【正文】 正透明、廉潔高效的行政管理體制。規(guī)范政府投資行為，合理界定政府投資主體和投資領(lǐng)域。在公共支出、政績(jī)考核、干部獎(jiǎng)懲等方面往往以上級(jí)為主，公眾是否滿 意、是否認(rèn)可的影響并沒(méi)有占到應(yīng)有比重。長(zhǎng) 期以來(lái)，我國(guó)政府提供公共服務(wù)的方式偏重于營(yíng)利性的經(jīng)濟(jì)類基礎(chǔ)設(shè)施，而對(duì)文化、教育、衛(wèi)生以及社會(huì)保障等事業(yè)的投入有所不足。私人部門難以把握信息，會(huì)影響了私人產(chǎn)品的供給。各級(jí)地方政府要致力于改變起點(diǎn)的不平等和創(chuàng)造機(jī)會(huì)的平等，使每個(gè)社會(huì)成員在平等的規(guī)則下人人都享有平等的機(jī)遇和權(quán)利。 加強(qiáng)科技 化和信息化建設(shè)，提高地方政府自身提供公共服務(wù)的能力和政府引導(dǎo)管理其他組織提供公共服務(wù)的能力。我國(guó)先后進(jìn)行了多次政府機(jī)構(gòu)改革，通過(guò)改革政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥卮筮M(jìn)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置逐步規(guī)范化，體制機(jī)制不斷創(chuàng)新和發(fā)展，政府效能也得到明顯提升。再次 ,調(diào)節(jié)收入分配 ,維護(hù)社會(huì)公平。 ”[1]行業(yè)壟斷、地區(qū)壟 斷依然存在 ,而且主要是通過(guò)政府的行政手段實(shí)施的行政性壟斷。但實(shí)際狀況是教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、社會(huì)福利事業(yè)得不到應(yīng)有的重 視 ,沒(méi)有擺在應(yīng)有的位置 ,這 1 點(diǎn)最明顯體現(xiàn)在政府的財(cái)政支出的目標(biāo)與功能上。筆者從我國(guó)地方政府 縱向部門關(guān)系入手，討論如何調(diào)整政府職能的配置與組織結(jié)構(gòu)的關(guān)系，尋求提高政府運(yùn)行效率和創(chuàng)建人民滿意政府的辦法。 職能劃分不明確 上級(jí)下級(jí)政府職能上的錯(cuò)位。政府組織結(jié)構(gòu)是國(guó)家行政組織內(nèi)部的權(quán)責(zé)關(guān)系、分工協(xié)作方式、職能職權(quán)劃分、機(jī)構(gòu)設(shè)置和 崗位設(shè)置等等的綜合表現(xiàn)。 地方政府職能上的確定 ? 作為國(guó)家行政組織中重要的組成部分，地方各級(jí)政府除了在上要與中央政府保持一致，貫徹執(zhí)行黨和國(guó)家的各項(xiàng)方針、政策外，其主要的職能，就是代表國(guó)家管理地方的經(jīng)濟(jì) 、社會(huì)事務(wù)。這樣的組織模式 在中央或上級(jí)的部門規(guī)模較小，在地方的組織依職能分擔(dān)開來(lái)，能夠促進(jìn)對(duì)下層組織的分權(quán)，加強(qiáng)下層組織的靈活性和自主性。例如，在以石油、天然氣等為主要?jiǎng)?chuàng)收來(lái)源的地級(jí)城市，根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶厥馇?況設(shè)置相關(guān)具體的 能源管理部門、研究部門、開采部門，省政府一個(gè)部門對(duì)應(yīng)下級(jí)多個(gè)分支部門，即以一對(duì)多的形式存在。 ? 漸進(jìn)地、分步驟地改革。省和自治區(qū)的縱向政府機(jī)構(gòu)層次比直轄市多，且民族自治區(qū)又不同于省，其自 身有特殊性，同時(shí)各個(gè)地方政府在產(chǎn)業(yè)側(cè)重和地域資源結(jié)構(gòu)上也有很大的不同， “一刀 切 ”的改革辦法顯然十分不適合。 2022 年 5 月，重慶市將農(nóng)業(yè) 局、農(nóng)機(jī)局、農(nóng)辦和農(nóng)綜合辦公室 4 個(gè)涉農(nóng)部門合并為一個(gè)農(nóng)委，統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)發(fā)展事務(wù)這些都 是很好的典范。