【正文】 國城市最低生活保障制度的形成較晚，體制尚不完善，可以說在某些領(lǐng)域的實(shí)施過程中難免有不足之處，因此我們至今仍在不斷研究、探索、改進(jìn)、發(fā)展、深入、進(jìn)而最終達(dá)到完善的過程中。 第三，盡量使低保附帶福利從低保制度中脫離，弱化低保附帶福利對(duì)低保對(duì)象退出救助的影響。類型是理論應(yīng)用研究。借鑒歐洲國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我們不能等到積重難返之時(shí)才去研究城市低保制度實(shí)施中產(chǎn)生的福利依賴問題。存在任何單一問題可能不是不可逾越的障礙，但存在許多問題，可能會(huì)減少就業(yè)。收入效應(yīng)通常用替代率（領(lǐng)取社會(huì)救助時(shí)家庭收入與工作時(shí)家庭收入的比例）來衡量。政策是按不斷擴(kuò)大救助范圍、提高救助水平的思路來設(shè)計(jì)的，從原來的單純生活低保到現(xiàn)在的生活、醫(yī)療、教育、住房等一系列保障措施。這在一定程度上助長了低保依賴。本文基于這樣一個(gè)現(xiàn)實(shí)，在天津市某社區(qū)進(jìn)行走訪，并查閱了近幾年的相關(guān)資料，借鑒了國內(nèi)外許多專家的觀點(diǎn)，試圖找出我國城市最低生活保障制度下的福利依賴問題的解決途徑。本文追溯了我國城市低保制度的發(fā)展歷程，分析了其發(fā)展現(xiàn)狀，探究產(chǎn)生福利依賴的內(nèi)外在原因，并借鑒發(fā)達(dá)國家福利制度改革特別是工作福利制度對(duì)減少福利依賴的成功經(jīng)驗(yàn)，通過與中國現(xiàn)實(shí)具體狀況相結(jié)合，對(duì)我國城市低保制度實(shí)踐中產(chǎn)生的福利依賴問題提出了進(jìn)行低保人員 能力建設(shè)、建立個(gè)人資產(chǎn)賬戶、設(shè)定一定的收入豁免額、實(shí)行強(qiáng)制有酬工作體驗(yàn)等建議。 關(guān)鍵詞： 城市最低生活保障制度；福利依賴；工作福利制；強(qiáng)制有酬工作體驗(yàn) 1 導(dǎo)言 研究目的 隨著低保制度覆蓋范圍和制度外延的擴(kuò)大 , 越來越多的有勞動(dòng)能力者也進(jìn)入了低保行列。 相關(guān)研究現(xiàn)狀 對(duì)于城市最低生活保障制度下產(chǎn)生的福利依賴問題，本文參考了很多學(xué)者在不同的文章、領(lǐng)域中的觀點(diǎn)，以下是四個(gè)較有代表性的觀點(diǎn)： 邱 莉莉在《制約城市低保救助體系發(fā)展的若干瓶頸及對(duì)策建議》一文中談到，近兩年政府在發(fā)展低保政策體系的同時(shí)，就業(yè)推動(dòng)激勵(lì)政策略顯單薄，政策搭配上 “頭重腳輕 ”，缺乏和諧配合。此外，低保救助的無期限性也從客觀上助長了依賴思想 [1]。雖然與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國低保的保障水平還比較低，但是以上的政策組合使 “低保 證 ”的含金量大增，低保已經(jīng)成為許多人爭取的 “香餑餑 ”[2]。較低的收入替代率意味著相對(duì)較高的工作收入或較低的救助標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)，個(gè)人參加工作的收入 效應(yīng)會(huì)相對(duì)較強(qiáng)，有助于促進(jìn)就業(yè) 。個(gè)人因素加上高福利、高補(bǔ)貼、完善的社會(huì)福利制 度使得西歐各國出現(xiàn)了一批依托于既得福利，不愿意積極尋找工作，逃避勞動(dòng)力市場風(fēng)險(xiǎn)的人。因此，福利依賴的問題亟待我們?nèi)パ芯?、解決。 創(chuàng)新點(diǎn)與進(jìn)一步展開研究 到目前為止，我國對(duì)最低生活保障救助的研究主要集中于實(shí)施低保制度的意義、低保制度保障線的測定、低保對(duì)象的生活狀況與行為方式描述、低保制度法制化等方面上，而本文認(rèn)為 福利依賴已經(jīng)成為影響城市最低生活保障制度有 效實(shí)施以及制約低收入群體擺脫貧困的巨大問題。 