【正文】 政爭議”，這是行政訴訟最直接的功能，這一點是沒有錯誤的，但是不能弱化監(jiān)督的功能。一、對第一條的修改體現(xiàn)了怎樣強化監(jiān)督我國行政訴訟制度除了救濟，還有一項重要的作用就是監(jiān)督行政權力，這也是中國的一個特色。修法的過程證明，實踐是制度完善的推手，反過來制度又會對實踐進行保障。希望司法機關能依法辦案。法律外的因素有的時候大于法律本身，在當代中國尤其如此，過去的歷史也說明了這一點。趙庭長說：做為一個一線的法官，對行政訴訟這么多年支撐著……，他有一個非常動情的表述，感謝立法機關對法官情感的理解，我就不重復了。處理行政機關負責人、公告、拘留等，最后能不能操作是個問題。一是再審，91條，二是檢察院的監(jiān)督，101條。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準。四是增加了判決履行協(xié)議，78條。 完善了訴訟程序，推動了程序的科學化。最近有進展是用鐵路法院的殼子設立跨區(qū)域法院。行政訴訟最大的問題就是地方干預，法律做了一些規(guī)定，比如中級法院受理縣政府為被告的案件。四是行政訴訟的有限調解，對行政權不得隨便處置的理論進行了一些突破，對行政機關有裁量權的進行調解。反對的認為為什么不允許行政機關委托代理人，這是對行政機關的歧視。還有委托什么樣的人出庭。細化了立案的條件，實行了立案登記制。 保障訴權，解決立案難的問題。從立法看，不是所有行為都能到法院來，法院的行政訴訟審查是非常有限的。 這四個方面理論上很大突破的，解放了思想，才有這些突破。當下，行政復議制度幾乎是形同虛設，行政復議法執(zhí)法檢查，很多情況令人吃驚，有的地方一年的復議案件只有12件，為了激活行政復議制度的實施，我們想了各種辦法。從法院角度看，這一條還不是很明確。 對這些修改，各位法官不要覺得不解渴，這樣修改已經(jīng)不容易了。還有行政協(xié)議，寫進來非常不容易。 當時提出能不能列出負面清單，但是后來發(fā)現(xiàn)根本不行。 受案范圍的擴大。原來的老法，法院依據(jù)什么標準審查行政行為是一個非常重大的制度設計，原來明確是合法性審查，為什么限制在合法性審查，理論依據(jù)是法院不能干預行政機關的自由裁量權，而且老法對54條還對合法性審查進行了具體的規(guī)定，設定了一個非常有限的例外。還有“具體行政行為”刪除“具體”，很多人認為“具體行政行為”這是基石，是不能動的，這個修改會導致法院的權力太大了，但是，我們從技術上解釋它，將它改了。行政訴訟不能空轉，必須解決問題。 第一條對于后面的條文影響很大的，比如說禁止調解等微觀的制度，比如說合法性審查的限制，這些都與立法的理念密切相關。為什么要講目的，因為一個法律，從立法技術上，首先就是講目的與原則，老法的規(guī)定（略），有人認為第一條設定的目的是互相沖突的，比如維護與保護，有的時候就是一對矛盾，很可能就會犧牲了公民的權益。大多數(shù)調研活動我參加聽了，特別的受觸動，大家都在反思，在推進依法治國的大背景下，行政訴訟法的定位是什么？如何發(fā)揮行政訴訟制度的作用？在這里，我特別要感謝全國各級法院的支持，在整個修改過程中，大家給了我們太多的支持，江院長也特別地有理想、有情懷，法院系統(tǒng)的同志是直接運作這部法律的，他們知道問題真正在哪里，許多修改內容就是吸收了最高法院的司法解釋，將解釋上升為法律。社會各界給予了很高的期望，從行政訴訟法修改過程看，我是很受觸動的，微信圈中評價很多，有人說24年是一個學者從青絲到白發(fā)的過程，大家對這部法律的修改有許多共同的情感的訴求，它承載了太多的東西。 這些現(xiàn)象表明，我們的行政訴訟處于非常不法治的狀態(tài)。 是不是行政訴訟沒有案件呢，不是，每年因為行政行為引發(fā)的信訪是大量的。