省政府對(duì)本地區(qū)也有一定的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，主要是區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，也可以對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)發(fā)揮一定的作用。它們?cè)谂c當(dāng)?shù)氐胤秸穆毮芙徊嬷谐霈F(xiàn)重疊、推諉、甚至是爭(zhēng)權(quán)等現(xiàn)象，問(wèn)題的出現(xiàn)主要體現(xiàn)在職能劃分上引起了矛盾。層級(jí)的過(guò)多和機(jī)構(gòu)縱向一一對(duì)應(yīng)，就會(huì)使本地區(qū)地方政 府的機(jī)構(gòu)總量過(guò)多，分工過(guò)細(xì)，而分工過(guò)細(xì)又會(huì)出現(xiàn)管理漏洞。建立以社會(huì)救助為重點(diǎn)的社會(huì)保障體系 ,是當(dāng)今世界現(xiàn)代政府的 1 項(xiàng)重大職能 ,我國(guó)在這方面的差距還很大 ,以所有勞動(dòng)人員都參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的 要求來(lái)衡量 ,目前我國(guó)覆蓋面還不足20%。履行好自己的監(jiān)督職能 。也就是說(shuō) ,當(dāng)前我 國(guó)政府職能還沒(méi)有做到完全準(zhǔn)確 科學(xué) 地定位 ,政府還沒(méi)有真正進(jìn)入它應(yīng)該進(jìn)入的角色。包括制定相應(yīng)的地方經(jīng)濟(jì)政策 ,保證中央各項(xiàng)宏觀調(diào)控政策的貫徹落實(shí) 。建設(shè)效能政府不僅有利于政府適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)，同時(shí)也有助于推進(jìn)行政體制改革的進(jìn)程，有利于整合社會(huì)資源并合理分配社會(huì)利益。要根據(jù)政府與社會(huì)組織各自在公共服務(wù)中的角色定位，重塑政府與社會(huì)的合作互動(dòng)關(guān)系。 (3)成本意識(shí)。但是，近些年頻繁出現(xiàn)的公共工程建設(shè)方面的質(zhì)量問(wèn)題、政府官員腐敗問(wèn)題、不公平競(jìng)爭(zhēng)等問(wèn)題，則反映出我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化缺乏法律規(guī)范和保障。 (3)錯(cuò)位。 地方政府公共服務(wù)意識(shí)淡薄，提供公共服務(wù)的指導(dǎo)思想有一定的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。 完善公共財(cái)政體制，健全公共服務(wù)體系。 怎樣建設(shè)服務(wù)型政府 建設(shè)服務(wù)型政府，要以鄧小平理論和 “三個(gè)代表 ”重要思想為指導(dǎo)，認(rèn)真貫徹落實(shí)黨的十六大和十六屆三中、四中全會(huì)精神，堅(jiān)持以人為本，樹立和落實(shí)科學(xué) 發(fā)展觀，從政府管理理念、管理職能、管理方式方法等方面，加強(qiáng)制度和機(jī)制建設(shè)，加快政府職能轉(zhuǎn)變。 建設(shè)服務(wù)型政府，是人民群眾的迫切愿望。全心全意為人民服務(wù)是黨的根本宗旨。各級(jí)政府及其部門制定涉及全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和公眾性利益的重大行政事項(xiàng)，都必須依據(jù)法律、法規(guī)和國(guó)家政策措施的要求和規(guī)定的權(quán)限、程序進(jìn)行決策。