【正文】 良好契機(jī)?！鹘y(tǒng)水行政執(zhí)法的問題正是轉(zhuǎn)型和發(fā)展的契機(jī)無庸諱言，傳統(tǒng)水行政執(zhí)法正式開展僅僅十多年時(shí)間，目標(biāo)認(rèn)識(shí)、理論指導(dǎo)、體制機(jī)制、能力素質(zhì)等等方面都還存在不少問題，甚至有的問題還是硬傷，相對發(fā)展嚴(yán)重滯后?！‖F(xiàn)代水行政執(zhí)法的實(shí)踐基礎(chǔ)在傳統(tǒng)水行政執(zhí)法時(shí)期，主要是圍繞最大限度地利用水資源為人類自身發(fā)展服務(wù)這個(gè)中心開展工作，整個(gè)社會(huì)對水資源的保護(hù)意識(shí)相當(dāng)薄弱，人水和諧的理念僅僅只是萌芽。傳統(tǒng)水行政執(zhí)法與現(xiàn)代水行政執(zhí)法都只是一種存在形態(tài)，雖然說是轉(zhuǎn)型，其實(shí)未見得準(zhǔn)確，從某種意義上說，傳統(tǒng)水行政執(zhí)法還未必成型，只是在事實(shí)上已處在傳統(tǒng)與現(xiàn)代的復(fù)雜交變之中，但又離真正的“現(xiàn)代”形態(tài)還有很大的距離，所以，與其說是轉(zhuǎn)型，勿寧說現(xiàn)代水行政執(zhí)法是水行政執(zhí)法的發(fā)展目標(biāo)和方向。現(xiàn)代水利的發(fā)展必然催生現(xiàn)代的水行政管理，要求將管理和服務(wù)放到重之又重的位置上，促進(jìn)水事公共管理和社會(huì)服務(wù)價(jià)值與效能的整體提高。筆者以為，從社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和科學(xué)發(fā)展著眼，現(xiàn)代水行政執(zhí)法是一個(gè)值得探索的命題。建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法，既有歷史和理論背景，也有形勢和現(xiàn)實(shí)要求，它體現(xiàn)的是水行政執(zhí)法科學(xué)發(fā)展的主題，可以有效解決傳統(tǒng)水行政執(zhí)法的弊端和不足。從理論角度講，現(xiàn)代水行政執(zhí)法有必要明確現(xiàn)代性與現(xiàn)代化的區(qū)別與聯(lián)系，同時(shí)，著眼于實(shí)踐的需要，也有必要明確其發(fā)展轉(zhuǎn)型的瓶頸在于理念的認(rèn)同度需要加強(qiáng)、理論的高度需要提升以及實(shí)踐的操作性需要增強(qiáng)，在此基礎(chǔ)上，提出現(xiàn)代水行政執(zhí)法的基本模式，闡明現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要重點(diǎn)解決好三大基本關(guān)系，即現(xiàn)代水行政執(zhí)法與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，與水利建設(shè)、管理工作的關(guān)系，以及水行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間的層級(jí)關(guān)系，并預(yù)見性分析建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要注意的理論指導(dǎo)、權(quán)利監(jiān)督、漸進(jìn)過程和全新視野等四個(gè)問題。１　水行政執(zhí)法的發(fā)展方向——現(xiàn)代水行政執(zhí)法水利發(fā)展的轉(zhuǎn)型問題是在上個(gè)世紀(jì)末提上議事日程的，轉(zhuǎn)型方向明確為從傳統(tǒng)水利向現(xiàn)代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉(zhuǎn)變，如今，這個(gè)轉(zhuǎn)型理念不僅被廣泛認(rèn)同，而且大力付諸實(shí)踐，并初見成效，現(xiàn)代水利正在穩(wěn)定健康地構(gòu)建。