勝訴率就更低了，新華社內部清樣數(shù)據(jù)，十年前是30%左右，現(xiàn)在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多數(shù)是贏的。行政訴訟法官居中裁判的是政府與原告之間的糾紛。我有一些壓力，無論是條文還是理論，大家理解都比我深，現(xiàn)在我和大家共同回顧一下，這部法是如何修改的： 一、為什么修改行政訴訟法 我們今天在座的法官大多數(shù)都很年輕，對我國的法律歷史可能不是很了解。最高院內部行政訴訟法培訓第一講:新行政訴訟法的4個重要問題 原題：行政訴訟法修改的新發(fā)展我今天給大家對新行政訴訟法做一個解讀，我是一個開場，用一個半小時時間講四個問題，框架說一下，讓大家有一個概念。我國有三大訴訟法，像三條河流，分解矛盾和糾紛，在三大訴訟中，行政訴訟是一個很特殊的訴訟法，它是1990年開始實施的，25年了，很多年輕的同事當時可能很小。國際國內對當時的立法都給予了很高的評價，在當時的歷史條件下，這部法客觀的說寫得不錯。當事人總贏不了，他就不會告了，因為政府總不會敗，老百姓總不會贏呀。我在地方調研的時候，了解到為什么老百姓都去走信訪，因為當事人是一個理性的人，他認為打官司也贏不了，不如去上訪，一上訪，馬上會成為黨政機關都關注的案件，有的時候還可以要求一些高價，這樣就更不會去訴訟處理了。行政訴訟法官特別感到受挫，沒有成就感。這部法律，如果有一些進步的話，是社會各界的共同的努力。 修改能夠順利的出臺，還一個背景，一定要提，就是十八大提出的全面推進依法治國，有這樣一個好的政治環(huán)境，修法的原則與目標才更加明確。但是，“維護”是符合當時的立法背景的。第一條的設計好，后面就順著下來了。一個案件做了幾個判決，最后解決不了問題，損害了司法的權威。具體行政在老法中，立法當時為了將一些行為作為不可訴的規(guī)定，設計出了抽象行政行為、具體行政行為概念。合法性審查對實際解決糾紛作用受到限制，合法性與合理性，合理性屬于行政機關的職權，你法院不能碰，這是原來的審理特點，是影響行政訴訟實效的一個理論制約點。原來的老法規(guī)定的范圍過窄，影響了法律的發(fā)揮，我要說的是，就是老法規(guī)定的范圍，許多法院也沒有完全受理。這次的修改方向是拓展，受案范圍問題法院在其中沒有利益，當時當事人有了渠道解決訴求。國務院認為應當是民庭的事情。還有對規(guī)范性文件的審查，大家記得河南的種子案，法庭上不能評價河南的規(guī)范，只能說事情。但是我要和大家說的是，我們還是在往前走，理論上突破標志意義大。當時還有想法，是行政機關改變了行政行為不做被告，回頭想想有些可樂，現(xiàn)在看看理論上也不通。實踐在發(fā)展，中國的變化太大了，我們行政訴訟要隨同變革。美國法院可以受理奧巴馬醫(yī)改違法案件，但我們不行，因為我們的法院受理案件是有框子的。這次修改吸收了十八大文件中精神。 加強法院監(jiān)督，實質性的解決爭議?？偟膩碚f，就是要出庭（法客帝國按：《行政訴訟法》第三條第三款規(guī)定“被訴行政機關負責人應當出庭應訴。能支撐這一條有18個省地方有文件，要求行政機關負責人出庭。五是完善了民行交叉的處理機制。四中全會文件出臺，司法體制改革中提到了跨區(qū)域法院審理跨區(qū)域案件。我們這次修法的運氣真好。以前的法律規(guī)定不明確，需要司法解釋補充內容。這個是非常實質的一個規(guī)定?！保?，一審和二審審限進行了延長。參照民訴法的規(guī)定。但是我認為，這些條文的形式意義大于實質，在制度上是有一個可能性，如果有這樣一個案例，對司法權威是一個很大的推動。法律它是制度，制度在大家看來就是硬梆梆的，一個制度如果不能和大家情感相聯(lián)系，它的作用是有限的。所有的訴訟都是權力的博弈，雖然當事人法律上是平等的，但是實際上是不平等的。 