各級(jí)政府都應(yīng)該正確處理改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，把發(fā)展的速度、改革的力度、群眾可承受的程度有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，認(rèn)真解決涉及群眾利益的重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題及突出矛盾。 三是政府依法行政還存在著許多不完善的地方。由于沒(méi)有很好地履行政府職能，一些地方政府還是管了一些不該管、管不了也管不好的事。領(lǐng)導(dǎo) 干部要腳踏實(shí)地，有諾必踐，講究信用，靠自己求真務(wù)實(shí)的作風(fēng)，在群眾面前樹起良好的誠(chéng)信形象。要按照《行政許可法》的規(guī)定，進(jìn)一步清理、取消妨礙市場(chǎng)開放和公平競(jìng)爭(zhēng)以及實(shí)際上難以發(fā)揮有效作用的審批事項(xiàng)，繼續(xù)推進(jìn)審批方式改革，減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。 建設(shè)服務(wù)型政府意義重大（十月 8 日） 政府服務(wù)社會(huì)、服務(wù)人民群眾的思想是馬克思主義的基本觀點(diǎn)。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府的職能范圍是有限的，管理方式必須由指揮經(jīng)濟(jì)變?yōu)榉?wù)經(jīng)濟(jì)，管理目的在于糾正 “市場(chǎng)失靈 ”，彌補(bǔ) “市場(chǎng)缺陷 ”。嚴(yán)格的 WTO 規(guī)則，迫 使我國(guó)政府要加快改革，加快職能轉(zhuǎn)變。執(zhí)政之要在于為民，行政之要在于依法。 全面推行政務(wù)公開，加快電子政務(wù)建設(shè)，增強(qiáng)政府工作的透明度。即政府公共服務(wù)職能沒(méi)有很好地發(fā)揮。而且由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡，造成了公共服務(wù)水平的地區(qū)失衡、城鄉(xiāng)失衡。 (1)以人為本。從公共支出的領(lǐng)域來(lái)劃分，政府公共服務(wù)可分為經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會(huì)性公共服務(wù)兩部分。由于地方政府及其工作人員的工作，都是直接與廣大人民群眾的息息相關(guān)的，因此，實(shí)行政務(wù)公開，有利于增加廣大人民群眾對(duì)政府工作內(nèi)容的了解，提高其參與行政過(guò)程的能力，進(jìn)而滿足公共服務(wù)提供的民主化要求。改革的實(shí)踐已經(jīng)證明并將繼續(xù)證明 ,我國(guó)改革和發(fā)展過(guò)程中的 1 系列問(wèn)題 ,都直接或間接涉及到政府自身的改革。 地方政府是本行政區(qū)內(nèi)公共產(chǎn)品的提供者 地方政府應(yīng)致力于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷 ,在社會(huì)公共設(shè)施 ,公共服務(wù)等領(lǐng) 域承擔(dān)起經(jīng)營(yíng)管理的服務(wù)的任務(wù) ,提供社會(huì)所需要的產(chǎn)品和公共服務(wù)。 1 些政 府部門不依法行政 ,或者擅自制定規(guī)章、亂立名目、亂攤派、亂收費(fèi) 。由于若干年來(lái)我們沒(méi)有把財(cái)政的行為目標(biāo)鎖定在滿足社會(huì)公共需要上 ,在社會(huì)公益事業(yè)方面投入太少、欠債太多 ,因此社會(huì)問(wèn)題越積越多。這種結(jié)構(gòu)產(chǎn)生的原因主要在于計(jì)劃體制下中央既要集中控制社會(huì)的資源，又要讓地方有自主的空間。事實(shí)上，政府的職能可以分為基本職能和具體職能，不同性質(zhì)和特點(diǎn)的職能應(yīng)該由不同層級(jí)的政府承擔(dān)，有的則適合不同層級(jí)的政府共同承擔(dān)。 ?目前，我國(guó)的政府職能概括為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)四個(gè)方面。