【正文】 以貧富為標(biāo)準(zhǔn)，來劃分人的分類，并作出另類的管理，這本身就是非正義的。但是自由從來都是相對(duì)的而不是絕對(duì)的。正如康德描述的那樣：“權(quán)利的普遍法則可以表達(dá)為：外在地要這樣去行動(dòng)；你的意志的自由行使，根據(jù)一條普遍法則，能夠和所有其他人的自由并存”。如果妨礙了他人合法權(quán)利的行使，就必須受到限制；如果超越了權(quán)利行使的范圍，就不再是合法的權(quán)利。再換一個(gè)角度，從憲政原則視角分析，根據(jù)《中華人民共和國憲法》第四十二條：“中華人民共和國公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，勞動(dòng)是一切有勞動(dòng)能力的公民的光榮職責(zé)”，第三十三條：“任何公民享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利，同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)”。城市資源的公平配置與使用1979年以前，由于機(jī)會(huì)資源的稀缺以及計(jì)劃體制的影響，中國的城市與農(nóng)村幾乎是兩個(gè)相互隔絕的板塊。在過去城鄉(xiāng)分割的格局下，城市居民在就業(yè)、社會(huì)保障、生活條件等方面所享受的福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣大農(nóng)村地區(qū)。這種不是以能力、貢獻(xiàn)、合作等為依據(jù)，而是以諸如身份、性別、種族或社會(huì)資源擁有狀況為依據(jù)，對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行“有所區(qū)別的對(duì)待”，以實(shí)現(xiàn)不合理的目的的管理，其結(jié)果是對(duì)某些社會(huì)群體、某些社會(huì)成員形成一種剝奪，造成一種不公正的社會(huì)現(xiàn)象。但是在目前地方分治的體制下，地方政府只對(duì)所管轄范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民的公共事務(wù)承擔(dān)責(zé)任，而現(xiàn)行的戶籍管理制度則為地方政府提供了一個(gè)劃分責(zé)任范圍的有效且合法的工具，因此，要想實(shí)現(xiàn)真正的機(jī)會(huì)均等，為外來人員撐起一方正義的天空，只能是“路漫漫、其修遠(yuǎn)兮，吾將上下而求索”。對(duì)流浪乞討人員的救助顯然應(yīng)該是對(duì)絕對(duì)貧困的救助，是針對(duì)流浪乞討人員在食宿和其他以生理需求為主的可見的貧困，它不以收入狀態(tài)、個(gè)人的主觀感受和政府的公共政策為轉(zhuǎn)移，首先應(yīng)該立足于貧困者的生存狀態(tài)、能力來判斷。斯各特認(rèn)為,貧困是“個(gè)人、家庭和群體因缺乏資源(物質(zhì)的、文化的和社會(huì)的)而被排除在其社會(huì)成員所能夠接受的最低生活方式之外。貧困是一種持續(xù)的生活困境，僅靠貧困者本人的努力短時(shí)間內(nèi)難以擺脫，對(duì)于家庭和個(gè)人來說，貧困必然是在用盡一切生活策略后才出現(xiàn)的，暫時(shí)的生活困難一般來說并不會(huì)導(dǎo)致長期性的貧困出現(xiàn)。因此貧困不僅是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，也是一種政治現(xiàn)象和社會(huì)現(xiàn)象。四、國外城市流浪乞討人員救助管理經(jīng)驗(yàn)借鑒流浪乞討是一個(gè)古老而棘手的問題，并非我國所特有，世界各國都面臨著同樣的問題，各國在處理這個(gè)問題過程中積累起來的經(jīng)驗(yàn)可以為我國提供借鑒。該政策的制定目的在于預(yù)防無家可歸現(xiàn)象的發(fā)生；保證向無家可歸者及可能無家可歸者提供他們所需的支持和服務(wù)并防止無家可歸者再次陷入困境。布里斯托市的“都市生存”項(xiàng)目提供了這種管理的示范性經(jīng)驗(yàn)。例如將流浪者和乞丐中的癮君子按法律程序收入醫(yī)院或戒毒機(jī)構(gòu)進(jìn)行強(qiáng)制管理。