所以，水行政主管部門必須適應(yīng)形勢變化，主要依靠法律手段，配之以必要的行政手段來調(diào)節(jié)各項(xiàng)活動(dòng)，使水行政執(zhí)法成為確保法律法規(guī)得以落實(shí)、管理服務(wù)得以實(shí)現(xiàn)的基本保證，成為構(gòu)建人水和諧關(guān)系的重要保障，也成為水行政機(jī)關(guān)水行政管理工作的主要內(nèi)容和履行法定職責(zé)的重要且越來越主要的方式，并有效轉(zhuǎn)變水行政部門的思想觀念，增強(qiáng)行政能力，提高工作效率，形成良好氛圍。２　現(xiàn)代水行政執(zhí)法的構(gòu)建條件所謂現(xiàn)代水行政執(zhí)法，是筆者通過實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，以及根據(jù)一些學(xué)習(xí)研究提出的一個(gè)概念（參見拙文《對水行政執(zhí)法的再認(rèn)識(shí)》，《水利發(fā)展研究》2010年第11期，下同），它與傳統(tǒng)水行政執(zhí)法并不是完全的對立，而是建構(gòu)于其基礎(chǔ)之上，更加理性、豐富和有效。而現(xiàn)代水行政執(zhí)法則需要認(rèn)真分析水資源、水環(huán)境和水生態(tài)狀況，充分認(rèn)識(shí)水在人類生存和延續(xù)上的最基本條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)作用，著眼于建立更加穩(wěn)定和良好的水事秩序，著手于建立新的更和諧的執(zhí)法關(guān)系，致力于人水和諧和經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。筆者曾在《對水行政執(zhí)法的再認(rèn)識(shí)》一文中將水行政執(zhí)法歸屬于行政執(zhí)法部門中的“發(fā)展中部門”，稱其還是統(tǒng)籌不夠，硬件不“硬”，軟件不“軟”。此外，基層水行政執(zhí)法人員對傳統(tǒng)水行政執(zhí)法工作的種種認(rèn)識(shí)和意見、建議雖然有求全責(zé)備之嫌，但也正因?yàn)閻壑胁咆?zé)之深，他們對于傳統(tǒng)模式的改革有著更為深切的愿望和要求，從而也構(gòu)成轉(zhuǎn)型的強(qiáng)勁動(dòng)力。筆者以為，民生水利的科學(xué)發(fā)展和通常意義上的現(xiàn)代性理論可以作為研究分析的重要理論環(huán)境。也就是說，所謂民生水利，并不僅僅是要求造福民生，而最重要的還是通過良好地維護(hù)和發(fā)展群眾權(quán)益，從而最好地體現(xiàn)管理與服務(wù)過程中的公平正義?！‖F(xiàn)代性研究成為現(xiàn)代水行政執(zhí)法的理論來源社會(huì)發(fā)展的多元化實(shí)際上是一種進(jìn)步，在此基礎(chǔ)上，可持續(xù)發(fā)展的路徑選擇也同樣會(huì)多種多樣。在這一理論基礎(chǔ)上，凡是現(xiàn)代化進(jìn)程中的事物都應(yīng)當(dāng)正視現(xiàn)代性的問題，我們不能“見物不見人”。因此，筆者以為，技術(shù)和手段的現(xiàn)代代不如觀念和思想的現(xiàn)代化，而這就是筆者所要強(qiáng)調(diào)的現(xiàn)實(shí)中的現(xiàn)代性，從而使水行政執(zhí)法的價(jià)值體系的構(gòu)建顯得尤為重要。所以，建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法能夠體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治觀念所透射出來的現(xiàn)代行政法治精神，能夠把這些理念轉(zhuǎn)化為具體的執(zhí)法實(shí)踐，把原則和基本要求轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的解決辦法，逐步消除體制和機(jī)制性障礙，逐步消除人治化弊端。有學(xué)者指出，加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的基本要求可以用六個(gè)關(guān)鍵詞概括，即合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)信用、責(zé)權(quán)統(tǒng)一。