要求銀行把貸款協(xié)議和投資方簽好。由于政府方看重的是法電和斯通公司，所以要求這兩家股東都要對合資公司的履約能力進行擔(dān)保，有了他們的擔(dān)保，項目公司再和承包公司簽署施工和設(shè)備安裝的合同。同時與貸款方有一個貸款合同來確定項目貸款，所以說這么大的合同是由這么多的合同體系共同構(gòu)成的。驗收程序：在合同里，對項目從預(yù)驗收到試運行到正式運行整個全過程在程序上都有一些規(guī)定，這是項目投運的一些標(biāo)準(zhǔn)。它成為整個項目運營過程中監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)。二是年度考核，要考核一系列指標(biāo)?！蓖度脒\營的驗收程序包括初步性能測試、試運行、環(huán)保驗收、竣工驗收，對各驗收環(huán)節(jié)由誰發(fā)起、由誰參加、不合格怎么處理等事項進行詳細規(guī)定。作為石化工業(yè)園區(qū)，它的污水是不允許直接排到項目上的，這樣的要求提出去，只要你提在設(shè)計的前面，那么投資人就能根據(jù)你的要求做好相應(yīng)的技術(shù)處理，保證污水處理廠不間斷、不停產(chǎn)的要求。無論哪種情況的終止，都會涉及到項目的移交，因為這個項目是地方政府為了公共服務(wù)建立的項目，反過來，投資方建這個項目也拿不走，所以，移交是做PPP項目一定要規(guī)定的。主要體現(xiàn)在守約方要得到一定的補償，對違約方要有一定的懲罰。移交范圍及內(nèi)容：乙方對項目設(shè)施的所有權(quán)利和利益，包括：項目設(shè)施的建筑物和構(gòu)筑物；與污水處理項目設(shè)施使用相關(guān)的所有機械和設(shè)備；項目設(shè)施正常運轉(zhuǎn)所必須的零備件和配件、化學(xué)藥品；運營和維護項目設(shè)施所要求的所有無形資產(chǎn)。污水處理項目場地在移交日應(yīng)不存在任何環(huán)境問題和環(huán)境遺留問題。移交后的質(zhì)量保證期是12個月。七、采購方式財政部在去年底專門出臺了關(guān)于政府和社會資本合作投資人采購的文件，這個文件規(guī)定了選擇投資人有五條途徑：公開招標(biāo)、競爭性談判、邀請招標(biāo)、競爭性磋商、單一來源談判。周期性不確定的意思是有可能會很短，很快就招來投資人，但也有可能費好多經(jīng)歷才能確定。所以競爭性談判是PPP項目確定投資人比較好的一種模式。競爭性磋商，財政部除了出臺剛才提到的文件之外，緊接著又出臺了一個關(guān)于競爭性磋商的辦法，可以看出用意是用這個辦法進一步規(guī)范PPP項目選擇投資人，因為競爭性磋商確實比較適合做PPP項目采購，它適用于模式、條件不太清晰的項目，通過和投資人磋商的過程，逐漸讓條件和模式清晰過來，但是缺點是透明度沒有招標(biāo)高，競爭性也沒有招標(biāo)充分，但如果磋商對象比較多的話，還是能夠保留競爭的充分性。透明度和競爭性都比較差，周期有可能會比較短，大多數(shù)情況下會很快的定下來。單一來源談判，通常，公開招標(biāo)或按財政的要求都要搞公開的資格預(yù)審公告，公告一出去，兩輪過后，潛在投資人都特別少，只有一家的情況，不得已只好選擇單一來源談判。邀請招標(biāo)和公開招標(biāo)相比，適用于潛在投資人少的情況，要主動、定點的邀請投資人過來。但是要比競爭性磋商稍微清楚一點，但是有一些具體的條件還要與投資人在談判中進一步敲定。公開招標(biāo)適用于模式成熟、條件清晰、潛在投資人多的項目。承包商保證的轉(zhuǎn)讓，在移交時，乙方有義務(wù)將所有承包商、制造商和供應(yīng)商提供的尚未期滿的擔(dān)保及保證在可轉(zhuǎn)讓的范圍內(nèi)無償轉(zhuǎn)讓給甲方。移交后的補償：終止事件終止補償金額特許經(jīng)營公司違約－違約金。土地使用權(quán)。移交委員會主任委員由政府方人員擔(dān)任。股權(quán)的退出，以不影響履約為前提。政府監(jiān)管采取定期檢查、不定期抽查等形式，對服務(wù)質(zhì)量和項目設(shè)施維護情況進行檢查和考核；對污水處理廠環(huán)境違法行為依據(jù)相關(guān)法律開展調(diào)查、立案處罰，督促對存在的問題進行整改；如發(fā)生特殊事件或乙方嚴(yán)重違約行為，為確保園區(qū)排污企業(yè)利益，臨時接管項目。服務(wù)要求方面，污水處理廠具有唯一性，這個地區(qū)只有一個污水處理廠，那么這個地區(qū)的用戶沒有別的選擇，就意味著投資方要承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，具有向園區(qū)排污企業(yè)提供的義務(wù)，不得拒收任何企業(yè)符合納管標(biāo)準(zhǔn)的污水；應(yīng)與園區(qū)排污企業(yè)簽署《污水處理服務(wù)合同》，合同內(nèi)容和格式符合規(guī)定。