【正文】 第一篇：關(guān)于提高制度執(zhí)行力的幾點(diǎn)思考綜合030提高海關(guān)制度執(zhí)行力芻議【內(nèi)容提要】制度執(zhí)行力已成為當(dāng)代社會(huì)一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一。本文以海關(guān)業(yè)務(wù)方面的法律制度為探討對(duì)象，以其權(quán)力（權(quán)利）的合法行使、職責(zé)（義務(wù)）的充分履行、運(yùn)行程序的合理有效為目標(biāo)指向，圍繞實(shí)體與程序、剛性與柔性、規(guī)范性與能動(dòng)性這三對(duì)范疇進(jìn)行分析，相應(yīng)提出進(jìn)一步提高海關(guān)制度執(zhí)行力六項(xiàng)措施，即：增強(qiáng)融合度、理順體系、明確屬性、增強(qiáng)能動(dòng)性、加大責(zé)任追究、營(yíng)造制度環(huán)境?！局?題 詞】海關(guān)制度 執(zhí)行力“我們不缺少雄韜偉略的戰(zhàn)略家，缺少的是精益求精的執(zhí)行者；不缺少各類規(guī)章制度，缺少的是規(guī)章條款不折不扣的執(zhí)行?！睍充N讀本《細(xì)節(jié)決定成敗》，一語(yǔ)點(diǎn)中現(xiàn)實(shí)中制度執(zhí)行命脈?！皥?zhí)行力”一詞起初應(yīng)用于企業(yè)管理領(lǐng)域，主要指企業(yè)執(zhí)行力。2006年“執(zhí)行力”首次寫進(jìn)了我國(guó)總理政府工作報(bào)告，標(biāo)志著政府執(zhí)行力建設(shè)被正式納入國(guó)家治理范疇。今年《求是》第1期，胡錦濤總書記撰文指出：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)制度執(zhí)行意識(shí)，切實(shí)提高制度執(zhí)行力。制度是現(xiàn)代政府運(yùn)行的基礎(chǔ)，有了制度就必須執(zhí)行，這是一個(gè)最基本的工作原則；執(zhí)行若打折扣，再健全的制度也只是墻上畫虎，成為擺設(shè)。因此，有人認(rèn)為，制度執(zhí)行力已成為當(dāng)代社會(huì)一個(gè)國(guó)家的核心競(jìng)爭(zhēng)力之一所謂執(zhí)行力，指的是貫徹戰(zhàn)略意圖，完成預(yù)定目標(biāo)的操作能力，對(duì)此中外眾多學(xué)者從不同角度予以論述。本文探討的制度限于海關(guān)業(yè)務(wù)方面法律制度，其執(zhí)行力在預(yù)定目標(biāo)指向上主要是：（一）權(quán)力（權(quán)利）的合法行使，（二）職責(zé)（義務(wù)）的充分履行，（三）運(yùn)行程序的合理有效。筆者結(jié)合海關(guān)總署法制工作的思路和有關(guān)要求，圍繞實(shí)體與程序、剛性與柔性、規(guī)范性與能動(dòng)性這三對(duì)范疇，分別從六個(gè)執(zhí)行點(diǎn)就進(jìn)一步提高海關(guān)制度執(zhí)行力提出以下措施建議：一、增強(qiáng)制度與海關(guān)業(yè)務(wù)的融合度，提高制度實(shí)體的執(zhí)行力。海關(guān)沒(méi)有脫離法制的業(yè)務(wù)，也沒(méi)有脫離業(yè)務(wù)的法制。海關(guān)制度就是用規(guī)范性語(yǔ)言來(lái)規(guī)范監(jiān)管、征稅、打私、統(tǒng)計(jì)等具體職能，這就要求我們首先在“立法”層面提高制度實(shí)體的執(zhí)行力。一是立法前要廣泛聽取各個(gè)方面特別是海關(guān)業(yè)務(wù)一線執(zhí)行層面的意見(jiàn)和建議。要把法律制度切1實(shí)融合到業(yè)務(wù)工作之中，融合于基層基礎(chǔ)建設(shè)之中，如果制度與海關(guān)業(yè)務(wù)“兩張皮”，不科學(xué)、不切實(shí)際的制度，在基層是行不通的，是難以配套、難以執(zhí)行的，執(zhí)行力不免落空。二是加強(qiáng)規(guī)范性文件和政策性措施的合法性審核。