最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的實施。 希望行政訴訟法的實施能夠順利，成為全面推進依法治國的一個助力！最高院新行政訴訟法培訓2:新行政訴訟法下行政權力制約9大重要問題童衛(wèi)東 文瀾法苑行政訴訟制度是權利制約與監(jiān)督體系中非常重要的一個環(huán)節(jié)，在中國行政權是一個主導性的權力，中國30年的改革開放就是政府在起到主導作用，這一點，有人總結為我國改革成功的經(jīng)驗。有人認為，你行政訴訟只要保護權利、救濟權利就行了，沒有必要監(jiān)督行政權。有人認為我沒有這么大的能力，只能保護，不能監(jiān)督，也就是學者提到的主觀訴訟與客觀訴訟，我起訴是保護我的權利的，不是監(jiān)督行政機關的。這是因為，用行政行為能夠承載監(jiān)督行政機關，救濟行政行為相對人的作用。學者們很困惑，概念變了，內涵變了，課不好講了。公民不履行協(xié)議，這個可以走民事訴訟的途徑。這次的受案范圍有人認為還有應當納入沒有納入的，對于受案范圍的表述應當采取概括的方式，使得解釋更加有彈性。如在人身權、財產(chǎn)權后面增加了“等”，將來可以將一些法律有規(guī)定的，如勞動權、受教育權、環(huán)境權逐步納入范圍。（法客帝國按：《行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟。如何表述有很大的爭議，目前的表述是原則上要求，有的同志認為現(xiàn)在的規(guī)定沒有限制，擔心會落空，但是有經(jīng)驗的同志說，過于強調行政機關負責人出庭應訴可能是做不到的。既不能成為行政機關的包袱，也不能虛置條文。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。比如集體土地的土地出租、土地被征用，誰可以作為原告起訴，原來使用土地的村民、村集體、新承租人能不能作為原告，我個人認為，將他們納入原告，更加有利于解決糾紛。（法客帝國按：《行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。按照問題導向，有這個問題就要解決這個問題。復議機關改變了，既得罪了下級機關又要做被告。因此，最后做了現(xiàn)在的規(guī)定。復議機關不作為的狀態(tài)要改變，如果不改變，復議制度的作用依然得不到發(fā)揮。從解決爭議的綜合成本，制度成本，讓復議機關做被告還是可以的，當然也要看實際執(zhí)行的效果。確定了行政行為明顯不當，法院可以判決撤銷。雖然從學理上，它確定的是行政權與司法權的合理分工。如果不修改，對監(jiān)督行政行為是不利的。如果不寫進去，糾紛就得不到解決，行政訴訟法的修改的實際意義就會大大的折扣。是不是沒有標準呢，國務院的文件中，有相應的標準。這一點是一個大的進步，通過司法自由裁量權監(jiān)督行政機關的自由裁量權。因此，法律對此有了有針對性的規(guī)定。（法客帝國按：《行政訴訟法》第九十六條規(guī)定“行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的，第一審人民法院可以采取下列措施：(一)對應當歸還的罰款或者應當給付的款額，通知銀行從該行政機關的賬戶內劃撥。接受司法建議的機關，根據(jù)有關規(guī)定進行處理，并將處理情況告知人民法院。我國是發(fā)展中國家，喜歡通過發(fā)文件來進行管理，規(guī)范性文件的數(shù)量遠遠多于規(guī)章、法律，有的減損公民權利增加公民義務，立法法要求不能減損公民權利增加公民義務，制度上應該明確，如果這些規(guī)范性文件影響了公民的權利，如何進行救濟，制度設計必須要進行考慮。