該計(jì)劃由市政府聯(lián)合繁華區(qū)管理機(jī)構(gòu)、商會(huì)、慈善會(huì)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、警察局以及志愿者協(xié)會(huì)等部門和機(jī)構(gòu)，通過發(fā)放調(diào)查問卷的形式征集建議，爭取市民廣泛參與到政府主導(dǎo)的流浪乞討者救助治理計(jì)劃中來，引導(dǎo)市民理性對(duì)待流浪乞討現(xiàn)象，勸阻市民不要直接給予乞討者財(cái)物而是將財(cái)物募捐到政府機(jī)構(gòu)或社會(huì)中介組織，由他們來為乞討者提供食宿、醫(yī)療衛(wèi)生、技能培訓(xùn)等專業(yè)化服務(wù)。前者為“無家可歸者”提供暫時(shí)庇護(hù)所；后者則專門針對(duì)有孩子的家庭和懷孕婦女提供服務(wù)。在布什總統(tǒng)的2008年聯(lián)邦預(yù)算中，專門預(yù)留了44億美元用于幫助流浪者。比如說禁止侵略性乞討即“強(qiáng)討硬要”，違者最高可被判3個(gè)月監(jiān)禁和500美元罰款；在商業(yè)區(qū)走廊長時(shí)間坐臥妨礙店家生意者可被罰款或以勞動(dòng)代償?shù)鹊取＃ㄈ┢渌麌业慕?jīng)驗(yàn) 在法國，政府通過立法的形式嚴(yán)厲打擊以流浪乞討作掩護(hù)的犯罪。加拿大經(jīng)過多年的努力，已經(jīng)建立起一套較為完備的流浪乞討救助體系和制度。盡管如此，上述政策都體現(xiàn)出“以人為本”的理念，尊重流浪乞討人員的生存權(quán)和遷徙權(quán)，當(dāng)然對(duì)他們中的一些違法行為也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)加以約束。作者認(rèn)為，改進(jìn)政策首先需要擴(kuò)大救助制度的社會(huì)知曉程度，在了解的基礎(chǔ)上才能理解和接受。幾乎有近一半的受助人員，在自愿的前提下，卻不是主動(dòng)找上門的，而是需要他人引導(dǎo)、護(hù)送的。同時(shí)按照一個(gè)政府的理論，流浪乞討人員和公眾不論找到哪個(gè)政府部門要求救助，這個(gè)部門都有義務(wù)幫助其實(shí)現(xiàn)救助。政府其他主管部門為橫向協(xié)同配合，形成有主體、有分工、有管理的縱橫交叉運(yùn)行網(wǎng)絡(luò)。如果各地民政部門之間媒介不暢通，信息無法傳遞，工作有隔閡，救助工作就無法順利展開。這些安置方式，其依據(jù)無非是民政部1997年制定的《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》、1999年發(fā)布的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布的《兒童社會(huì)福利機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》和1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》等，這些制度的執(zhí)行機(jī)構(gòu)都在民政部門，這是對(duì)救助制度的最后支持和必不可少的有益補(bǔ)充，因此民政部門內(nèi)部的機(jī)構(gòu)組織之間同樣需要加強(qiáng)溝通與協(xié)作，增強(qiáng)履職能力。因此要加強(qiáng)流入地政府與流出地政府間的信息交流與合作，加強(qiáng)兩地民政部門間的聯(lián)絡(luò)與溝通，保障救助體系有效運(yùn)作。受助人員戶口所在地、住所地鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)幫助返回的受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，避免其再次外出流浪乞討；對(duì)遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護(hù)人，責(zé)令其履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)；對(duì)確實(shí)無家可歸的殘疾人、未成年人、老年人應(yīng)當(dāng)給予安置。對(duì)于違反治安管理的輕微違法行為，可以按照《治安管理處罰條例》的有關(guān)條款規(guī)定，予以警告、罰款、行政拘留等處罰。從另一個(gè)角度說，實(shí)際上上述所有制度針對(duì)的是所有社會(huì)公民，任何公民都會(huì)受到這些制度的約束與規(guī)范，并不存在針對(duì)流浪乞討人員作為特殊主體的懲罰措施。