【正文】 觀調(diào)控者：政府的作用主要是： a 培育市場，促進市場的發(fā)育成長（這不同于西方）； b 糾正市場機制的失靈， c 保持市場機制的健康運行； d 超越市場，防止其消極面向社會擴散，同時不斷引導市場走向正確的目標。 ： ①政府功能的定 位應有特定的技術(shù)經(jīng)濟背景下社會對政府的需求決定，應與政府的能力一致 ②政府的權(quán)威制度與市場交換制度不是截然對立的，正確的選擇是把兩者的功能優(yōu)勢融合（社會志愿制度） ③政府職能的轉(zhuǎn)變，并不是單純的弱化，收縮政府職能，有的要強化。 （ 4）派生的外部性。 政府的行為具有公共性和壟斷性的特點。 ，外部性是構(gòu)成市場缺陷的關(guān)鍵，那么內(nèi)在性就是造成政府失敗 的主要原因，也就是公共權(quán)力的異化問題。 一個市場主體行為的外部影響 P404 （ 2）公共物品的存在 “燈塔” 由市場提供公共物 品是低效的。 ，西方人深受英國經(jīng)濟學家亞當斯密的自由市場經(jīng)濟的影響，政府的職能極為有限。 可能只能有一種理性危機，公共行政學有豐富的觀點，不需要一種固定的觀點，不同時期觀點不同，公共領(lǐng)域的復雜使公共管理學不可能成為大家都認同的學科。 （六）新公共管理思想 1）產(chǎn)生 的背景：政府面臨困境 （財政的壓力，公民對政府的信任度下降，行政機構(gòu)擴張效率低下） ；社會科學的發(fā)展與融合；工商界改革的示范等。 公共行政不是機械效率而是社會效率，能不能給自我以發(fā)展，主張行政組織提供服務時可通過靈活溝通，了解對象的需求。 2）它認為公共行政的核心價值是社會公平 3）由此，拒絕了傳統(tǒng)行政學的一系列觀點，政治與行政二分，機械效率，過于穩(wěn)定的官僚體制，嚴重的組織內(nèi)部取向。 。 行政學不是研究一般的行政機構(gòu)而是研究決策過程， 是一門描述性科學 ，必須借鑒其他科學形成交叉學科。 ③ 行政學與社會環(huán)境的關(guān)系→系統(tǒng)學派 能否找到普遍適應的規(guī)則原則 沒有提出解決的方法只是批判以往的工作。 個人行為與人群關(guān)系的研究計劃稱為行為科學。 “效率原則”作為最高標準。 認為這些原則通用于任何管理。行政是國家意志的執(zhí)行” （二）科學管理時期 行政管理學的發(fā)展 （ 19 世紀后期至 20 世紀三十年代） 研究重點： 該時期受科學管理理論的影響， 謀求行政組織合理化，過程制 度化以及行政行為效率化，行政過程的標準化。 c 政府文職官員區(qū)分為政務官和常務官。 d 政府兩個支柱，強有力的政務官和效能精干的文官。 } 國家體制 制度 產(chǎn)生基礎(chǔ) 政府機構(gòu) 社會意識 思想基礎(chǔ) 盧梭 洛克 社會現(xiàn)象 1865 德 德 馮 史泰因 《行政學》 一文中首次應用行政學。 行管是研究對象；政府機構(gòu)為執(zhí)行公共權(quán)力而展開的活動、形式、關(guān)系。行政是一個歷史現(xiàn)象，從范圍上看一般 管理范圍廣泛，但行政管理 只管理大系統(tǒng)中的子系統(tǒng)，主體是政府，事務是公共事務，從活動性質(zhì)看，一般管理活動反映社會關(guān)系但更多反映人與勞動對象，手段的生產(chǎn)關(guān)系，行管是上層建筑的管理是階級社會的管理性質(zhì)，具有鮮明的政治性階級性，從目的來看行政委了提高效率維護公共利益，一般管理不僅限于公共利益也為個人團體獲利。一般管理為個人謀求利益。行政 以前的管理只有社會性，沒有政治性。 行政的屬性由政治的決定，一定社會的行政從屬于一定社會的政治，但不認為可把行政政治化。