【正文】 保護(hù)者 地方政府應(yīng)從微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域轉(zhuǎn)移出來(lái) ,把 1 切可以由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的歸還市場(chǎng)。 地方政府是本行政區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供者 地方政府應(yīng)致力于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ,在社會(huì)公共設(shè)施 ,公共服務(wù)等領(lǐng) 域承擔(dān)起經(jīng)營(yíng)管理的服務(wù)的任務(wù) ,提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品和公共服務(wù)。這些問(wèn)題歸結(jié)起來(lái) ,主要是兩大問(wèn)題 :1 是政府職能的 “越位 ”。 政府職能 “越位 ”現(xiàn)象 政府部門(mén) ,主要是地方政府出于對(duì)政績(jī)的追求 ,片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng) ,直接參與投資決策 ,依然在相當(dāng)大的程度上扮演著企業(yè) “婆婆 ”的角色 ,直接插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。如為了保持其同類(lèi)產(chǎn)品在本地區(qū)市場(chǎng)中的壟斷地位 ,采取地方保護(hù)主義。 1 些政 府部門(mén)不依法行政 ,或者擅自制定規(guī)章、亂立名目、亂攤派、亂收費(fèi) 。 政府職能 “缺位 ”現(xiàn)象 目前政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)方面的職能已嚴(yán)重 “缺位 ”。對(duì)于社會(huì)、個(gè)人做不好或沒(méi)有辦法做的 ,政府應(yīng)該切實(shí)的承擔(dān)起來(lái) ,不能 “缺位 ”。財(cái)政支出是國(guó)民收入再分配的基本渠道 ,反映出政府職能構(gòu)架、取向與重點(diǎn)。由于若干年來(lái)我們沒(méi)有把財(cái)政的行為目標(biāo)鎖定在滿足社會(huì)公共需要上 ,在社會(huì)公益事業(yè)方面投入太少、欠債太多 ,因此社會(huì)問(wèn)題越積越多。建設(shè)現(xiàn)代化國(guó)家需要政府積極提供公共物品。公共衛(wèi)生是由政府或者公共部門(mén)籌資 ,向全國(guó)居民提供衛(wèi)生服務(wù)方面的公共產(chǎn)品 ,是社會(huì)群體健康的基本保障 ,主要是預(yù)防治療危害社會(huì)群體的流行疾病 ,現(xiàn)已向慢性疾病的預(yù)防發(fā)展。 1 目前存在的問(wèn)題及原因 縱向組織結(jié)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題 在設(shè)置上存在 “桶式結(jié)構(gòu) ”，設(shè)置不完備。這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因主要在于計(jì)劃體制下中央既要集中控制社會(huì)的資源，又要讓地方有自主的空間。聯(lián)系目前實(shí)際，依舊是市 (地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟 )管縣的 行政體制，存在著 5 個(gè)層級(jí)的政府，即中央政府 ——省級(jí)政府 (省、直轄市、自治區(qū)、特別行政區(qū) )—— 地級(jí)政府 (地級(jí)市、地區(qū)、自治州、盟 )——縣級(jí)政府 (市轄區(qū)、縣級(jí)市、縣、自治縣、旗、自治旗、特區(qū)、林區(qū) )——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府 (鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、蘇木、民族蘇木 )。目前，地方省、自治區(qū)政府工作部門(mén)為 40 個(gè)左右，直轄市為 45 個(gè)左右；大城市政府工作部門(mén)為 40 個(gè)，中小城市分別 為30 個(gè)和 22 個(gè)左右；自治州為 25 個(gè)左右；較大的縣政府工作部門(mén)為 22 個(gè)左右，中等縣和小縣 分別為 18 個(gè)和 14 個(gè)左右。職能錯(cuò)位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即 你干 我的事，我越你的權(quán)。事實(shí)上，政府的職能可以分為基本職能和具體職能，不同性質(zhì)和特點(diǎn)的職能應(yīng)該由不同層級(jí)的政府承擔(dān)，有的則適合不同層級(jí)的政府共同承擔(dān)。相應(yīng)地，一件事情下面負(fù)責(zé)，上面也負(fù)責(zé)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題，又 會(huì)出現(xiàn)互相推諉責(zé)任，無(wú)人負(fù)責(zé)的情況。理順垂直管理 部門(mén)與當(dāng)?shù)氐胤秸年P(guān)系，已是優(yōu)化政府整體結(jié)構(gòu)迫切需要解決的問(wèn)題。所以，以組織的功能來(lái)確定組織的結(jié)構(gòu)是非常重要的考慮原則，它表現(xiàn)在政府部門(mén)的結(jié)構(gòu)上即要以政府的 職能來(lái)調(diào)整和選擇不同的機(jī)構(gòu)模式。 ?目前，我國(guó)的政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。