【正文】 第五，它存在諸多經(jīng)營方式。 此外，實行企業(yè)化管理的國有事業(yè)單位對其占用的資產(chǎn)和某些國有事業(yè)單位對其用于創(chuàng)收的資產(chǎn)及收益，應當按企業(yè)的要求進行使用和管理。 即經(jīng)營性國有資產(chǎn)直接進入社會再生產(chǎn)過程，在生產(chǎn)流通等領域構(gòu)成商品生產(chǎn)和交換所必要的因素和條件。 (3)經(jīng)營性國有資產(chǎn) 經(jīng)營性國有資產(chǎn)就是 企業(yè)國有資產(chǎn)，即用于經(jīng)營的國有資產(chǎn)，是國家作為資本所有者在企業(yè)中依法擁有的資產(chǎn)和權(quán)益。所謂自然壟斷性，是指資源在品種、數(shù)量和質(zhì)量上存在區(qū)段差異，對特定資源的占有在事實上形成獨占。 即資源性國有資產(chǎn)在范圍、數(shù)量和供給方面都是有限的。同時，事業(yè)單位在一定條件下可以通過特定創(chuàng)收活動獲得非經(jīng)營性資產(chǎn)，這在一定意義上具有市場配置的性質(zhì)，是對行政配置的補充。 第三，它一般由行政事業(yè)單位占用。在我國的國有資產(chǎn)中，雖然行政事業(yè)性國有資產(chǎn)所占比例較小，但在整個社會系統(tǒng)中處于關(guān)鍵地位，對政治、經(jīng)濟和社會的發(fā)展有著舉足輕重的作用。我國界定企業(yè)國有資產(chǎn)的基本原則是 “ 誰投資、誰所有、誰受益 ” 。 （ 3）國有資產(chǎn)的界定 界定國有資產(chǎn)就是通過法律認可的主體、方法和程序，確定某項資產(chǎn)或權(quán)益或者其中的某部分是否屬于國有。 國有資產(chǎn)如果不以“ 企業(yè) ” 加以修飾的話，更多地是指國有財產(chǎn)，即“ 國家依法取得和認定的，或者國家以各種形式對企業(yè)投資和投資收益、國家向行政事業(yè)單位撥款等形成的資產(chǎn)。但在實際生活和法律中， “ 資產(chǎn) ” 和 “ 財產(chǎn) ” 往往不能嚴格區(qū)分，比如在不嚴格適用本法第 2條界定的場合，一般而言 “ 國有資產(chǎn)法 ” 中所指的 “ 國有資產(chǎn) ” ，與國有財產(chǎn)的含義相同，“ 國有資產(chǎn)法 ” 就是國有財產(chǎn)法。預期在未來發(fā)生的交易或者事項不形成資產(chǎn)。 （ 1）資產(chǎn)的概念 在嚴格意義上， “ 資產(chǎn) ” 和 “ 財產(chǎn) ” 不是同一概念。 從我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的實際出發(fā)，本法著重于社會普遍關(guān)注、迫切需要通過立法解決的、實踐經(jīng)驗也比較成熟的關(guān)鍵問題和突出問題，以維護國有資產(chǎn)權(quán)益、保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失、促進國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展為重點，構(gòu)建相應的法律制度；著眼當前，兼顧長遠，對改革過程中正在探索尚需總結(jié)經(jīng)驗的、當前爭議較大的一些問題，僅止于觀點和概念而在法律上難以清楚界定的，暫不作規(guī)定或只作原則性規(guī)定，為今后的改革和發(fā)展留有余地。 ”“ 國家保護社會主義的公共財產(chǎn)。 (二 )立法的的總體思路 國有資產(chǎn)立法必須貫徹黨的十六大、十七大精神，遵循憲法，堅持社會主義基本經(jīng)濟制度，保障國有經(jīng)濟的鞏固和發(fā)展，從法律上保障和維護國有資本的權(quán)益。加上我國正處于社會和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，各種侵吞、侵害國有資產(chǎn)及其權(quán)益的事件層出不窮，如在國企改制過程中，將國有資產(chǎn)低價折股、低價出售，甚至無償分給個人，或者以其他方式和手段侵害國有資產(chǎn)權(quán)益，化公為私。僅中央企業(yè)一級，除國資委監(jiān)管的 146戶外，還有財政部負責監(jiān)管的金融企業(yè)，以及行業(yè)主管部門監(jiān)管的其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)。 (一 )本法的立法目的 第一條 為了維護國家基本經(jīng)濟制度，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，加強對國有資產(chǎn)的保護，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用，促進社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展，制定本法。 ，鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟，發(fā)揮國有經(jīng)濟在國民經(jīng)濟中的主導作用。這個數(shù)字還僅僅是國有資產(chǎn)總數(shù)的一小部分。因而維護國資權(quán)益，保障國資安全，防止國資流失，成為社會持續(xù)關(guān)注的焦點。 十多年來我國國有企業(yè)和國有資產(chǎn)管理體制改革的總體脈絡，是在適應建立社會主義市場經(jīng)濟體制目標的大背景下， 始終圍繞國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革這個核心，推進政企分開、政資分開， 促進國有財產(chǎn)投資經(jīng)營各環(huán)節(jié)的角色定位科學、明晰，在此基礎上力求老板到位、監(jiān)管得力、企業(yè)得以依 《 公司法 》 面向市場有效地運作，從而為發(fā)展壯大國有經(jīng)濟奠定了體制基礎。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家和集體的財產(chǎn)。對于應當由國家宏觀政策調(diào)整的國有經(jīng)濟戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整等問題，本法也不作規(guī)定；對于 《 公司法 》等法律、行政法規(guī)中已有明確規(guī)定的諸如建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理等，主要適用其他相關(guān)法律法規(guī)，在本法中只作銜接性的規(guī)定。財產(chǎn)和財產(chǎn)權(quán)是一般法律概念，資產(chǎn)主要是會計上的概念。企業(yè)擁有或者控制，是指企業(yè)享有某項資源的所有權(quán)，或者雖然不享有某項資源的所有權(quán)，但該資源能被企業(yè)所控制。 資產(chǎn)包括流動資產(chǎn)和非流動資產(chǎn)。這里的國有資產(chǎn)包括： 其一， 國家以各種形式對企業(yè)的投資及收益等經(jīng)營性資產(chǎn)； 其二， 國家向行政、事業(yè)單位撥款形成的非經(jīng)營性資產(chǎn)； 其三， 國家依法擁有的土地、森林、河流、礦藏等資源性資產(chǎn)。 產(chǎn)權(quán)界定主要是對 所有權(quán) 的界定，也包括對 經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、資本權(quán)益或股權(quán) 等的界定，其他產(chǎn)權(quán)界定參照所有權(quán)界定的方法。由于國家所有權(quán)的主體是國家，因此在國有資產(chǎn)體系內(nèi)，所謂“ 誰投資、誰所有 ” ，實際上是指 誰合法地用國有財產(chǎn)投資，該主體就依法作為出資人或股東對該國有資本享有所有者權(quán)益。 行政事業(yè)性國有資產(chǎn)有以下主要特征： 第一，它用于國家公務和社會公共事業(yè)，一般不用作商業(yè)性經(jīng)營。 即行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的特定用途和非增值性，決定了其只宜由不具有營利目的的國家機關(guān)、事業(yè)單位和社會團體占用。 (2)資源性國有資產(chǎn) 資源性國有資產(chǎn)是指 以資源形態(tài)存在并能帶來一定經(jīng)濟價值的國有資源，包括土地、礦藏、森林、河流、海洋、灘涂、山嶺、草原、無線電頻譜等 。國有自然資源只限于國家主權(quán)所及地域范圍之內(nèi)，地表資源只限于法定歸農(nóng)民集體所有的范圍以外；資源性國有資產(chǎn)在數(shù)量上既定，并且由于不可再生或再生過程緩慢而呈現(xiàn)遞減趨勢；相對于社會對資源需求而言，其總是處于稀缺狀態(tài)，而且隨著時間推移其稀缺性會越來越突出。所謂國家壟斷性，是指礦藏、水流、誨域、無線電頻譜等在法律上專屬國家所有，國家對自然資源的所有權(quán)不可轉(zhuǎn)讓；依法歸農(nóng)民集體所有以外的歸國家所有的自然資源，也具有國家法定壟斷的性質(zhì)，任何公民和法人都不得對其擁有所有權(quán)。 企業(yè)是經(jīng)營性主體，主要以營利為目的，追求資本所有者利益的最大化；但其也可能是政策性經(jīng)營和公益性經(jīng)營的，如政策性銀行、郵政和電信普遍服務等。 第二，它具有保值增值性。 第四，它以市場配置為主。 