【正文】 的最后安全網(wǎng)，今年來相當(dāng)一部分失業(yè)人員在領(lǐng)完兩年失業(yè)保險(xiǎn)后仍不能實(shí)現(xiàn)就業(yè)，從而只能轉(zhuǎn)向申領(lǐng)社會(huì)救助。2000年后，領(lǐng)取綠卡的人數(shù)呈緩慢增長(zhǎng)。 　　資料來源：上海市民政局 　　圖1描述了自1993年以來上海城市各類救助人數(shù)的變化情況。其次，在新的制度下，國(guó)家和家庭及個(gè)人之間應(yīng)該相互承擔(dān)的責(zé)任被重新厘定。前一階段的主要成績(jī)是建立了以城市最低生活保障制度為核心、同時(shí)覆蓋醫(yī)療、教育、住房等其他生活支出的社會(huì)救助制度新框架，基本實(shí)現(xiàn)保障困難群體基本生活。 　　，包括三種類型：一是街道勞動(dòng)服務(wù)所和社會(huì)救助管理所的工作人員的座談會(huì)，旨在了解有勞動(dòng)能力低保群體的基本狀況，摸清在低保管理和就業(yè)推動(dòng)中存在的突出問題，探討可能的解決措施和建議；二是有勞動(dòng)能力低保對(duì)象的座談會(huì)，重點(diǎn)是深入了解其在就業(yè)中碰到的障礙，特別是對(duì)離開救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的決策過程。全面總結(jié)國(guó)內(nèi)外社會(huì)救助政策設(shè)計(jì)的模式和原理，重點(diǎn)是面向有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象的政策。世界銀行（2000）根據(jù)其資助的項(xiàng)目，對(duì)歐亞轉(zhuǎn)型國(guó)家的社會(huì)保障政策，特別是社會(huì)救助制度的重構(gòu)策略進(jìn)行了研究。Eardley 等（1996）對(duì)經(jīng)合組織（OECD）24個(gè)國(guó)家社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)、救助標(biāo)準(zhǔn)、管理及救助人數(shù)和支出等方面作了全面詳細(xì)的比較研究。應(yīng)該說，這是目前為止學(xué)術(shù)界對(duì)中國(guó)社會(huì)救助制度的最契合國(guó)際慣例和最完整的研究之一。 　　、現(xiàn)有研究 　　雖然自1990年代以來，政府部門和學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)救助的討論，與以前相比，有了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但總體來說，社會(huì)救助的研究在學(xué)術(shù)界尚未引起應(yīng)有的重視。 　　本報(bào)告的研究對(duì)象是城市最低生活保障制度（簡(jiǎn)稱低保制度）。 　　、基本概念 　　社會(huì)救助是一種不同于社會(huì)保險(xiǎn)和其他形式社會(huì)保護(hù)制度的制度安排，它有自己特定的對(duì)象群體和服務(wù)手段。分析表明，現(xiàn)行的社會(huì)救助標(biāo)準(zhǔn)體系中可能存在一些不利于低保家庭退出救助的因素，如低保的替代率、救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣和漸退措施、低保附帶福利、工作成本以及工作的穩(wěn)定性等都會(huì)影響低保家庭是否會(huì)退出低保。本文以上海城市最低生活保障制度為例，參照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)這些問題進(jìn)行深入分析和探討，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。一般而言，社會(huì)救助包括四個(gè)要素（OECD，1998a；Barker ，1999）：（1）救助資格的確定以家計(jì)調(diào)查（meanstested）為基礎(chǔ)；（2）面向貧困個(gè)人或家庭；（3）以現(xiàn)金或?qū)嵨?服務(wù)為支付形式；（4）實(shí)行非供款制，經(jīng)費(fèi)來源以國(guó)家財(cái)政撥款為主。在我國(guó)，“最低生活保障制度”這個(gè)術(shù)語被使用的頻率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于社會(huì)救助。 　　在現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)救助的研究中，多吉才讓（2000）、時(shí)正新和廖鴻（2002）、唐鈞、沙琳和任振興（2004）以及尚曉援等（2004）的研究都是值得注意而且有分量的研究。不過，該研究比較注重的是我國(guó)社會(huì)救助制度發(fā)展的理論分析。后來，OECD（1998a ，1998b，1999）連續(xù)開展了三項(xiàng)比較研究，研究的內(nèi)容包括8個(gè)成員國(guó)社會(huì)救助的結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的合理性、長(zhǎng)期福利依賴的預(yù)防以及如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)政策的整合。Howell（2001）探討了社會(huì)救助的理論基礎(chǔ)以及相關(guān)的計(jì)劃問題，并提出了亞太地區(qū)社會(huì)救助制度的設(shè)計(jì)策略。文獻(xiàn)分析的內(nèi)容還包括有關(guān)政府部門的文件、報(bào)告和統(tǒng)計(jì)資料。