在保障主體方面，社會(huì)保險(xiǎn)的主體從根本上講是。一般來講，社會(huì)保險(xiǎn)是保障基本生活水平，對(duì)象是交納了保險(xiǎn)費(fèi)并符合政策規(guī)定的所有公民；社會(huì)福利是提高生活水平和生活質(zhì)量，對(duì)象是具備國家規(guī)定的一定資格的公民；社會(huì)救助則是保障貧困人員的最低生活水平，對(duì)象是實(shí)際生活水平低于基本生活水平的公民。對(duì)于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)的行政法規(guī)和部門規(guī)章進(jìn)行處理。（五）與社會(huì)治安制度的銜接對(duì)于流浪乞討人員中的違法犯罪行為，屬于社會(huì)秩序和社會(huì)治安法律制度調(diào)整的范圍?！毒戎芾磙k法》及《實(shí)施細(xì)則》中具體規(guī)定，對(duì)受助人員中的殘疾人、未成年人或者其他行動(dòng)不便的人，救助站應(yīng)當(dāng)通知其親屬或者所在單位接回；親屬或者所在單位拒不接回的，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回；跨省的由流入地省級(jí)人民政府民政部門通知流出地省級(jí)人民政府民政部門接回。但由于受助人員大多來自偏遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，交通不便，通訊不暢，信息溝通十分困難，難以查清受助人員的個(gè)人身份信息，無法確認(rèn)流出地的確切地址，依照法規(guī)規(guī)定只能由救助地政府予以安置。此外，民政部門事實(shí)上是救助安置的最終機(jī)構(gòu)。在各部門的職責(zé)和義務(wù)中，民政部門的職責(zé)無疑是最主要的。（二）政府各部門間的配合任何一項(xiàng)制度的實(shí)施都不可能是封閉的，必然涉及到不同的政府部門間的分工與合作。也許他們對(duì)流浪乞討人員的幫助，表現(xiàn)為直接滿足乞討要求給予錢財(cái)?shù)?，比給予尋求救助的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)高得多。救助制度還癸與其他社會(huì)制度銜接，并最終落實(shí)到作為社會(huì)保障制度的一部分予以統(tǒng)一構(gòu)建完善。五、政策改進(jìn)的途徑通過上面的分析，可以看到，救助制度目前并不完善，除了前面述及的一些制度障礙和執(zhí)行困難外，還有諸如沒有區(qū)分受助主體的特殊性，對(duì)未成年人的救助應(yīng)有別于成年人，對(duì)有勞動(dòng)能力的人與喪失勞動(dòng)能力的人也需要區(qū)別救助，更廣泛的意義上還涉及城市化進(jìn)程中的農(nóng)民問題等等。澳大利亞在城市中心劃定專供流浪乞討人員乞討或賣藝的區(qū)域，并要求這些人員在在政府有關(guān)部門進(jìn)行登記，統(tǒng)一管理。其中規(guī)定：對(duì)沒有獲得同意，侵占他人空屋或公共場所的流浪漢，處以6個(gè)月的監(jiān)禁和3750歐元的罰款。他們中，既包括“全國流浪者聯(lián)盟”、“無家可歸者委員會(huì)”、“終結(jié)無家可歸者聯(lián)盟”等民間組織，也有專門針對(duì)流浪兒童的慈善組織，還有一些為流浪乞討者提供無償服務(wù)的律師。在該計(jì)劃資助下，2007年，美國已經(jīng)為流浪者建造了四萬多個(gè)住房，這些住房大都是一個(gè)臥室的公寓房，里面有洗衣機(jī)、烤箱、洗碗機(jī)等基本電器。2007年，華盛頓一家致力于幫助流浪者的非政府組織“全國流浪者聯(lián)盟”的調(diào)查報(bào)告宣稱：美國大約有三百五十萬流浪者，占總?cè)丝诘?%和貧困人口的1%。早在1993年，紐約就成立了“無家可歸者服務(wù)部”統(tǒng)籌“無家可歸者”教助工作。在已有《反流浪法》和《公共秩序法》的基礎(chǔ)上，布里斯托市實(shí)施了一項(xiàng)針對(duì)“反社會(huì)行為”的計(jì)劃，將有反社會(huì)色彩的“乞討”行為建立犯罪檔案。例如當(dāng)?shù)氐木戎鶎?duì)符合社會(huì)救助條件的初抵本地遇到臨時(shí)急難者，免費(fèi)提供不少于3天的臨時(shí)性住宿。