【正文】 的行政權(quán)，也包括規(guī)章、規(guī)則制定權(quán)等準(zhǔn)立法權(quán)。行政法規(guī)。22 / 93獨(dú)實(shí)施處罰或者會(huì)同國(guó)家有關(guān)部門(mén)實(shí)施處罰（第 25條） 。（3）證監(jiān)會(huì) 2022年 12月 28日發(fā)布并于 2022年 3月 1日開(kāi)始實(shí)施的證監(jiān)會(huì)令第 5號(hào)《證券公司管理辦法》詳細(xì)規(guī)定了證監(jiān)會(huì)對(duì)證券公司的管理權(quán)限：證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一負(fù)責(zé)證券公司設(shè)立、變更、終止事項(xiàng)的審批，依法履行對(duì)證券公司的監(jiān)督管理職責(zé)（第 3條） ；證監(jiān)會(huì)按照規(guī)定對(duì)證券公司高級(jí)管理人員實(shí)行任職資格管理（第 20條第 2款） ；證監(jiān)會(huì)或其授權(quán)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)證券公司從業(yè)人員進(jìn)行注冊(cè)及日常監(jiān)督管理（第 25條） ；綜合類(lèi)證券公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立于業(yè)務(wù)部門(mén)的合規(guī)審查機(jī)構(gòu)，證券經(jīng)紀(jì)公司應(yīng)當(dāng)設(shè)立合規(guī)審查崗位，負(fù)責(zé)對(duì)公司經(jīng)營(yíng)的合法合規(guī)性進(jìn)行檢查監(jiān)督，主要合規(guī)審查人員應(yīng)當(dāng)在證監(jiān)會(huì)備案（第 30條） ；證券公司的凈資本、凈資產(chǎn)、負(fù)債出現(xiàn)特定情況時(shí)，必須在三個(gè)工作日內(nèi)報(bào)告中國(guó)證監(jiān)會(huì)，并說(shuō)明原因和對(duì)策（第 34條） ；證券公司因突發(fā)事件無(wú)法達(dá)到該辦法第 33條規(guī)定的要求時(shí)，應(yīng)在一個(gè)工作日內(nèi)報(bào)告證監(jiān)會(huì)，并說(shuō)明原因和對(duì)策，23 / 93證監(jiān)會(huì)可以根據(jù)不同情況，暫停其部分證券業(yè)務(wù)直至責(zé)令其停業(yè)整頓（第 35條）；證監(jiān)會(huì)可以要求證券公司更換會(huì)計(jì)師事務(wù)所（第 41條第 3款） ；證券公司應(yīng)當(dāng)按照證監(jiān)會(huì)的要求報(bào)送財(cái)務(wù)報(bào)表、業(yè)務(wù)報(bào)表和年度報(bào)告（第 42條） ；證監(jiān)會(huì)對(duì)證券公司高級(jí)管理人員實(shí)行談話提醒制度，對(duì)證券公司在經(jīng)營(yíng)管理中出現(xiàn)的問(wèn)題，可以質(zhì)詢證券公司的高級(jí)管理人員，并責(zé)令其限期糾正（第 43條） ；證監(jiān)會(huì)可以對(duì)證券公司進(jìn)行檢查和調(diào)查，并可以要求證券公司提供、復(fù)制或者封存有關(guān)文件、帳冊(cè)、報(bào)表、憑證和其他資料（第 44條） ；證監(jiān)會(huì)可要求證券公司付費(fèi)聘請(qǐng)具有證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)證券公司進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)或稽核，也可以自負(fù)費(fèi)用聘請(qǐng)具有證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格的會(huì)計(jì)師事務(wù)所，對(duì)證券公司進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)或稽核（第 46條） 。 證券交易所證券交易所對(duì)其會(huì)員——證券公司的監(jiān)管包括兩個(gè)層次，其一是基于行政授權(quán)與行政委托的行政性監(jiān)管，其二是基于內(nèi)部自治規(guī)則的自律監(jiān)管。深、滬兩交易所成立之時(shí)，章程內(nèi)容都比較簡(jiǎn)單，此后亦未作大的修改，兩所章程雖然都確認(rèn)了交易所對(duì)其會(huì)員的監(jiān)管權(quán)力，但主要停留在口號(hào)的層面，并沒(méi)有細(xì)致的規(guī)定，只有對(duì)會(huì)員的處分方式較為清晰，其中深交所的處分權(quán)有罰款、書(shū)面通報(bào)、暫停參加場(chǎng)內(nèi)交易、開(kāi)除會(huì)籍四種，上交所的處分權(quán)則增加了口頭警告一項(xiàng)。與證券交易所相類(lèi)似，其對(duì)會(huì)員監(jiān)管權(quán)力的法律基礎(chǔ)也包括行政授權(quán)與行政委托和自律性規(guī)范。