建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法也同樣需要遵循和執(zhí)行這個(gè)原則，應(yīng)該通過建立相對獨(dú)立和統(tǒng)一的高效管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格規(guī)范和理性約束，從而保證在水行政主管部門中切實(shí)落實(shí)法治政府建設(shè)的各項(xiàng)具體工作?！』具\(yùn)行模式所謂運(yùn)行模式就是把理論付諸實(shí)踐的路向與方法等問題。按照這個(gè)指導(dǎo)思想，建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法，首先就必須形成全國統(tǒng)一的水行政綜合執(zhí)法體制，奠定水行政執(zhí)法體制基礎(chǔ)。按照筆者構(gòu)想，它主要應(yīng)當(dāng)包括決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、管理機(jī)制、協(xié)商機(jī)制、保障機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)制等七個(gè)部分。在這個(gè)機(jī)制中，實(shí)際上包含著三個(gè)子機(jī)制：第一是程序機(jī)制，在行政執(zhí)法的執(zhí)行過程中，程序始終是第一位的，必須永遠(yuǎn)堅(jiān)守，必須確立程序出執(zhí)行力的觀念，規(guī)范執(zhí)法行為，嚴(yán)格依法辦事。既然是管理工作，那就不應(yīng)當(dāng)突破管理學(xué)的基本范疇，而且還必須有效借鑒其他行業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)，不一定非要另來一套，標(biāo)新立異，關(guān)鍵是要有實(shí)效，尤其是要在管理幅度與管理層次之間求得一個(gè)合理的平衡。部分地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)行的說理式文書和提示性文書正是體現(xiàn)了這種思想，成為有益的嘗試。同時(shí)，還要確保滿足工作需要的執(zhí)法裝備且能夠得到及時(shí)更新和完善，并最大限度地支持及時(shí)充分引進(jìn)和利用最先進(jìn)的現(xiàn)代科技設(shè)備和手段，以支撐和提高執(zhí)法水平，增強(qiáng)執(zhí)法時(shí)效。傳統(tǒng)水行政執(zhí)法的具體行政執(zhí)法行為既缺乏強(qiáng)有力的外部監(jiān)督，也缺乏水行政主管部門的內(nèi)部有效監(jiān)督，即使大家有監(jiān)督的意識(shí)，但也感到無從著手，尤其是水行政執(zhí)法權(quán)同樣也是一種行政權(quán)力，而在我國，行政權(quán)一向都不容易監(jiān)督、效果也十分有限。三是掌控好監(jiān)督的度，防止以監(jiān)督為名代替和阻礙執(zhí)法工作的正常進(jìn)行，特別是針對水行政主管部門內(nèi)部監(jiān)督來說，務(wù)必要高度注意防止將監(jiān)督演繹成干預(yù)和插手具體事務(wù)，脫離監(jiān)督的本意，干擾正常的水行政執(zhí)法工作。在上述所有機(jī)制建設(shè)過程中，除了要體現(xiàn)現(xiàn)代水行政執(zhí)法的基本要求外，還必須體現(xiàn)出現(xiàn)代化風(fēng)格，最大程度地融入現(xiàn)代科技因素和信息手段，提高工作效率，增強(qiáng)工作準(zhǔn)確度，減少不必要的成本。筆者始終認(rèn)為，水行政執(zhí)法隊(duì)伍有必要升格機(jī)構(gòu)，提高行政級(jí)別，以增強(qiáng)機(jī)構(gòu)威信與協(xié)調(diào)能力，增強(qiáng)執(zhí)法工作合力和成效。所以，一線執(zhí)法人員的素質(zhì)優(yōu)劣將直接見效，絲毫馬虎不得，否則就極易功虧一簣?，F(xiàn)階段可以借鑒公務(wù)員招考及領(lǐng)導(dǎo)干部選拔的一些有效經(jīng)驗(yàn)和做法，逐步推行執(zhí)法人員競爭上崗，隊(duì)長擇優(yōu)上崗，至少保證選好選準(zhǔn)這名帶隊(duì)人，為現(xiàn)代水行政執(zhí)法提供一點(diǎn)最基本的人力保障。