第四，設(shè)定一定的收入豁免額，使低保戶從收入中的每一分中獲利，最大限度的維持低保戶正常生活水平。 我國城市最低生活保障制度的發(fā)展進(jìn)程 最低生活保障制度從 1993年開始在 上海試行，這是我國最早的居民生活保障制度，此后，城市最低保障制度逐漸在全國進(jìn)行推廣。按照這個(gè)條例的規(guī)定，持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成 員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。同時(shí)，大力推進(jìn)以城市低保制度為基礎(chǔ)，醫(yī)療、教育、住房、司法等專項(xiàng)救助相銜接，臨時(shí)救助為補(bǔ)充，優(yōu)惠政策和社會(huì)互助相配套的城市社會(huì)救助體系建設(shè)，努力幫助城市貧困群眾解決各方面實(shí)際困難。 天津市最低生活保障的實(shí)施現(xiàn)狀 從目前看來，天津市各級(jí)民政部門注重將救助對(duì)象由溫飽型救助向小康型救助轉(zhuǎn)變，由被動(dòng)救助型向自主扶持型轉(zhuǎn)變，由單項(xiàng)救助型向綜合救助型轉(zhuǎn)變，切實(shí)構(gòu)建一張對(duì)保障困難群眾基本生活起 “兜底 ”作用的社會(huì)安全網(wǎng)，讓所有救助對(duì)象及時(shí)得到有效救助。使城鄉(xiāng)因病致貧的群體得到及時(shí)、有效的救助。專項(xiàng)救助政策得到了進(jìn)一步落實(shí) 2。同時(shí)隨著最低生活水平的提高，每年低保金都會(huì)有一定幅度的提高，以本文所采訪到的一戶兩口人家庭為例， 02年的低保金是 30元 /月， 03年 65元 /月， 04年 90元 /月， 05年 130元 /月，06年 160元 /月， 07年 229元 /月， 08年 460元 /月。從 1945 年開始，英國在貝弗里奇計(jì)劃的基礎(chǔ)上，建立了覆蓋全體國民，內(nèi)容廣泛的高福利制度。福利國家模式為戰(zhàn)后西歐經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)，但高福利的一個(gè)弊端就是產(chǎn)生了一大群依賴福利生活而不愿意出去努力工作的懶惰群體 [6]。 福利依賴的內(nèi)涵界定 低保福利依賴的內(nèi)涵 “低保福利依 賴 ”是指具有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象不愿從事工作 , 特別是不愿從事收入較低的工作 , 或不愿進(jìn)行就業(yè)咨詢與職業(yè)培訓(xùn)而長期依靠政府低保福利生活的現(xiàn)象 [7]。 區(qū)分福利依賴與福利依靠、福利侵占 福利依賴與福利依靠、福利侵占具有本質(zhì)上的區(qū)別。 因此福利依賴、福利依靠、福利侵占作為三種不同的行為方式得到了不同的社會(huì)反應(yīng)： 對(duì)于福利依賴的社會(huì)成員，社會(huì)具有強(qiáng)烈的價(jià)值判斷，并且已成為各國社會(huì)福利政策和制度防范的重要議題，各國都力圖通過社會(huì)救助和提供能力建設(shè)的機(jī)會(huì)， 促進(jìn)有能力低保對(duì)象參與勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)再就業(yè) 福利，使依賴者走出依賴，成為可以為社會(huì)貢獻(xiàn)力量 的一員。對(duì)福利侵占現(xiàn)象的思考，目的主要在于如何將福利侵占者和合適的低保對(duì)象進(jìn)行區(qū)分管理，保護(hù)低保資源。其具體表現(xiàn)為：在心理上，其中一部分人將貧困的原因完全怪罪于政府，認(rèn)為是國家體制改革使得它們失去工作，而不追尋自身的不足。 第二類：被動(dòng)依賴者。一般來說 ，低保人員在找到工作獲得收入后，需要向低保福利管理機(jī)構(gòu)匯報(bào)，還要根據(jù)收入扣除低保金，但由于工作的不穩(wěn)定性或其他客觀因素，致使他們往往不便去工作，因?yàn)橐坏┦スぷ?，申?qǐng)低保又是一件很麻煩的事情，因此致使他們徘徊在 “是工作還是依賴低保福利 ”的矛盾之中，最終不得不被動(dòng)地放棄工作而依賴低保福利。