為了從源頭上預(yù)防無家可歸現(xiàn)象，救助工作者應(yīng)根據(jù)可能無家可歸者面臨的風(fēng)險(xiǎn)因素采取有針對(duì)性的措施，如為貧困家庭提供教育、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)等方面的建議等。對(duì)此，英國政府于2002年出臺(tái)了《2002年無家可歸者救助法案》。對(duì)于流浪乞討人員來說，他們中的大部分人有一定的勞動(dòng)能力，但他們的勞動(dòng)力價(jià)值在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期被貶值，得不到發(fā)揮的機(jī)會(huì)，最后因種種原因淪入流浪乞討境地。導(dǎo)致貧困的原因，除了因?yàn)樨毨д叩慕逃?、身體狀況等個(gè)人因素之外，還有一些重要的為個(gè)人所無力改變的社會(huì)因素，如社會(huì)結(jié)構(gòu)、權(quán)力配置狀況和文化價(jià)值觀念等。國家統(tǒng)計(jì)局《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》課題組：《中國城鎮(zhèn)居民貧困問題研究》，《統(tǒng)計(jì)研究》，1991年第6期?！盤貧困問題是世界性、歷史性的問題，無論是過去生產(chǎn)力水半極其低下的社會(huì)，還是現(xiàn)在生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，無論是困境較多的欠發(fā)達(dá)國家，還是相對(duì)富裕的發(fā)達(dá)國家，都存在貧困人群。現(xiàn)在是到了“確立共享社會(huì)發(fā)展成果的基本理念，應(yīng)當(dāng)結(jié)束犧牲一些人的利益來滿足另一些人的需要的情況”(恩格斯語)的時(shí)候了。在目前城鄉(xiāng)二元體制尚未徹底打破的格局下，外來人口在城市受到的制度障礙與管理歧視至少包括：(一)戶籍管理的歧視，現(xiàn)有的城市戶籍管理制度，是外來人口所面臨的一切差別與歧視的制度基礎(chǔ)；(二)就業(yè)制度的歧視，包括勞動(dòng)者在求職、就業(yè)、管理等方面遇到的不平等待遇，如職業(yè)、工種的限制、先城后鄉(xiāng)、為城市下崗職工騰出崗位、強(qiáng)制性收取各種費(fèi)用等；(三)社會(huì)保障的歧視，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大社會(huì)保險(xiǎn)在城市屆民中尚處于起步階段，無論是覆蓋范圍還是保障水平都還很不理想，要想真正全員覆蓋到包括外來人員在內(nèi)的所有勞動(dòng)者，其路艱辛而漫長；(四)教育培訓(xùn)的歧視，外來人員子女無法象城市居民一樣享受同等的義務(wù)教育機(jī)會(huì)，對(duì)外來人員的職業(yè)技能培訓(xùn)幾乎足一片空白。同時(shí)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的差異，也促成了地區(qū)間人口的大流動(dòng)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人口紛紛涌向發(fā)達(dá)地區(qū)城市謀求生機(jī)。照此邏輯，勞動(dòng)作為一項(xiàng)法定義務(wù)，任何一個(gè)有勞動(dòng)能力、而又有勞動(dòng)機(jī)會(huì)的公民必須履行，那么流浪乞討人員不勞動(dòng)而以流浪乞討為生的行為，就失去了合法性基礎(chǔ)，國家有權(quán)予以限制規(guī)范。每個(gè)人在追求自我實(shí)現(xiàn)的過程中，即使產(chǎn)生了相互之問的利益沖突，但并不需要你死我活的生死搏斗，而是通過抽象規(guī)則的調(diào)適功能劃定每個(gè)人行為行動(dòng)的范圍，即把屬于自己的與屬于他人的明確區(qū)分出來，在自己的范圍之內(nèi)可以最大化地實(shí)現(xiàn)自己的預(yù)期，而超越自己范圍之外的預(yù)期也就不是合法性預(yù)期了。 洛克：《政府論》下卷，商務(wù)印書館，1996年版，第19頁。倘若每個(gè)人都只追求自己權(quán)利的行使，則最終誰也無法正常行使自已的權(quán)利。限制乞討的法理依據(jù)從規(guī)范個(gè)人行為的私法角度，法律沒有禁止的行為，個(gè)人都可以為。