在協(xié)會(huì) 2022年 7月 3日發(fā)布的《中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)會(huì)員公約（試行） 》中，法律和章程中規(guī)定的協(xié)會(huì)職責(zé)得到了闡明，協(xié)會(huì)自律監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)違約會(huì)員進(jìn)行調(diào)查取證，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果提出處理意見(jiàn)和作出處罰決定，處罰的形式包括書(shū)面批評(píng)、會(huì)員內(nèi)通報(bào)批評(píng)、公開(kāi)譴責(zé)、暫停部分會(huì)員權(quán)利、暫停會(huì)員資格乃至取消會(huì)員資格。歐美等西方國(guó)家的證券市場(chǎng)是在市場(chǎng)自然發(fā)展的過(guò)程中，滲入國(guó)家干預(yù)因素，因而政府的干預(yù)是在證券市場(chǎng)充分發(fā)育的條件下產(chǎn)生的。 50這種狀況一方面增加了政府的監(jiān)管成本，另一方面由于政府監(jiān)管固有的失靈風(fēng)險(xiǎn)，也造成了監(jiān)管效率的降低。50 前引李東方注 48 文，第 100 頁(yè)。這種隨意性和不確定性的存在不僅不利于提高自律組織的監(jiān)管積極性，而且極易造成監(jiān)管責(zé)任的相互推諉或監(jiān)管措施的重復(fù)實(shí)施，導(dǎo)致監(jiān)管對(duì)象有機(jī)可乘或不堪重負(fù)。協(xié)會(huì)與深圳證券交易所間的合作還包括進(jìn)一步改進(jìn)和完善代辦股份轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)的有關(guān)內(nèi)容。28 / 93身來(lái)看，至少表明每家證券公司對(duì)同一事項(xiàng)要向兩個(gè)交易所報(bào)告，而證監(jiān)會(huì)每年都會(huì)收到兩份同樣內(nèi)容的年度檢查結(jié)果，這無(wú)疑是對(duì)有限監(jiān)管資源的浪費(fèi)，也給被監(jiān)管者造成了不必要的負(fù)擔(dān)。深、滬兩大交易所的會(huì)員構(gòu)成幾乎是完全相同的，兩所的《會(huì)員管理暫行辦法》中都明確規(guī)定了交易所有權(quán)對(duì)會(huì)員進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控，要求會(huì)員提交月度、半年度或年度材料，交易所在對(duì)會(huì)員進(jìn)行年度檢查后，還要將年度檢查結(jié)果上報(bào)給證監(jiān)會(huì)。目前二者在大部分領(lǐng)域各司其職，并無(wú)爭(zhēng)議，例如交易所負(fù)責(zé)一線監(jiān)管和席位管理，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)證券從業(yè)人員資格認(rèn)定、代辦股份轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)活動(dòng)監(jiān)管等。這主要表現(xiàn)為：第一，法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)于自律組織的授權(quán)本身就缺乏操作性，只有授權(quán)性規(guī)范但沒(méi)有保障實(shí)施的必要手段；第二，授權(quán)不明確，例如證監(jiān)會(huì)和證券交易所、證券業(yè)協(xié)會(huì)都有對(duì)于證券公司違法違規(guī)行為的調(diào)查和處罰權(quán)，但如何具體操作，卻沒(méi)有明確規(guī)定。因此，交易所除了席位管理之外，其他的監(jiān)管手段基本上只能停留在紙面上，形同虛設(shè)。并且，我國(guó)證券監(jiān)管模式的建立又主要著眼于集中統(tǒng)一的格局，因此，在實(shí)踐中采用的是剛性極強(qiáng)的政府監(jiān)管方式，這就難免易于忽視自律監(jiān)管的作用，未給自律留出必要的發(fā)展空間。此外，協(xié)會(huì)還發(fā)布了《證券公司代辦股份轉(zhuǎn)讓服務(wù)業(yè)務(wù)試點(diǎn)辦法》 、 《關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)紀(jì)傭金自律管理的決議》等有關(guān)單項(xiàng)處理規(guī)范明確各項(xiàng)權(quán)力的具體實(shí)施方式。