雖然從全國范圍而言，各地目前執(zhí)行的低保救助標(biāo)準(zhǔn)較之于當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與居民平均收入水平，并沒有達(dá)到 “過高 ”的程度。即 %的人享受時(shí)間在 1年以上； 18—59歲的成年勞動(dòng)人口中也有 %的人享 受低保時(shí)間在 1年以上，存在福利依賴。在回答 “在什么情況下會(huì)自愿放棄低保 ”時(shí)，只有 %的人表示看到比自己更困難的人沒有吃 “低保 ”時(shí)自愿放棄， %的人則表示當(dāng)有一份較滿意的工作時(shí)自愿放棄低保， %的人表示不可能放棄低保。 筆者通過在 20xx年 10月到天津市南開區(qū)雙峰里社區(qū)的走訪調(diào)查，與負(fù)責(zé)低保的相關(guān)工作人員的交流中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實(shí)中確實(shí)存在著 “低保養(yǎng)懶漢 ”現(xiàn)象。 福利依賴產(chǎn)生的原因分析 對(duì)于我國福利依賴問題的產(chǎn)生原因，本文分別從外在原因和內(nèi)在原因進(jìn)行了分析，外在原因主要有：制度惰性，隱含稅率因素，附帶福利過高，工作的不穩(wěn)定性；內(nèi)在原因主要有：工作技能 較差，就業(yè)觀念守舊，對(duì)再就業(yè)的期望值偏高 ,心理失衡等。由于絕大多數(shù)城市低保線的制定都是在財(cái)政壓力下 “左顧右盼 ”的結(jié)果 ,因此只能維持最低的生活狀態(tài)，即 “生存 ”。 第二 ,形成 “制度孤島 ”,缺乏制度銜接。制度惰性使得低保有能力者只能在低保中掙扎而沒有足夠的能力自力更生 [11]。雖然與西方發(fā)達(dá)國家相比 ,我國低保的保障水平還比較低 ,但是以上的政策組合使 “低保證 ”的含金量大增 ,低保已經(jīng)成為許多人爭取的 “香餑餑 ”。而退出低保也意味著附帶福利的喪失。 內(nèi)在原因 工作技能較差 低保人員中較大比例的是 40～ 50 人員，他們認(rèn)為，在過去自己該讀書的時(shí)候， “四人幫 ”不準(zhǔn)讀，該考大學(xué)的時(shí)候，又弄去下農(nóng)村；后來回來工作，技術(shù)不好，又碰到減員增效，企業(yè)破產(chǎn)等；幾年下崗失業(yè)，所有的東西 (企業(yè)的技能 )都丟光了，趕不上時(shí)代的發(fā)展；想學(xué)技能，但考慮學(xué)好以后，人的年紀(jì)更大了，現(xiàn)在年輕人都找不到工作，何況 40～ 50 歲人員呢，喪失了學(xué)習(xí)的信心 [12]。而且由于低保對(duì)象中存在著年齡偏大的特點(diǎn)，一些人從心理上感 覺到這一生已經(jīng)沒什么奔頭，再怎么努力也不會(huì)有什么成就，于是悲觀主義思想使自己放棄努力，從而選擇依賴國家提供的最低生活保障下的休閑生活模式。 “第三 條道路 ”理論認(rèn)為，盡量減少社會(huì)福利支出也無法解決社會(huì)所面臨的問題，重點(diǎn)應(yīng)是把這些支出引向人力資本投資，尤其是教育、訓(xùn)練與就業(yè)這三項(xiàng)基本措施，從而將英國從 “福利國家 ”改變?yōu)?“社會(huì)投資國家 ”，推動(dòng) “市場機(jī)制激活福利機(jī)制和勞動(dòng)力市場 ”，通過促進(jìn)就業(yè)、加大人力資本投入和引入私人要素等措施，以解決福利依賴、促進(jìn)就業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革徹底廢除了 “未成年孩子家庭援助 ”的稱呼，代之以 “貧困家庭臨時(shí)援助 ”(簡稱 TANF)。 。 勞動(dòng)力進(jìn)入市場的障礙。工作福利制是各國救助制度改革的核心模式。工作體驗(yàn)，又稱 “社區(qū)工作體驗(yàn) ”或者 “社區(qū)服務(wù) ”，被救助者要參加社區(qū)工作，作為他們接受救助金的前提條件。這種 有酬的工作體驗(yàn)是有時(shí)間限制的，通常是 3 到 12 個(gè)月。對(duì)政府而言，強(qiáng)