但并不等同于要把“行政政治化”。 從 行政技術(shù)， 行政 實施過程 行政 方法來理解行管 ，擴大了行管的外延，顯示了行管與 一般管理的趨同。 狹義：國家事務的管理與共同事務的推行 （公共性） ?！肮彩聞?” 主體 ： 行政機構(gòu) 行政現(xiàn)象伴隨政府的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。 20 世紀八十年代以 后 概念的外延有所擴張。 {行政是國家組織的活動，二者是密不可分的。行政在相對獨立 的范圍內(nèi)從屬于政治。 b 范圍上看，管理的主體比較廣泛，行政是管理的一類，主體是政府，對象是公共事務。 {既有區(qū)別又有聯(lián)系。 } 二 行政管理的界定： 行政管理是指享有公共權(quán)力的政府 為保護和增進社會公共利益，維護社會公平，而對國家和社會公共事務及政府自身依法進行管理的活動與行為。 三 ．西方行政管理的歷史沿革及主要理論 行政管理學的產(chǎn)生 產(chǎn)生于十九世紀后期 {社會歷史條件 自由 壟斷 組織 城市 社會矛盾階級矛盾加劇 工業(yè)化發(fā)展快社會化大生產(chǎn)程度提高經(jīng)濟發(fā)展 管理的配套 強有力的政府 由于管理能力的低下使加強行管研 究非常迫切 18 世紀三大革命：英法美 導致了社會意識觀念的變革以及國家體制政府機構(gòu)變化。 威爾遜 《行政學研究》 1887 行政學產(chǎn)生的標志 ① 行政研究的歷史②確定行管領(lǐng)域的研究 主題 ③研究方法強調(diào)了加強行政研究的必要性 行政管理學的演變 P26 a 開端于 19 世紀末，以威爾遜的《行政學之研究》為開始 1887 年 b 階段：早期行政研究時期， 傳統(tǒng)公共行政研究時期，修正公共行政研究時期，整合公共行政研究時期。 ： 1893《比較行政學》 1900《政治與行政：對政府的研究》 a 否定了三權(quán)分立，因為民主國家的主要職能只有政治和行政兩種，司法只不過是行政的一小部分。常務官政治中主 威在政治與行政二分的基礎(chǔ)上把政府分為政務官與事務官。 行政管理學體系在該時期基本上被確定下來。 懷特：《行政學導論》 威洛比：《公共行政學原理》，上述兩者是這一時期行為學的標志。 ，只注重正式組織。 正式組 織遵循效率邏輯，非正式組織遵循情感邏輯。 美國學者西蒙在公共政策領(lǐng)域有重要作用 政策科學以西蒙為界限。 。 → 生態(tài)行政學 最早研究的 美 瓊斯，代表人物雷格斯， 提出了行政系統(tǒng)的三個類型； 融合型，棱柱形和繞射型 （社會和行政的 高度 專業(yè)化，最有效的形式） （五）新公共行政學 1） 20世紀 60 年代末和 70 年代產(chǎn)生的以公共行政規(guī)范理論為研究重心的公共行政理論，代表是弗雷德里克森 ，闡明新公共管理和公共行政的關(guān)系。 其強調(diào)社會效率。 講權(quán)力下放和分權(quán)，強調(diào)顧客至上。 2）主要的理論特征 A 試圖建立 一個 廣泛而綜合的知識框架 B 拓展了政府管理的研究領(lǐng)域，有一系列的主題創(chuàng)新 C 主要以經(jīng)濟學與管理學為主導 以市場為導向的公共行政學 公共行政的管理主義 D 倡導公共管理的市場化和社會化 3） 對新公共管理的評價 處于發(fā)展階段，自身并不成熟，面臨難題過多依賴經(jīng)濟學。 第二章 行政職能 一 政府角色轉(zhuǎn)換的趨勢和原因 。 ，管事最少的政府才是好的政府是當時的一個共識。 （ 3）個人的自由選擇不一定產(chǎn)生社會福利的最大化 （ 4）一個 有效率的市場并不必然帶來社會的公平與正義。 從謀求公共利益而轉(zhuǎn)化為謀求部門的利益。 “搭便車”的行為：成本分散，受益集中。 年代以來，在政府角色的界定上，各國又經(jīng)歷了一個否定之否定的過程，縮減政府職能，給公共事業(yè)減肥，精簡政府機構(gòu)和人員，壓縮財政支出，又成為改革的基本趨勢。 二 我國政府的角色界定 ①要改變過去我們那種全能政府的觀念和做法，去建立一個有所為有所不為的有限政府 ② 政府職能的轉(zhuǎn)變是重點，也是難點。 2） 裁判員：是執(zhí)法者和監(jiān)督者（政府對微觀經(jīng)濟的規(guī)制 ） 3） 推進器和催化劑：轉(zhuǎn)變政府職能，絕不能簡單的意味著弱化政府職能，它應與強化職能相統(tǒng)一。 ，但政府權(quán)力和能力并不必然成正比關(guān)系。主體不清事實上會造成行政職能的混亂。 C 作用方式主要是強制性推行政令。正如經(jīng)濟領(lǐng)域的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)一樣，行政權(quán)力從性質(zhì)上說是“經(jīng)營管理權(quán)”。 ：它是派生的權(quán)力，并不存在 應 然狀態(tài)下的行政權(quán)力行使問題。 行政權(quán)力的特性決定了它必須謹慎行使 。 一 行政發(fā)展的兩大形態(tài)和區(qū)別 從有國家政府以來，行政經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)社會行政和工業(yè)社會行政的兩大形態(tài)。 4）現(xiàn)代行政權(quán)力范圍不斷擴大，內(nèi)部的功能分化也逐漸發(fā)達 5）進入 20 世紀，行政權(quán)力又發(fā)生重大變化，出現(xiàn)了所謂的行政國家現(xiàn)象。 2） 行政權(quán)力的獨立性不足與自身膨脹并存的現(xiàn)象。原因：①職位化程度低②非正式的組織大量存在③傳統(tǒng)文化的影響。 C 社會化。原因：機構(gòu)臃腫，權(quán)責不清，規(guī)范公開程度不夠等。這是股價行政職能強化的一個重要表現(xiàn)。 （二）手段：強制性手段；獎懲性手段；誘導性手段；影響性手段（個人魅力，知識水平） 究竟實施哪種手段，要根據(jù)權(quán)力的基礎(chǔ)來施行。 2） 是完成國家行政管理職能的主體。 3. 權(quán)威性。行政組織是以社會分工和社會行為主體的不同類別為依據(jù)的部類化結(jié)構(gòu)系統(tǒng)。 二． 行政組織與企業(yè)組織的區(qū)別 1） 組織性質(zhì)與目標不一樣：行政組織是社會公共組織，是非盈利性組織；企業(yè)組織以盈利為目的，實現(xiàn)企業(yè)盈利最大化。 2） 機構(gòu)的設(shè)置。 4） 權(quán)責體系。 第二節(jié) 組織結(jié)構(gòu)和組織體系 一 組織結(jié)構(gòu) 1）組織的性質(zhì)不但取決于其構(gòu)成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)形式，即使有相同的構(gòu)成要素， 如結(jié)構(gòu)不同，組織的性質(zhì)也不同。 管理層 A 職能 B1 職能 B2 下級管理層 C1 下級管理層 C2 下級管理層 C3 下級管理層 C4 ②直線參謀式：參謀機構(gòu)和職能部門不直接對底層管理者發(fā)布命令，只作輔助。 