（2）2022 年 10月 31日證監(jiān)會(huì)發(fā)布的證監(jiān)發(fā)[2022]82 號(hào)《關(guān)于賦予中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)部分職責(zé)的決定》明文賦予了協(xié)會(huì)九項(xiàng)職責(zé)，包括：①受理證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)作為主承銷(xiāo)商從事股票承銷(xiāo)業(yè)務(wù)報(bào)送的備案材料；②制定行業(yè)自律規(guī)則，規(guī)范證券公司股票承銷(xiāo)業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)行為；③監(jiān)督證券公司、證券投資基金管理公司、證券投資咨詢機(jī)構(gòu)等會(huì)員依法履行公告義務(wù)；④負(fù)責(zé)證券從業(yè)人員資格的考試、認(rèn)定和執(zhí)業(yè)注冊(cè)；⑤制定證券從業(yè)人員職業(yè)道德操守準(zhǔn)則和行為規(guī)范，對(duì)證券從業(yè)人員實(shí)行自律管理；⑥強(qiáng)化信息技術(shù)應(yīng)用(IT)委員會(huì)的職能，明確其職責(zé)，做好證券信息技術(shù)的交流和培訓(xùn)工作；⑦負(fù)責(zé)與證券公司相關(guān)的行業(yè)公共標(biāo)準(zhǔn)的起草與維護(hù)工作，但涉及證券交易、證券登記結(jié)算等的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)由證券交易所、證券登記結(jié)算機(jī)構(gòu)制定；⑧制定有關(guān)證券公司為包括退市公司在內(nèi)的非上市公司股份轉(zhuǎn)讓提供服務(wù)的規(guī)則，監(jiān)督管理證券公司代辦股份轉(zhuǎn)讓的業(yè)務(wù)活動(dòng)；⑨依法對(duì)會(huì)員、從業(yè)人員違法、違規(guī)的行為進(jìn)行調(diào)查和處分。此后，深、滬交易所還陸續(xù)在業(yè)務(wù)指引等文件中零散規(guī)定了會(huì)員的業(yè)務(wù)準(zhǔn)則和自律規(guī)范。（2）2022 年 12月 12日證監(jiān)會(huì)令第 4號(hào)《證券交易所管理辦法》中細(xì)化了交易所對(duì)其會(huì)員監(jiān)管的職權(quán)范圍：制定具體的會(huì)員管理規(guī)則（第 40條） ；決定接納或者開(kāi)除會(huì)員（第 42條） ；對(duì)會(huì)員取得的交易席位實(shí)施嚴(yán)格管理，會(huì)員24 / 93轉(zhuǎn)讓席位必須按照證券交易所的有關(guān)管理規(guī)定由交易所審批（第 44條） ；根據(jù)國(guó)家關(guān)于證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)證券自營(yíng)業(yè)務(wù)管理的規(guī)定和證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則，對(duì)會(huì)員的證券自營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管（第 45條） ；在業(yè)務(wù)規(guī)則中對(duì)會(huì)員代理客戶買(mǎi)賣(mài)證券業(yè)務(wù)做出詳細(xì)規(guī)定，并實(shí)施監(jiān)管（第 46條） ；每年對(duì)會(huì)員的財(cái)務(wù)狀況、內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制制度以及遵守國(guó)家有關(guān)法規(guī)和證券交易所業(yè)務(wù)規(guī)則等情況進(jìn)行抽樣或者全面檢查，并將檢查結(jié)果上報(bào)證監(jiān)會(huì)（第 47條） ；有權(quán)要求會(huì)員提供有關(guān)業(yè)務(wù)的報(bào)表、賬冊(cè)、交易記錄及其他文件、資料（第 48條） ；可以根據(jù)證券交易所章程和業(yè)務(wù)規(guī)則對(duì)會(huì)員的違規(guī)行為進(jìn)行制裁（第 50條） 。地方性法規(guī)、規(guī)章。對(duì)檢查中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的公司出具整改意見(jiàn)書(shū)，限期整改，對(duì)整改不力的公司通報(bào)批評(píng)，并將檢查結(jié)果作為出具公司年度檢查意見(jiàn)的依據(jù)之一。部門(mén)規(guī)章。 《證券法》第六章、第十章分別規(guī)定，證券公司的設(shè)立、業(yè)務(wù)范圍、設(shè)立或者撤銷(xiāo)分支機(jī)構(gòu)、變更業(yè)務(wù)范圍或者注冊(cè)資本、變更公司章程、合并、分立、變更公司形式或者解散都需經(jīng)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)，證監(jiān)會(huì)有權(quán)依法對(duì)證券公司的證券業(yè)務(wù)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督管理，并依法對(duì)違反證券市場(chǎng)監(jiān)督管理法律、行政法規(guī)的行為進(jìn)行查處?？