經(jīng)營性國有資產(chǎn)的分布范圍廣泛，各行業(yè)、地區(qū)、企業(yè)之間存在差別，存在著多種經(jīng)營方式，如國有獨資、公司制（包括中外合資合作）、股份合作、承包、租賃、委托經(jīng)營等。關(guān)于國有資產(chǎn)法的調(diào)整范圍，有 “ 大、中、小 ” 三種不同意見。因此，該法名稱定為 《 企業(yè)國有資產(chǎn)法 》 。 （二）國家所有權(quán)及其行使 第三條 國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。 《 物權(quán)法 》第 45條規(guī)定： “ 法律規(guī)定屬于國家所有的財產(chǎn)，屬于國家所有即全民所有。 其次， 國家作為一個體系，需要由具體的國家機關(guān)代表國家來行使所有權(quán)。因此， 無論從法理還是從效率和權(quán)責 —致的法治要求看，國家通過其執(zhí)行機關(guān)即國務院來統(tǒng)一行使國家所有權(quán)是最優(yōu)的制度安排。這并不排除國家有權(quán)在必要時統(tǒng)一配置國有資產(chǎn)，通過法律法規(guī)，合理調(diào)整中央和地方各級政府行使所有權(quán)人職責的范圍。這一概念一方面能說明企業(yè)與國家之間存在資本聯(lián)系，即以投資與被投資形式表現(xiàn)出來的所有權(quán)關(guān)系，同時也表明國有企業(yè)應受國家控制， 完全不受中央或地方政府經(jīng)由資本聯(lián)系所控制的企業(yè)不應當算做國有企業(yè)。 (2)國有企業(yè)在不同程度上受中央或地方政府的控制，其行為必須符合或不違背政府的意志和利益。 (4)轉(zhuǎn)型時期的國有企業(yè)法律適用具有相當?shù)恼咝蕴卣鳌? (2)國有獨資公司。對于某些行業(yè)或企業(yè)，由于性質(zhì)或產(chǎn)品特殊，不宜由其他經(jīng)濟成分參股，必須由國家獨資經(jīng)營，為此，黨的十四屆三中全會通過的 《 中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若于問題的決定 》 指出 ： “ 生產(chǎn)某些特殊產(chǎn)品的公司和軍工企業(yè)應由國家獨資經(jīng)營。 (4)國有主體與非國有主體共同出資、國有資本絕或相對控對股的公司，包括股份有限公司和有限責任公司。 (1)在工商部門注冊為國有企業(yè)，但企業(yè)沒有原始的資本金投入。因此應當將其界定為國有企業(yè)。 本法引入了國家出資企業(yè)的概念，從第 5條并結(jié)合第 11條的規(guī)定看，國家出資企業(yè)是指由政府授權(quán)履行出資人職責的機構(gòu)作為出資人的企業(yè)， 形式上包括國有獨資企業(yè)、國有獨資公司、國有控股公司和國有參股公司 等。 國務院確定的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國家出資企業(yè)，重要基礎設施和重要自然資源等領域的國家出資企業(yè)，由國務院代表國家履行出資人職責。這 實質(zhì)上是將全部國有財產(chǎn)的所有權(quán)由中央政府作為初始代理者，再由中央政府將其中一些國有財產(chǎn)所有權(quán)的行使，層層委托給各級地方政府，從而形成多層級代理。 行出資人職責企業(yè)的范圍 中央和地方政府分別代表國家對國家出資企業(yè)履行出資人職責，享有所有者權(quán)益，使中央政府和地方政府作為國家所有權(quán)的代表，在委托代理鏈條中處于同一層級，同時承擔國家所有權(quán)的總老板職責。 第二， 對于公共服務領域的國有資產(chǎn)，需要根據(jù)資產(chǎn)和服務特點區(qū)別對待。 第八條 國家建立健全與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求相適應的國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督體制，建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責任。 關(guān)于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)與國有資產(chǎn)出資人的設定，實際上是關(guān)于政府不同角色的劃分和設置，本質(zhì)是政府在國有財產(chǎn)投資經(jīng)營及其管理監(jiān)督中的定位問題。政府承擔公共管理職能，要求承擔該職能的具體機關(guān)與其所管轄的主體不得有利益沖突，與其他具體公共管理機關(guān)、承擔國家所有權(quán)監(jiān)督管理職能的機關(guān)以及國有資本具體出資人之間不得發(fā)生角色錯位。 這就是 總老板的職能 ， 或者說抽象的所有權(quán)人職能 。 