根據(jù)《海關(guān)立法工作管理規(guī)定》，在直屬海關(guān)層面，立法只有規(guī)范性文件的制定權(quán)，要加強(qiáng)規(guī)范性文件合法性審核工作，保證海關(guān)執(zhí)法依據(jù)的統(tǒng)一，避免規(guī)范性文件“無(wú)法可依”；按照《海關(guān)政策性措施合法性審查暫行辦法》明確的程序，對(duì)各海關(guān)單位出臺(tái)的政策性措施進(jìn)行審核，避免“法外施恩”；三是“立、改、廢”工作同步實(shí)施，避免“只立不廢”或“只立不清”，相應(yīng)業(yè)務(wù)職能部門堅(jiān)持隨立隨清，防止把“立制度”作為一項(xiàng)政績(jī)來(lái)做。二、理順制度體系，提高適用程序上的執(zhí)行力。海關(guān)業(yè)務(wù)類規(guī)定“細(xì)”、政策變化“快”、業(yè)務(wù)門類“雜”，一線執(zhí)法關(guān)員往往感受有制度過(guò)時(shí)、部門間規(guī)定沖突等現(xiàn)象。2005年北方工業(yè)公司訴石家莊海關(guān)行政賠償案件，經(jīng)和解以海關(guān)賠償1800萬(wàn)結(jié)案，創(chuàng)下《國(guó)家賠償法》實(shí)施以來(lái)海關(guān)承擔(dān)賠償數(shù)額之最。法院在審查該案中，發(fā)現(xiàn)海關(guān)存在42個(gè)執(zhí)法問(wèn)題，其中就有制度過(guò)時(shí)、有關(guān)部門配合銜接不緊密、制度“打架”等問(wèn)題。因此，理順執(zhí)法體例，推進(jìn)執(zhí)法流程規(guī)范化建設(shè)非常必要。筆者認(rèn)為，海關(guān)執(zhí)法有一 “葵花寶典”值得一線執(zhí)法人員特別是新關(guān)員的重視，這就是總署政法司制定的約90萬(wàn)字的《海關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范》。該《規(guī)范》將執(zhí)法依據(jù)中梳理出海關(guān)職權(quán)逐項(xiàng)分解到具體執(zhí)法部門、執(zhí)法機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位，明確崗位職責(zé)、業(yè)務(wù)流程和各種海關(guān)單證的控制要求，是對(duì)海關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分解和邏輯化綜合后的“法典”式再現(xiàn)。該《規(guī)范》電子版刊發(fā)于總署政法司網(wǎng)站，每月定期及時(shí)維護(hù)更新。建議進(jìn)一步推廣應(yīng)用《規(guī)范》，將《規(guī)范》的學(xué)習(xí)列入海關(guān)各單位人員普法的內(nèi)容，特別是面向基層人員進(jìn)行培訓(xùn)和宣講的教材，在適用制度方面，可有效避免新舊規(guī)定“打架”或政出多門的“沖突”。三、明確制度法律屬性，提高執(zhí)行力的規(guī)范性。我們常聽到要把握住“把關(guān)與服務(wù)的平衡點(diǎn)”的指示和要求，但俗話說(shuō)得好“看花容易繡花難”，業(yè)務(wù)人員實(shí)際操作中往往難以把握這個(gè)“度”。筆者認(rèn)為，不妨從各項(xiàng)制度規(guī)范的法律屬性角度來(lái)理解。制度條文可分為約束性規(guī)定與任意性規(guī)定、禁止性規(guī)定與授益性規(guī)定等，對(duì)于約束性、禁止性的諸如“應(yīng)當(dāng)”“必須”類規(guī)范以及“海關(guān)人員6項(xiàng)”禁令等，寧可“機(jī)械執(zhí)法”，不可“法外施恩”；而對(duì)于“可以”類任意性規(guī)定，特別是海關(guān)服務(wù)方面的授益性規(guī)定，應(yīng)增強(qiáng)主動(dòng)意識(shí)，在依法把關(guān)的同時(shí)為企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如，知識(shí)產(chǎn)權(quán)在學(xué)界向來(lái)有公權(quán)與私權(quán)之爭(zhēng)，在知識(shí)產(chǎn)權(quán)海關(guān)保護(hù)工作中，依申請(qǐng)扣留、依職權(quán)調(diào)查處理等規(guī)定應(yīng)依法按程序執(zhí)行，而在權(quán)利備案、當(dāng)事人權(quán)利爭(zhēng)議和解等方面可增加主動(dòng)意識(shí)，便利合法權(quán)利貨物進(jìn)出。