另外，從地域資源結(jié)構(gòu)上講，由于不同的地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和資源分布，也 直接導(dǎo)致地方政府的經(jīng)濟(jì)管理職能在內(nèi)容和側(cè)重上有所不同。 3 改革方案的可操作性建議 模式選擇應(yīng)遵循的原則 ? 行政機(jī)構(gòu)的改革在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家都有，每個(gè)國(guó)家都有不一樣的方式，雖然國(guó)體、政體等不一樣，但還是有一些共性的東西。上級(jí)部門不能因?yàn)榕c自己的選擇不同而進(jìn)行干涉。這樣，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)將趨于扁平化而且分 工單位也具有更多的自主性 ”。西方的行政改革都深深植根于本國(guó)的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)文化，既有共性，也有個(gè)性。 ? 所以，把縱向上的職能結(jié)構(gòu)與鮮明的地方特點(diǎn)相結(jié)合，在地方政府的改革過(guò)程中，各地可能面臨著不同的情況，調(diào)整起來(lái)也就會(huì)有差異。那么這四個(gè)職能應(yīng)當(dāng)如何在政府間進(jìn)行分工，才能讓職能得到有效的執(zhí)行呢 ?從理論上說(shuō)，我們可以將這四個(gè)職能分成 3 種性質(zhì)的事務(wù)： ① 全國(guó)性事務(wù)，屬于中央政府的 職能。政府職能錯(cuò)位相應(yīng)地造成責(zé)任劃分不明確。 政府層級(jí)過(guò)多，不符合組織結(jié)構(gòu)扁平化的趨勢(shì)。違法違規(guī) 經(jīng)營(yíng)、欺行霸市、侵害消費(fèi)者權(quán)益的狀況比比皆是?；蛘哌M(jìn)入 1 些競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè) ,與民爭(zhēng)利。 2 轉(zhuǎn)變地方政府職能的必要性 經(jīng)濟(jì)體制改革伊始 ,就提出了轉(zhuǎn)變政府職能這 1重大問(wèn)題 ,多年來(lái)無(wú)論在理論上還是實(shí)踐中都取得了 1 定的突破和進(jìn)展。尤其在當(dāng)今我國(guó)已經(jīng)加入 WTO,明確地方政府角色定位 ,加快地方政府職能轉(zhuǎn)變 ,具有緊迫性和現(xiàn)實(shí)性的意義。同時(shí)要堅(jiān)持事前公開為主，事前、事中和事后監(jiān)督相結(jié)合的公開做法。世界上發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法是逐步加大公共支出結(jié)構(gòu)中社會(huì)性支出的比重，不斷提高社會(huì)性公共服務(wù)的地位與作用。 “以人為本 ”的服務(wù)理念，對(duì)于城市地方政府及其工作人員來(lái)說(shuō)，就是要實(shí)現(xiàn)政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變，以公眾為導(dǎo)向，從滿足人民群眾的需要、方便人民群眾的生活、改善人民群眾的生活質(zhì)量著眼，創(chuàng)新 公共服務(wù)體制，改進(jìn)公共服務(wù)供給方式，確定公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目，將維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好、發(fā)展好廣大人民群眾的根本利益，作為自己公共服務(wù)的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。 政府用于公共服務(wù)的財(cái)政支出不盡合理。從現(xiàn)實(shí)情況看，許多現(xiàn)代社會(huì)所需要的政府服務(wù)未能及時(shí)跟上，本應(yīng)由政府提供的公共服務(wù)沒(méi)有到位，如我國(guó)教育與基礎(chǔ)研究的投入不足，社會(huì)保障支出相當(dāng)有限，在建立和維護(hù)市場(chǎng)秩序，特別是建立和完善社會(huì)信用秩序方面，政府沒(méi)有做好，存在著一定程度的缺位現(xiàn)象。要大力