三是離開救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)的低保對(duì)象，重點(diǎn)是回顧其就業(yè)時(shí)碰到的障礙，以及離開救助和實(shí)現(xiàn)就業(yè)的原因和決策過程。后一階段的目標(biāo)是進(jìn)一步完善制度框架和管理體制，重點(diǎn)是推動(dòng)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象退出救助、實(shí)現(xiàn)就業(yè)，力爭(zhēng)做到把救助落在真正有需要的困難群體身上。再次，在新的政策法規(guī)支持下，新的保障制度逐漸具有了以社會(huì)權(quán)利為基礎(chǔ)的特征，即基層工作人員任意處置的權(quán)利縮小了，被保障對(duì)象可以根據(jù)自己的社會(huì)權(quán)利（由現(xiàn)行的政策法規(guī)定義的）要求得到保障。從圖1看，在19992003年期間，上海城市低保對(duì)象的數(shù)量和占城鎮(zhèn)人口的比重都飆升了6倍強(qiáng)，％％。此外，醫(yī)療救助和協(xié)保補(bǔ)助的人數(shù)也呈逐步上升趨勢(shì)。 　　圖3中的生活救助支出指在城鄉(xiāng)低保、實(shí)物補(bǔ)助、實(shí)物幫困、糧油幫困和協(xié)保補(bǔ)助等項(xiàng)目中的支出。從相對(duì)標(biāo)準(zhǔn)看，上海市的低保標(biāo)準(zhǔn)一般為只占城市居民平均可支配收入的2535％。反之，則目前的救助標(biāo)準(zhǔn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。一個(gè)家庭的救助總額等于救助標(biāo)準(zhǔn)和家庭人數(shù)的乘積。 　　在申請(qǐng)者的身份確認(rèn)上，我國(guó)低保制度實(shí)行的是戶籍所在地資格審核制，即城市低保的對(duì)象是本地城市人口，農(nóng)村低保的對(duì)象是本地農(nóng)村人口，居住在本地、但戶口不在本地的人口被排除在本地的低保制度之外。首先是申領(lǐng)單位的確定，因?yàn)檫@涉及到家計(jì)調(diào)查和救助發(fā)放。如對(duì)殘疾人的救助是按個(gè)人條件給付的；如果家庭中有老人，而且老人有退休工資，那么當(dāng)其子女家庭要申請(qǐng)低保時(shí)，一般把他們分開處理。由于這種家庭間收入轉(zhuǎn)移的不可確定性，上海在操作中制定了具體的計(jì)算公式。在上海，飼養(yǎng)寵物、子女在貴族學(xué)校讀書等屬于不能享受低保的條件。在財(cái)產(chǎn)審核上，由于缺少經(jīng)驗(yàn)和調(diào)查手段，以及缺乏和其他部門（特別是銀行）之間的資料共享，對(duì)財(cái)產(chǎn)的調(diào)查并不過細(xì)。本部分先討論低保對(duì)象在作是否退出低保、進(jìn)行就業(yè)之決策時(shí)要考慮的因素，然后分析強(qiáng)化低保對(duì)象覓職行為的制度安排，評(píng)估上海低保標(biāo)準(zhǔn)抵扣安排和漸退政策的效果和缺陷，接著簡(jiǎn)要討論上海市出臺(tái)的解決就業(yè)特困人員的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策對(duì)幫助低保對(duì)象就業(yè)可能帶來的作用，最后分別對(duì)對(duì)可能長(zhǎng)期依賴的特定風(fēng)險(xiǎn)人群和那些已經(jīng)離開低保、參加就業(yè)的人群進(jìn)行分析。這些因素都會(huì)影響低保家庭是否愿意退出救助?？紤]到大部分低保對(duì)象都屬于就業(yè)困難人群，他們的就業(yè)收入更接近于最低工資，而不是平均工資，因此，基于最低工資的收入假設(shè)可能更符合實(shí)際，我們也采用最低工資來分析低保替代率的狀況。這點(diǎn)在我們的調(diào)查中也得到證實(shí)。而問卷調(diào)查的結(jié)果是，約60％的對(duì)象領(lǐng)取糧油幫困卡，4％的對(duì)象享受醫(yī)療救助，5％的對(duì)象享受了廉租房政策，十分之一的低保家庭享受教育救助，一半以上的低保家庭享受各式各樣的優(yōu)惠措施和服務(wù)。這在一定程度上也削弱了他們走向勞動(dòng)力市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)。從另一個(gè)角度來說，對(duì)低保對(duì)象來說，他們實(shí)際感受到的“直接利益替代率”比圖5中所顯示的理論替代率要高一些，即他們的就業(yè)動(dòng)機(jī)沒有如替代率所顯示的那么強(qiáng)。原則上，所有有勞動(dòng)能力的救助對(duì)象都必須到勞動(dòng)部門進(jìn)行失業(yè)和求職登記，而且不得無理拒絕有關(guān)部門介紹的工作。這種做的初衷是要讓這些低保對(duì)象或多或少保持和勞動(dòng)力市場(chǎng)的聯(lián)系，以避免長(zhǎng)期福利依賴和社會(huì)排斥。而另一方面，由于低保制度規(guī)定，低保對(duì)象必須無條件接受勞動(dòng)部門所提供的就業(yè)崗位，無理由拒絕會(huì)受到處罰，故而低保對(duì)象為了逃避這種審核，會(huì)采取各種“鉆空”方法。救助標(biāo)準(zhǔn)抵扣是指參加就業(yè)的低保對(duì)象其本人基本生活費(fèi)抵扣標(biāo)準(zhǔn)由290元調(diào)整為340元，后來又升至390元；漸退措施是指對(duì)因就業(yè)上崗而將退出救助或需調(diào)整原來低保補(bǔ)助金額的人員實(shí)行“救助漸退”辦法，即根據(jù)要扣除的低保金額的等級(jí)，實(shí)行逐步扣除、逐月退出的辦法。 　　圖6顯示了在不同規(guī)模的低保家庭戶中，成員參加就業(yè)后家庭凈收入變化的情況