筆者所設(shè)計(jì)的現(xiàn)代水行政執(zhí)法運(yùn)行模式只是一個(gè)框架，還需要結(jié)合豐富的執(zhí)法實(shí)踐，在深入、準(zhǔn)確和清醒地把握國情、省情、市情、縣情和鄉(xiāng)情的基礎(chǔ)上，在深刻把握各地水資源特殊條件的基礎(chǔ)上，努力打造出具有本地特色的運(yùn)行方式，現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要避免風(fēng)格的同質(zhì)化，避免盲目跟風(fēng)和抄襲模仿，要有獨(dú)立思考的精神、勇于探索的能力和對特性的追求，從而形成自己的個(gè)性?！吨泄仓醒?、國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》（中發(fā)〔2011〕1號(hào)）中明確要求“全面推進(jìn)水利綜合執(zhí)法”，因此，對水行政主管部門而言，現(xiàn)在就應(yīng)當(dāng)抓緊總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，擇機(jī)推行有效做法，而不是繼續(xù)等待和觀望?！?qiáng)化水行政執(zhí)法建設(shè)的完整性建設(shè)現(xiàn)代水行政執(zhí)法需要完整準(zhǔn)確的理解和實(shí)踐?；蛘哒f，一個(gè)單位、部門是否重視行政執(zhí)法或管理工作，通過它的整體安排、布局及日常事務(wù)即可清晰認(rèn)識(shí)。樹立權(quán)威的重要前提是，水行政執(zhí)法人員必須有所追求、有所敬畏，即執(zhí)法者在務(wù)實(shí)的過程中不能排斥和丟掉現(xiàn)代水行政執(zhí)法的理念與價(jià)值，以及對終極目標(biāo)的追求，同時(shí)，執(zhí)法者必須充分建立對法律的尊重，必須要對其有“畏懼感”，真正樹立法律至上的觀念，從而才能在一言一行中自然體現(xiàn)出來。上級(jí)要更多　地真正關(guān)心和體諒基層執(zhí)法工作的困難和艱辛，應(yīng)更多地指導(dǎo)和支持，共同謀求推動(dòng)工作開展，而不能過于責(zé)備和批評，一些帶政策性的爭取工作要主動(dòng)拿在手上，而不是都推到基層去做，要能在全國、全省或本地區(qū)劃內(nèi)都形成真正的一盤棋，形成組織的凝聚力，盡量消除那些常常令水行政執(zhí)法人員特別是一線人員覺得力不從心甚至心灰意冷的現(xiàn)象和問題，盡力讓這項(xiàng)工作依靠法律以及規(guī)范意義上的要求來開展，而不是依賴于執(zhí)法人員樸素的責(zé)任感甚至道德感來推動(dòng)，影響水行政執(zhí)法工作成效。從一定意義上講，前兩個(gè)關(guān)系在實(shí)踐中具有經(jīng)常性、復(fù)雜性，存在事實(shí)上的矛盾關(guān)系，第三個(gè)關(guān)系是現(xiàn)行水行政執(zhí)法的體制機(jī)制建設(shè)問題，在實(shí)踐中還少見更新的探索。水行政執(zhí)法如何在執(zhí)法過程中與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有機(jī)結(jié)合，以實(shí)現(xiàn)最佳的社會(huì)綜合效益，此即原則規(guī)定與實(shí)際結(jié)合的問題。在構(gòu)建現(xiàn)代水行政執(zhí)法的過程中，由于我們明確了其根本目的是保護(hù)水資源、水環(huán)境和水生態(tài)，維護(hù)人民群眾的最根本權(quán)益，實(shí)質(zhì)上也就是服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展，因此，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展在出發(fā)點(diǎn)上是完全一致、無可爭議的。所以，現(xiàn)代水行政執(zhí)法所致力謀求的人水和諧的目標(biāo)，就是人民群眾和社會(huì)公眾的最大利益要求；現(xiàn)代水行政執(zhí)法所體現(xiàn)的權(quán)利的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)就是政治文明的核心所在，就是公平、公正得到體現(xiàn)。因此，它既是法治環(huán)境的營造者，也是社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)者和維