（二）——福建某工業(yè)園區(qū)污水處理廠BOT項目項目投入運營的驗收標(biāo)準(zhǔn)包括進水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要滿足環(huán)評要求。有了標(biāo)準(zhǔn)后還要考核，從兩個角度，一是價格監(jiān)督檢查。同時對運營服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也有規(guī)定。這些內(nèi)容為未來對整個項目的運營監(jiān)管提供支撐。這里運營商和法電有一個技術(shù)管理服務(wù)合同，實際上是法電在給運營商做整個項目的支撐。但政府方不放心，特別是對法電中國不放心，要求法電中國有一個擔(dān)保。（二）來賓B廠合同體系還有第二個附件是A部分租賃協(xié)議，我們知道整個項目拆成兩部分來做，A部分是將來政府要提供給PPP公司來使用的，那么租賃協(xié)議也是非常重要的，包括租賃價格也是在特許經(jīng)營協(xié)議的合同體系里。但是后來北京的地鐵發(fā)展比較慢，2號線是八十年代中建成，八通線是90年代建成，最后一直到申奧成功北京地鐵的線路都特別少。以地鐵四號線為例，它除了交通委和PPP公司的主協(xié)議外，還有其他的。在談判階段，為了更好的應(yīng)對風(fēng)險，雙方會共同委托一個客流顧問，對客流重新預(yù)測，這就是協(xié)議客流。投資方在充分考慮這些空間以后，會拿出一個有競爭力的報價出來，這個價格有可能低于我們最初估算的票價。關(guān)于“約定票價”，從形成到變化有一個過程?；貓竽Ｊ皆谶@個項目里不見得完全不變，它在整個合同體系里是這樣的變化過程，下圖是北京地鐵十六號線PPP項目收入機制示意圖，前面是約定票價覆蓋范圍，其中預(yù)測補貼收入=約定票價X預(yù)測客流預(yù)測票款收入，這些是在協(xié)議談判過程中大家共同認可的。當(dāng)然經(jīng)過這次談判，政府方說你的線路比四號線長等種種理由，最后投資方認可了1億元。根據(jù)既有線路商業(yè)開發(fā)情況，前10年按每年非票收益1億元計算，這里有一個小的風(fēng)險，如果每年達不到1億怎么辦？當(dāng)時投資方和我們講，因為4號線政府給做了后評價，做后評價的好處是能夠掌握投資方的信息，發(fā)現(xiàn)2010年地鐵4號線做的實施效果評價，他的一條線的廣告收益是1個億，當(dāng)時它一條線的收益抵其他五條線的收益，其他五條線是由北京市地鐵運營公司運營。與投資人談的叫可行性價格，是根據(jù)總投資加上應(yīng)有的投資回報后算出來的，在這個價格上，這個項目才可行，所以叫可行性價格，往往與政府定價不匹配。二是項目范圍外其他資源配置。經(jīng)營性項目如自來水、電廠、燃氣等依靠使用者付費基本上能產(chǎn)生回報。在這種情況下，通過好的管理可以獲得更好的收益，我們把這個空間留給企業(yè)，在沒有損害政府利益和公眾利益的情況下，企業(yè)該賺的讓他去賺。通過以上確定成本利潤率。一是適用于社會資本不參與投資，只提供運營服務(wù)的PPP項目，如委托運營項目?！　、莆羞\營類PPP項目回報水平但是通過我們控制好風(fēng)險，這個趨勢可能降下來，讓投資方覺得投到這個地方風(fēng)險很低，相應(yīng)的在進行內(nèi)部決策的時候，能降低回報率的要求。全投資收益率這個指標(biāo)設(shè)在多少合適？剛才課間的時候有人問我這個問題，可能是812%，這是目前大家都在說的。三是通常我們會把債權(quán)融資的責(zé)任交給投資方，所以債權(quán)融資利率的高與低，會影響到投資方的收益，但這個空間我們建議給到投資方，比如投資方信用不好，銀行給你的貸款利率要上浮30%，那么上浮的部分需要投資方自己去承擔(dān)。比如剛才提到的餐廚垃圾項目，兩年之后要重新調(diào)價，怎么調(diào)？還是要保證這個項目的既定收益，標(biāo)準(zhǔn)不能變。所以設(shè)定一個回報水平也是做前期論證的一個依據(jù)。二是科學(xué)預(yù)計或設(shè)計PPP項目回報水平是前期論證的重要內(nèi)容。一是合理確定和形成PPP項目回報水平，是建立PPP項目投資吸引力的關(guān)鍵，是PPP項目成功的基礎(chǔ)。（二）投資回報模式設(shè)計這部分更是重中之重，一個成功的PPP項目有兩條腿，一條腿是合理的項目投融資結(jié)構(gòu)，第二條腿就是項目的投資回報模式。一是政府資金以單獨承擔(dān)項目建設(shè)內(nèi)容的方式可使項目其他部分具備PPP運作條件，不存在角色錯位。項目結(jié)構(gòu)(二)這是他們最怕的一個問題。但是這種情況帶來的負面情況是，投資人擔(dān)心到時企業(yè)不付費怎么辦？所以他想把要園區(qū)建設(shè)發(fā)展公司叫上，因為企業(yè)是園區(qū)的企業(yè)，到時候談收費、談合同有便利。按照環(huán)評的要求，一個企業(yè)的污水要能排出去，要有預(yù)處理系統(tǒng)，把污水處理到國家環(huán)保部要求的