三是國有主體作為企業(yè)、公司的具體出資人或股東的職能。 第二， 凡依法不能夠或小宜做出資人或股東的，應當雷厲風行加以改革，禁止公安機關(guān)、海關(guān)、工商行政管理機關(guān)、部隊等做出資人或股東，其他承擔公共管理職能的機關(guān)所轄眾多企業(yè)構(gòu)成利益沖突的，則應堅決令其脫去出資人或股東身份。 國家與國有企業(yè)的關(guān)系具有 三重性 。 因此，本法第 4條和第 6條規(guī)定由國務院和地方人民政府履行的 “ 出資人職責 ” ，實際上是國資 “ 總老板 ” 的管理監(jiān)督職能，而非企業(yè)具體出資人或股東的職責。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)進行清產(chǎn)核資的范圍、任務、目標、方式、程序、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的取得、變動和注銷進行登記的對象、內(nèi)容、條件、程序、法律后果和組織管理等。 主要規(guī)定對國有資產(chǎn)運行狀況進行統(tǒng)計、報告的類型、范圍、形式、內(nèi)容、方法、程序、組織管理和法律責任等。 主要規(guī)定國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式、構(gòu)成要件和責任追究，以及查處的機關(guān)、方式和程序。如憲法對我國以公有制為主導的所有制、公共財產(chǎn)神圣不可侵犯作了規(guī)定；對國資的日常保護是民商法、行政法、刑法、訴訟及程序法的任務。 對涉及重大事項決定、資產(chǎn)評估、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、與關(guān)聯(lián)方交易等與出資人權(quán)益關(guān)系重大、容易造成國有資產(chǎn)流失的幾個重要環(huán)節(jié)等，規(guī)定了有關(guān)條件和程序性規(guī)則，并完善了相應的法律責任規(guī)定。主要是國有經(jīng)濟的分布仍然過寬，相當數(shù)量的國有資本并不處于關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領域；不少企業(yè)處于虧損或微利狀態(tài)，積累了一批資不抵債、扭虧無望、喪失市場競爭力的企業(yè)；一些大企業(yè)業(yè)務龐雜、主業(yè)不突出、輔業(yè)包袱重，子企業(yè)的層級、數(shù)量過多，母公司對子、孫公司失控，是企業(yè)效率低下、國有資產(chǎn)流失的重要原因。 到 2022年，長期積累的一批資不抵債、扭虧無望的國有企業(yè)政策性關(guān)閉或破產(chǎn)的任務基本完成。 ” 為了使重要行業(yè)和關(guān)鍵領域具體化，增強在實際工作中的可操作性， 《 指導意見 》還要求 “ 有關(guān)部門要抓緊研究確定具體的行業(yè)和領域，出臺相應的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)目錄。 除涉及國家安全的企業(yè)、必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)和專門從事國有資產(chǎn)經(jīng)營管理的公司外，國有大型企業(yè)都要逐步改制成為多元股東的公司。 、聯(lián)合、兼并、租賃、承包經(jīng)營、合資、轉(zhuǎn)讓國有產(chǎn)權(quán)、股份制和股份合作制等多種形式，繼續(xù)放開搞活國有中企業(yè)，建立劣勢企業(yè)退出市場的機制。 重點圍繞國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的方向和目標，統(tǒng)籌安排收入和支出，保障和促進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組，提高企業(yè)核心競爭力。 (一 )我國國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及監(jiān)管體制的沿革 從建國初期至今，隨著社會的發(fā)展和經(jīng)濟體制的不斷變化，我國的國有資產(chǎn)投資經(jīng)營和監(jiān)管體制也在探索中趨于完善，大體上經(jīng)歷了四個階段。 （ 2022年以后）：以國有資產(chǎn)投資經(jīng)營及管理監(jiān)督體制改革推動國有經(jīng)濟發(fā)展 (二 )我國國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)的定位 “ 監(jiān)督管理 ” 機構(gòu)的定位 黨的十四屆三