還有規(guī)范性文件非常多，所有的法院是否都可以審查規(guī)范性文件，是否會搞亂中央與地方的關系，所以對規(guī)范性文件的審查，態(tài)度要積極，將其納入范圍，同時又要解決中央施政的暢通。法院在審理后，對案件可以依法判決，對規(guī)范性文件如何處理呢？如果法律寫到這里，與現(xiàn)在的做法沒有改變，往前走的一步是，法院可以將認定不合法的情況告知制定機關，由指定機關廢止或者修改。寫到這里，已經(jīng)是最大公約數(shù)。”）九、檢察機關對法院判決的監(jiān)督制約問題檢察機關的監(jiān)督，我認為是要強化對法院依法受理案件、公正判決的監(jiān)督，通過這個強化對行政權力的監(jiān)督，與民事訴訟的監(jiān)督的著力點和作用是不同的。檢察院監(jiān)督制度從目前的運行情況看，是有一定的積極效果。行政訴訟法修改的整體思路，堅持了行政權與司法權的一個關系角度考慮，從20多年的司法實踐看的，許多同志對這部法律有更高的期待，但是目前的修改只能在現(xiàn)有的共識上，這個是我們目前的法治狀態(tài)上所能接受的尺度。關于法律最終裁決，就是行政終局的問題，實際上現(xiàn)在行政終局的越來越少，只有少數(shù)法律有規(guī)定，其余的均沒有排除法院的審查。這些列舉，雖然是主要的，但我們通過司法實踐的方式，可以不斷的補充。各級人民檢察院對審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。/訴訟主體和審查對象的變化具體行政行為改為行政行為，但大部分可訴的行政行為仍是具體行政行為，具體行政行為的對象特定，不可反復適用，具有直接執(zhí)行力，針對現(xiàn)實存在已經(jīng)發(fā)生的特定事項，具有產(chǎn)生、變更、消滅法律關系的效力。國務院、最高院和部分地方政府積極支持負責人出庭制度，執(zhí)行該制度時從實際出發(fā)，認為有必要的，可以向行政機關提出建議。被訴行政機關負責人應當出庭應訴。/第六條　人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。/第十二條、第十三條/行政訴訟的管轄中院的管轄，新法將所有縣級以上人民政府的行政行為案件都歸于中院管轄。吸收了若干解釋的內容，相對人和利害關系人。復議機關共同被告。兩被告在庭審中的關系如何確定，舉證質證如何進行，需要盡快統(tǒng)一標準。對第三人上訴權的限制。人民法院判決第三人承擔義務或者減損第三人權益的，第三人有權依法提起上訴。未履行告知訴權義務的起訴期限，在新法里沒有規(guī)定，但是若干解釋41條仍應適用，未來的司法解釋也會規(guī)定。無效行政行為是否適用起訴期限，尚無定論。目的是解決立案難問題。不得未經(jīng)指導和釋明即以起訴不符合條件為由不接收起訴狀。因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。主要審查對權利義務的規(guī)定是否違反上位法。前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章。當前，行政審判工作的有利條件比以往任何時候都多，我們應當有信心搞好行政審判工作。體系化。民事訴訟化。二、審理和判決的一般規(guī)定公開審判公開審判。例：南通市港閘區(qū)法院規(guī)制濫用訴權案一審裁定。有助于排除干擾。/回避制度回避是當事人重要的程序權利，但也不能隨意提出回避申請，應當說明理由。/第五十五條/暫時法律保護和先予執(zhí)行兩項制度都是用于保護公民、法人和其他組織的權利。但有下列情形之一的，裁定停止執(zhí)行：……//第五十七條/視為撤訴和缺席判決兩次傳喚改為一次傳票傳喚。/第五十九條、第九十六條/有限調解協(xié)調撤訴發(fā)揮了一定作用，但是無限制協(xié)調易產(chǎn)生亂象。/第六十條第一款　人民法院審理行政案件