梢?jiàn)， 《證券法》所說(shuō)的國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)即為中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)（證監(jiān)會(huì)） 。但由于目前中國(guó)登記結(jié)算公司的法律地位、角色尚無(wú)定論，結(jié)算模式的改革方向還不明朗，討論其管理地位與權(quán)限為時(shí)尚早，本報(bào)告由此暫不作深入研究。以中國(guó)登記結(jié)算公司深圳分公司為例，在第 T日下午5：00 后，登記結(jié)算公司就將當(dāng)日的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，即投資人的證券賬戶實(shí)現(xiàn)了證券當(dāng)日到賬；另一方面，如果結(jié)算參與人的備付金賬戶不足，只要在T＋1 日下午 4：30 之前補(bǔ)足即可。2022 年 3月 30日，中國(guó)登記結(jié)算公司依法成立。20 / 93性。但是應(yīng)該看到，在目前我國(guó)處于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、法制逐步建立、資本市場(chǎng)急劇擴(kuò)大、各種經(jīng)濟(jì)力量努力尋找平衡點(diǎn)的環(huán)境中，證券監(jiān)管權(quán)的內(nèi)涵及分配應(yīng)當(dāng)適應(yīng)證券市場(chǎng)發(fā)展的需要。 需要解決的問(wèn)題前文對(duì)自律性監(jiān)管與他律性監(jiān)管之間的區(qū)別及判定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題已經(jīng)作了相當(dāng)篇幅的論述，但是從我國(guó)相關(guān)法律、法規(guī)、自律規(guī)范中可以看到，現(xiàn)實(shí)中要明確劃分這兩類(lèi)性質(zhì)的監(jiān)管并不容易。43 參見(jiàn)朱從玖：《強(qiáng)化證券交易自律管理職能》 ，資料來(lái)源：《證券日?qǐng)?bào)》( )（20220828） 。如上所述，伴隨我國(guó)證券市場(chǎng)的不斷復(fù)雜化和專(zhuān)業(yè)化，迫于驟增的監(jiān)管壓力，證監(jiān)會(huì)對(duì)證券商的部分行政監(jiān)管權(quán)力必將下放給兩大證券交易所行使。如上所述，證監(jiān)會(huì)過(guò)多的干預(yù)不僅削弱了交易所的自律功能，而且使交易所喪失了其主體地位，淪為附屬于證監(jiān)會(huì)的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。這種行政附屬化的地位直接導(dǎo)致了交易所自律監(jiān)管職能的弱化甚至消失，并最終使交易所成為政府創(chuàng)設(shè)、政府管理之下的承擔(dān)證券市場(chǎng)組織、營(yíng)運(yùn)職能的一級(jí)行政機(jī)構(gòu)。證監(jiān)會(huì)對(duì)交易所內(nèi)部事務(wù)的決定權(quán)實(shí)際上削弱了交易所的自律監(jiān)管功能。另外，根據(jù)《證券法》第 100條及《證券交易所管理辦法》第 24條和第 25條的規(guī)定，證券交易所的總經(jīng)理、副總經(jīng)理由證監(jiān)會(huì)任免，中層干部的任免須報(bào)證監(jiān)會(huì)備案，財(cái)務(wù)、人事部門(mén)負(fù)責(zé)人的任免則要報(bào)證監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)。17 / 93首先，從交易所重要的人事安排來(lái)看，證監(jiān)會(huì)掌控著交易所的人事任免權(quán)。然而，我國(guó)的實(shí)際情況并非如此，深滬兩家交易所雖名為會(huì)員制法人，但其會(huì)員自治的空間實(shí)際上已經(jīng)被證監(jiān)會(huì)的行政管理大幅壓縮，交易所的自律監(jiān)管功能處于一種缺失的狀態(tài)。以深交所為例， 38 1989年深圳證券市場(chǎng)取得進(jìn)一步發(fā)展，證券轉(zhuǎn)讓日益活躍，在此情形下，深圳市政府于 11月 15日下達(dá)了《關(guān)于同意成立深圳證券交易所的批復(fù)》 ，文件下達(dá)后，深圳證券交易所籌備小組成立，深交所的籌建工作正式啟動(dòng)，作為股份制試點(diǎn)走向深入的產(chǎn)物，深交所的設(shè)立體現(xiàn)出強(qiáng)烈的政府主導(dǎo)、政府驅(qū)動(dòng)色彩。從交易所的成立來(lái)看，傳統(tǒng)的會(huì)員制證券交易所是證券商為便利交易、維護(hù)共同利益自愿發(fā)起的互助型組織，只有會(huì)員才能進(jìn)入市場(chǎng)交易，會(huì)員之間遵守共同的游戲規(guī)則，共同維護(hù)市場(chǎng)秩序、改善交易條件、保持行業(yè)的利潤(rùn)水平。