在執(zhí)行力的規(guī)范性方面，要克服現(xiàn)實(shí)中的兩種錯(cuò)誤傾向：一是趨利化傾向，對(duì)自己或本部門有利制度的亢進(jìn)執(zhí)行，無(wú)利的則疲軟執(zhí)行；二是媚上化傾向，即制度不如領(lǐng)導(dǎo)批示，批示不如領(lǐng)導(dǎo)暗示。四、增強(qiáng)制度的能動(dòng)性，保持執(zhí)行力的生命力。法律制度屬于意識(shí)形態(tài)范疇，某些規(guī)定“滯后”于現(xiàn)實(shí)發(fā)展應(yīng)是正常的。這就需要把制度執(zhí)行作為一個(gè)演繹法律精神、體現(xiàn)執(zhí)行主體能動(dòng)性的過(guò)程，在執(zhí)行中既要及時(shí)反饋制度的完善方向，也要關(guān)注制度對(duì)各項(xiàng)改革的及時(shí)順應(yīng)。如貿(mào)易管制中的規(guī)避行為，2008年有一外省企業(yè)將銀錠粗加工成銀盤歸入無(wú)證商品編號(hào)在合肥關(guān)區(qū)現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)出口，涉嫌逃避出口許可證管理，合肥海關(guān)及時(shí)整理材料報(bào)總署政法司，該貿(mào)管事項(xiàng)的敏感性和及時(shí)反饋引起了總署和國(guó)家相關(guān)貿(mào)管政策制定部門對(duì)白銀粗加工制品出口管理的關(guān)注，并在全國(guó)海關(guān)及時(shí)進(jìn)行了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)提示。構(gòu)建海關(guān)大監(jiān)管體系是海關(guān)當(dāng)前的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，在制度執(zhí)行層面就要求我們順應(yīng)改革大局，在改善通關(guān)環(huán)境、提高通關(guān)效率、優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)方面創(chuàng)新機(jī)制，建立健全相關(guān)法律制度的基礎(chǔ)項(xiàng)目。五、加大執(zhí)法過(guò)錯(cuò)糾正和責(zé)任追究，增強(qiáng)制度執(zhí)行力的剛性。深入推行行政執(zhí)法責(zé)任制，規(guī)范關(guān)員的行政執(zhí)法行為，構(gòu)建多方位的執(zhí)法監(jiān)督體系，加大責(zé)任追究力度。目前糾錯(cuò)和追究途徑有：（一）常態(tài)監(jiān)督，包括行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、外部監(jiān)督、內(nèi)審監(jiān)督四位一體的執(zhí)法監(jiān)督體系；（二）動(dòng)態(tài)監(jiān)督，“海關(guān)執(zhí)法評(píng)估系統(tǒng)”、“HL2008”等信息化平臺(tái)，對(duì)各主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域的執(zhí)法環(huán)節(jié)和執(zhí)法崗位實(shí)施動(dòng)態(tài)評(píng)估與監(jiān)控；（三）個(gè)案監(jiān)督，通過(guò)行政復(fù)議、行政訴訟等法律途徑，加強(qiáng)對(duì)海關(guān)具體行政行為的監(jiān)督；通過(guò)辦理案件、剖析案例，為立法、執(zhí)法提出合理化建議，并配合相關(guān)部門加強(qiáng)立法后評(píng)估的力度。2010年8月，總署已研究制定《海關(guān)行政執(zhí)法評(píng)議考核暫行辦法》，以此解決目前存在的考評(píng)覆蓋范圍不夠全面、考評(píng)內(nèi)