至于有些地方提出的因?yàn)榱骼似蛴懭藛T衣衫襤樓、蓬頭垢面，與城市繁華精致的背景格格不入，而認(rèn)定他們破壞了環(huán)境和諧、影響了市容。從行為的外部性分析，流浪乞討人員的存在，對(duì)城市的普通市民帶來更多的可能是負(fù)的外部性，市民會(huì)埋怨他們影響了市容、妨礙了交通、甚至其中的違法犯罪行為直接侵害了市民的個(gè)人利益和正常的社會(huì)關(guān)系。依據(jù)《救助管理辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家庭，并與其他社會(huì)保障制度有效結(jié)合。這些行為的存在嚴(yán)重沖擊了正常的社會(huì)秩序，侵害了社會(huì)大多數(shù)人的正當(dāng)權(quán)益，同時(shí)也對(duì)乞討者、尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大危害。從收入分配理論考察，這部分人不以自己的勞動(dòng)、資本換取收入，而以出賣自己的尊嚴(yán)為代價(jià)，社會(huì)默許了這種分配方式的存在，并以實(shí)際的資助行為事實(shí)上鼓勵(lì)了這種生活方式的蔓延。也有個(gè)別因經(jīng)商、旅游被騙、被偷、被搶而一文不名，無法獨(dú)立生活的，對(duì)這部人提出救助要求的，也應(yīng)予以救助，未必一定要等到他們淪為流浪乞討人員、符合“身份”了才予救助。 民政部2003年第2 4號(hào)令，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實(shí)施細(xì)則》，2003年7月21日發(fā)布。對(duì)于救助機(jī)構(gòu)的工作人員來說，由于救助工作對(duì)象復(fù)雜、政策性強(qiáng)，要求基層工作人員不僅要有知識(shí)、懂政策，而且還要有經(jīng)驗(yàn)、有方法，善于應(yīng)對(duì)和處理各種復(fù)雜問題。一是直接的社會(huì)功能，即保障城市生活無著的流浪乞討人員的基本生活權(quán)益；二是間接的社會(huì)功能，即維護(hù)城市社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。救助是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，是社會(huì)的“安全閥”和“平衡器”，政府負(fù)有最為重要的責(zé)任。觀念的滯后隨之帶來救助手段的缺乏和無序，政府部門之間、地區(qū)之間的職能劃分和配合尚有一段磨合期，政府一時(shí)無法準(zhǔn)確區(qū)分哪些是真正需要救助的、哪些是“搭便車者”，怎樣才能讓受助人員各取所需、適得其所，怎樣讓救助制度與社會(huì)環(huán)境和其他社會(huì)制度協(xié)調(diào)發(fā)展等等，問題大量存在。汪行福：《分配止義與杜會(huì)保障》，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2003年版，第366頁社會(huì)弱勢群體直接面臨的問題是怎樣才能獲得最為基本的生存條件和發(fā)展條件，必須通過立法及政府行為，通過制定系統(tǒng)的社會(huì)政策來完成，通過政府的組織、導(dǎo)向、協(xié)調(diào)來予以具體體現(xiàn)。接下去本文將運(yùn)用鄧恩的三要素系統(tǒng)這一方法論，來討論流浪乞討人員救助制度對(duì)社會(huì)利益各方的影響。站在流浪乞討人員救助這一視角，政府如何既保護(hù)公民利益，又維護(hù)社會(huì)正常秩序，協(xié)調(diào)各方利益，仍然是一個(gè)值得研究的話題。而新辦法則明確規(guī)定獲得救助是城市流浪乞討人員的法定權(quán)利，提供救助是國家管理機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，凸顯了社會(huì)救助中的平等理念。這種做法實(shí)際上是對(duì)公民的不平等歧視。他們既可以獲得國家管理機(jī)關(guān)提供的社會(huì)救助，也可以選擇流浪乞討這種并不體面的生活方式。在新的制度下，生活無著的流浪乞討人員可以向救助機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，經(jīng)核實(shí)情況后救助機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)提供救助。這表明要建立健全社會(huì)救助體