但是，1998 年 12月 29日公布的《證券法》并沒(méi)有確認(rèn)交易所會(huì)員制的組織形式，只是規(guī)定交易所是提供集中競(jìng)價(jià)交易場(chǎng)所的不以營(yíng)利為目的的法人。面對(duì)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈的世界交易所市場(chǎng)，規(guī)范我國(guó)證券交易所的現(xiàn)狀以增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，已是當(dāng)務(wù)之急。每個(gè)券商分別和交易所形成一一對(duì)應(yīng)的契約關(guān)系，一方是服務(wù)提供者，另一方是服務(wù)消費(fèi)者。15 / 93果，但卻是股東意志的表達(dá)并最終服務(wù)于股東利益的。然而，非互助化后的證券交易所實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)、控制權(quán)與交易權(quán)的分離。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，交易所的“一線監(jiān)管”具有高效性、靈活性及專(zhuān)業(yè)性等優(yōu)勢(shì)，因此，交易所對(duì)證券商的監(jiān)管職能在非互助化后應(yīng)當(dāng)繼續(xù)保留或者維持。 35這種治理結(jié)構(gòu)上的變化必將對(duì)交易所的監(jiān)管職能產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。33 參見(jiàn)何美歡、吳志攀、陸忠行：《交易所的所有權(quán)歸屬與治理：非互助化》 ，載《金融法苑》第 47 期。會(huì)員制治理結(jié)構(gòu)之下，交易所由會(huì)員證券商所有和控制，會(huì)員決定交易所服務(wù)的價(jià)格、范圍等事宜。其次，非營(yíng)利性向營(yíng)利性的轉(zhuǎn)變亦不是交易所非互助化的實(shí)質(zhì)。 31可見(jiàn)，非互助化已經(jīng)成為一股勢(shì)不可擋的浪潮沖擊著傳統(tǒng)的互助式證券交易所。如何協(xié)調(diào)這兩條救濟(jì)途徑的相互關(guān)系，本研究報(bào)告將在第三部分詳細(xì)討論。自此，以美國(guó)的證券監(jiān)管為代表，證券交易所形成了包含自律和他律雙重監(jiān)管職能的監(jiān)管體系。12 / 93 自律監(jiān)管和他律監(jiān)管的關(guān)系協(xié)調(diào)眾所周知，證券交易所對(duì)其會(huì)員的自律監(jiān)管曾是早期證券市場(chǎng)的主要監(jiān)管力量，這種基于交易所內(nèi)部規(guī)則所進(jìn)行的自律監(jiān)管在行政權(quán)力介入證券市場(chǎng)之前已經(jīng)長(zhǎng)期存在，并且對(duì)早期證券市場(chǎng)的發(fā)展發(fā)揮了實(shí)質(zhì)性的推動(dòng)作用。25 See note 20.26 根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行政訴訟法 若干問(wèn)題的解釋 》第 21 條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒(méi)有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。那么，政府如何實(shí)現(xiàn)這種分權(quán)呢？即，證券交易所通過(guò)何種法律形式取得對(duì)其會(huì)員進(jìn)行行政監(jiān)管的權(quán)力呢？根據(jù)行政法的相關(guān)理論，行政分權(quán)可以通過(guò)行政授權(quán)和行政委托來(lái)實(shí)現(xiàn)。綜合以上事實(shí)，法院作出了肯定美國(guó)證券交易所的行為屬于行政性監(jiān)管行為的判決。由此可見(jiàn)，證券交易所根據(jù)聯(lián)邦證券法21 See Margot Priest:,The Privatization of Regulation, Five Models of SelfRegulation, 29 Ottawa L. Rev. 233.22 See note20.23 See note20.24 See Caroline Bradley, Disorderly Conduct: Day Traders and the Ideology of “Fair and Orderly Markets”, 26 Iowa J. Corp. L. 63.11 / 93對(duì)其會(huì)員所進(jìn)行的監(jiān)管屬于行政性監(jiān)管。（2）公共職能標(biāo)準(zhǔn)（The Public Function Test)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，SEC 與證券交易所在交易所規(guī)則的制定上所體現(xiàn)出來(lái)的這種極為緊密的聯(lián)系為交易所監(jiān)管職能的行政化作出了最好的注腳。國(guó)會(huì)于 1975年修正了《證券交易法》 ，