現(xiàn)代政府中應用較多 管理層 A 參謀 D 職能 B1 職能 B2 C1 C2 C3 ⑤ 矩陣式組織結(jié)構(gòu)。 （一） 首長制（如美國）和委員會制（ 如 瑞士）主要根據(jù)行政決策和擔負行政責任的人數(shù)而劃分的。 論而難決，易貽誤時機，責 任分擔，爭功諉過，事權(quán)分散，行動遲緩，易影響效率，難以保守秘密。 我國解放初期實行委員會制， 1982 年憲法規(guī)定實行首長制。地方自主，管理具有針對性，適應環(huán)境能力強。“權(quán)力分配當以權(quán)之性質(zhì)為對象”（中∴）；要注意發(fā)揮兩個“積極性”（中央與地方的積極性）。 一． 古典科層組織理論 1） 又稱理性官僚制，由韋伯提出。 官僚制的基本特征： ① 根據(jù)完整的法規(guī)制度建立 的一種組織結(jié)構(gòu) ② 組織形態(tài)實施層級制 ③ 管理人員工作時不得參與個人情感，對事不對人 ④ 機構(gòu)的管理建立在書面文件基礎(chǔ)上 ⑤ 任何成員需通過公開公平的考試進入組織或者得到提升 ⑥ 機構(gòu)人員與管理原則具有穩(wěn)定性 韋伯認為官僚制行政管理是最合理的形式，但二戰(zhàn)后，才得以廣泛推廣。 2. 它追求的效率是機械效率，而機械效率是有限的，是局部的效率。 這些問題的存在，使西方國家把科層制作為了改革的對象，試圖確立新的組織形式 ，如企業(yè)化政府。 3） 霍桑實驗提出了非正式組織問題，巴 郎 德首次正式闡述了非正式理論，它推動了對行政組織的動態(tài)研究。 C 強調(diào)組織的核心是人，而不是組織圖表上的職位?！鞍⒘稚毙?。 三 .系統(tǒng)科學的組織理論 會技術(shù)系統(tǒng)。但它們同時也會面對巨大阻力。改五龍治水為一龍治水。 （二）機構(gòu)改革注意的幾個問題： 1）從制度創(chuàng)新的角度，把重心 放在政府功能提高和治理方式的轉(zhuǎn)變上，不能僅限于機構(gòu)外延上的增減 *縮。人與事的關(guān)系是人事關(guān)系的基本內(nèi)容。 客體：主要是國家公務員，主體：人事部門。 ，樹立政府形象，推動政治民主化的重要途徑。封建官僚制度初現(xiàn)。有兩種類型：英美式和德日法式。 5）西方文官制度的特點： ，擇優(yōu)錄用。 ，依法管理。 。 年為挫折倒退時期。 *它帶來了不同于傳統(tǒng)人事管理的新變化。 ，傳統(tǒng)的主要任務是為本組織招募新人，監(jiān)督執(zhí)行各個環(huán)節(jié)的有關(guān)規(guī)定，而人力資源管理視野廣闊，注重全社會人力資源的開發(fā) 利用。 ：政府在人力資源的獲取上，強調(diào)政治回應性和社會公平，而企業(yè)考慮的是交換和回報；對穩(wěn)定和小的不同關(guān)注。 ：公共部門注重獲取環(huán)節(jié)，而私人部門注重開發(fā)和極小評估。如： a. 領(lǐng)導是一種程序，使人們在選擇及達到目標上，接受指導和影響。 領(lǐng)導是在一定環(huán)境下，組織中的一人或者數(shù)人在制定和完成組織目標及其實踐方面 ，與其他人相聯(lián)系和對其他人事家影響的過程。 藝術(shù)領(lǐng)導或者凝聚性領(lǐng)導（ leadership） 職位領(lǐng)導或者強制性領(lǐng)導（ headship） 維持 借群體成員的認同 借組織體系 目標 在群體參與下共同選擇 領(lǐng)導人按自身需求選擇 過程 領(lǐng)導與成員是一體與互動的 沒有情感分享，用強制維持 領(lǐng)導者權(quán)威 來源于對領(lǐng)導自身價值的認同和需求