這項(xiàng)職能是政府對(duì) 宏觀經(jīng)濟(jì)方面的職能，主要屬于中央政府，因?yàn)橹挥兄醒胝艙碛胸泿?、利率、?cái)稅政策等宏觀調(diào)控的手段和能力 。 ③ 跨區(qū)域性公共事務(wù)，是由 中央政府和地方政府共同承擔(dān)的職能，它承擔(dān)的功能較多，如市場(chǎng)秩序的維護(hù)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、應(yīng)急管理、跨區(qū)域公共設(shè)施和道路、環(huán)保等。 ? 但要注意的是，在這些職能中，地方政府職能在其根本屬性統(tǒng)一、基本構(gòu)架一致的前提下，隨著行政級(jí)次的遞減和地域資源結(jié)構(gòu)的不同，采取不同的行政模式。另外，從地域資源結(jié)構(gòu)上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源分布，也 直接導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容和側(cè)重上有所不同。事實(shí)上，在我國(guó)的一些地方政府已經(jīng)開(kāi)始了一些 積極的做法。 ? 那么可以假設(shè)，某地級(jí)市政府是將甲乙丙三個(gè)部門(mén)整合為一個(gè)大部門(mén)，而上面的省級(jí)政府和下級(jí)的縣級(jí)政府依然分設(shè)，或者另行整合，這時(shí)候就可以出現(xiàn)縱向上政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不完全對(duì) 口的現(xiàn)象。 多對(duì)一的模式：即上級(jí)存在甲乙丙等多個(gè)部門(mén)，但到下級(jí)政府就合并成一個(gè)甲乙丙三個(gè)部門(mén) 合并后的一個(gè)部門(mén)，縱向上上級(jí)多個(gè)部門(mén)對(duì)應(yīng) 下級(jí)一個(gè)部門(mén)的形式。 3 改革方案的可操作性建議 模式選擇應(yīng)遵循的原則 ? 行政機(jī)構(gòu)的改革在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都有，每個(gè)國(guó)家都有不一樣的方式，雖然國(guó)體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。 ② 英國(guó)的歷史悠 久，傳統(tǒng)的作用很強(qiáng)大，其行政改革的最大特點(diǎn)是平穩(wěn)過(guò)渡，從來(lái)沒(méi)有進(jìn)行過(guò)一次性的、激烈而全面的改革運(yùn)動(dòng)。 橫向上相同級(jí)別的地方政府可以同時(shí)存在不同的機(jī)構(gòu)模式。但在與它相同級(jí)別的地級(jí)市，如果沒(méi)有依靠能源的條件，就不必再設(shè) 置與前者同樣的部門(mén)機(jī)構(gòu)了。上級(jí)部門(mén)不能因?yàn)榕c自己的選擇不同而進(jìn)行干涉。只有這樣才能從實(shí)際出發(fā)了解到真實(shí)的情況，解決實(shí)際的困難。行政改革是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程， 是調(diào)整行政機(jī)構(gòu)與社會(huì)其他要素之間的關(guān)系以及行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部關(guān)系的過(guò)程。 ? 上級(jí)部門(mén)如果對(duì)下級(jí)部門(mén)的選擇插手，則會(huì)回到原來(lái)的老問(wèn)題，上級(jí)部門(mén)不了解實(shí)際情況，下級(jí)部門(mén)沒(méi)有自主性，當(dāng)?shù)夭荒軓膶?shí)際情況出發(fā)來(lái)解決問(wèn)題，機(jī)構(gòu)改革就會(huì)白費(fèi)力氣。這樣，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分 工單位也具有更多的自主性 ”。在這樣的情況下，同樣層級(jí)的地方政府機(jī)構(gòu)的級(jí)別相同，機(jī)構(gòu)形同、只是人數(shù)不同?；蛘哒f(shuō)，相同的職能部門(mén)在縱向上依據(jù)當(dāng)?shù)夭煌那闆r可以有不同的結(jié)構(gòu)模式。 我國(guó)地方政府縱向上的改革，從各地方政府的實(shí)際出發(fā)是最重要的原則，在我國(guó)與國(guó)務(wù)院相對(duì)的下級(jí)地方政府有省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)，除特別行政區(qū)自身?yè)碛械妮^高的自 治權(quán)外，省、自治區(qū)和直轄市，雖然政府級(jí)別相同，但地方政府面臨的管理層級(jí)和管理幅 度卻大不相同。西方的行政改革都深深植根于本國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化，既有共性，也有個(gè)性。這樣的組織結(jié)構(gòu)在橫向上的功能劃分清晰，而且縱向上的 劃分也很深。 可選擇的三種模式 ? 一對(duì)多的模式：即上級(jí)政府存在一個(gè)甲乙丙三個(gè)部門(mén)合并后的部門(mén)，下級(jí)政府又分為甲乙丙三個(gè)部門(mén)，分管不同事務(wù)，縱向上上級(jí)一個(gè)部門(mén)對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)部門(mén)的形式。成都市的水務(wù)局，負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理供水、排水、污水、防洪 、農(nóng)林等水資源管理有關(guān)的事務(wù)，改變了以往多頭管理的局面。 ? 所以，把縱向上的職能結(jié)構(gòu)與鮮明的地方特點(diǎn)相結(jié)合，在地方政府的改革過(guò)程中，各地可能面臨著不同的情況，調(diào)整起來(lái)也就會(huì)有差異。這種從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能內(nèi) 容的變化。區(qū)分不同層級(jí)的政府職能，是如何進(jìn)行機(jī)構(gòu)調(diào)整的出發(fā)點(diǎn)。主要有化解社會(huì)矛盾、基層 社會(huì)事務(wù)、城市建設(shè)、公共事業(yè)和住房等。那么這四個(gè)職能應(yīng)當(dāng)如何在政府間進(jìn)行分工，才能讓職能得到有效的執(zhí)行呢 ?從理論上說(shuō)，我們可以將這四個(gè)職能分成 3 種性質(zhì)的事務(wù)： ① 全國(guó)性事務(wù)，屬于中央政府的 職能。 ”? 現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，職能的配置是明確各級(jí)政府組織結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)如何設(shè)置，即明確各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)做什么，應(yīng)當(dāng)不做什么。組織結(jié)構(gòu)的一項(xiàng)基本功能是生產(chǎn)組織產(chǎn)品并達(dá)到 組織目標(biāo)、減 少個(gè)人的多樣性對(duì)組織的影響、為權(quán)力的行使、決策和進(jìn)行其他活動(dòng)提供基本的場(chǎng)所。在地方，存在縱向上垂直 領(lǐng)導(dǎo)的條條關(guān)系，如海關(guān)、人民銀行、國(guó)稅、地稅、工商、煙草等中央或省以下的垂直領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也存在著橫向上領(lǐng)導(dǎo)的塊塊關(guān)系，如當(dāng)?shù)氐恼M成部門(mén)、當(dāng)?shù)氐钠渌聵I(yè)單位、 國(guó)有大中型等地方政府部門(mén)關(guān)系的狀態(tài)。政府職能錯(cuò)位相應(yīng)地造成責(zé)任劃分不明確。例如在土地等資源的管理上，幾乎都是下級(jí)政府和地方政府較嚴(yán)重越位。這樣機(jī)構(gòu)林立、管理分散的狀況，造成了機(jī)構(gòu)的臃腫和資源的浪費(fèi)。 機(jī)構(gòu)總量多，管理分散。 政府層級(jí)過(guò)多，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)。通俗地講，就是在這種模式下，每一級(jí)政府都管理大體相同的事情，在設(shè)置上表現(xiàn)為 “上下對(duì)口，左右對(duì)齊 ”。在以往的改革過(guò)程中，我們對(duì)橫向改革比較重視，改革目標(biāo)也已基本明確，但縱向改革依然不夠明確，也存在 不合理之處。目前的狀況是政府忽略了自身在構(gòu)筑社會(huì)保障體系中的主角地位。違法違規(guī) 經(jīng)營(yíng)、欺行霸市、侵害消費(fèi)者權(quán)益的狀況比比皆是。這種財(cái)政支出結(jié)構(gòu)與目標(biāo)取向 ,直接說(shuō)明了政府職能中應(yīng)置于重要地位的社會(huì)管理與公共服務(wù)職能被嚴(yán)重忽視和缺位。我國(guó)是正在向現(xiàn)代化發(fā)展的社會(huì)主義國(guó)家 ,以人為本、為人民服務(wù)更是最高宗旨 ,更應(yīng)將公共服務(wù)和提供公共產(chǎn)品作為政府的首要職能。 [2]對(duì)于社會(huì)、個(gè)人能夠做好的 ,政府就退出 ,放手讓其發(fā)展 。或者進(jìn)入 1 些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè) ,與民爭(zhēng)利。 2022 年國(guó)家頒布實(shí)施了《行政許可法》 ,對(duì)行政審批權(quán)進(jìn)行了規(guī)范和限制 ,是遏制過(guò)度膨脹的行政管制權(quán)的 1 項(xiàng)重大立法舉措。正如有學(xué)者所說(shuō)的 ,地方政府 “已徹底演化成了地方經(jīng)濟(jì)的董事長(zhǎng)和經(jīng)理?？偟膩?lái)說(shuō) ,不論是 “越位 ”還是 “缺位 ”,都可以歸之曰 “錯(cuò)位 ”。 2 轉(zhuǎn)變地方政府職能的必要性 經(jīng)濟(jì)體制改革伊始 ,就提出了轉(zhuǎn)變政府職能這 1重大問(wèn)題 ,多年來(lái)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都取得了 1 定的突破和進(jìn)展。營(yíng)造有序的市場(chǎng)環(huán)境 ,以促進(jìn)全國(guó)統(tǒng) 1 市場(chǎng)體系的健康發(fā)展。調(diào)整優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu) ,構(gòu)建地方優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè) 。首先 ,承接中央政府宏觀調(diào)控任務(wù)。尤其在當(dāng)今我國(guó)已經(jīng)加入 WTO,明確地方政府角色定位 ,加快地方政府職能轉(zhuǎn)變 ,具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性的意義。能否建立一套在實(shí)踐中可以落實(shí)并行之有效的、民主科學(xué)的人力資 中國(guó)市場(chǎng)化取向