關(guān)于建設(shè)工程竣工驗收備案的若干法律問題(已修改)
2025-11-04 14:40 本頁面
【正文】 第一篇：關(guān)于建設(shè)工程竣工驗收備案的若干法律問題關(guān)于建設(shè)工程竣工驗收備案的若干法律問題(20120320 17:34:54)標(biāo)簽： 雜談 分類： 辦案體悟建設(shè)工程的竣工驗收備案在司法實踐中極易引起爭議。由于缺乏法律的明確界定，人們對其性質(zhì)的認(rèn)識非常模糊。行政管理機(jī)關(guān)和房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)及建筑施工企業(yè)通常從各自的立場出發(fā)，對竣工驗收備案的性質(zhì)作出自己的理解。本文擬從分析竣工驗收備案的法律性質(zhì)入手，圍繞目前爭議較大的有關(guān)竣工驗收行為的可訴性及其與商品房交付的關(guān)系等幾個方面，提出一些觀點。自2000年《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》（以下簡稱《條例》）頒布實施以后，政府對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理方式，發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，由過去的“管理主義”模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤安门兄髁x”模式。這種模式的改變反映在確認(rèn)工程質(zhì)量結(jié)果——竣工驗收上，表現(xiàn)為以前由政府（通過專門機(jī)構(gòu)）確認(rèn)驗收結(jié)果發(fā)證，為由各類主體確認(rèn)結(jié)果報政府（通過職能部門）備案的工作方式，所謂“備案制”。備案制的施行，對明確各方主體責(zé)任，促進(jìn)質(zhì)量保證體系的形成，保證工程質(zhì)量等都起到了積極的作用，但由于備案制的推行僅數(shù)年時間，各層級的法律、法規(guī)、規(guī)章及相關(guān)配套文件的制定還遠(yuǎn)未建立，行業(yè)內(nèi)外的人們對其認(rèn)識也還比較模糊，反映在司法實踐中，就產(chǎn)生了諸多的法律問題。結(jié)合多年從事房地產(chǎn)建筑法律實務(wù)的經(jīng)驗，本文對建設(shè)工程竣工驗收備案在實踐中爭論較大的幾個法律問題，作一些探討，謹(jǐn)表管見。一、關(guān)于竣工驗收備案的法律性質(zhì)備案，根據(jù)《現(xiàn)代漢語詞典》解釋，即是向主管機(jī)關(guān)或有關(guān)職能部門等報告事由，以備查考。簡言之，即是指申請備案人將事實形成圖文交有關(guān)部門存查。竣工驗收的概念，目前并沒有法律的明確規(guī)定。建設(shè)部2001年7月發(fā)布的《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》中對術(shù)語“驗收”是這樣解釋的：“建筑工程在施工單位自行質(zhì)量檢查評定的基礎(chǔ)上，參與建設(shè)活動的有關(guān)單位共同對檢驗分批、分項、分部、單位工程的質(zhì)量進(jìn)行抽樣復(fù)驗，根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)以書面形式對工程質(zhì)量達(dá)到合格與否做出確認(rèn)。”這應(yīng)該是現(xiàn)行規(guī)定中對“驗收”最準(zhǔn)確的解釋。將竣工驗收和備案結(jié)合起來，究竟該怎樣對其進(jìn)行法律定性呢？目前人們的認(rèn)識也很不一致。一種觀點認(rèn)為：實施備案管理后，行政管理人員并不直接參加工程質(zhì)量的檢查驗收，建設(shè)工程只要具備《房屋建筑工程和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工驗收備案管理暫行辦法》（以下稱《暫行辦法》）中所規(guī)定的條件就予以備案，這一點在2001年《國務(wù)院關(guān)于第二批取消和調(diào)整行政審批項目的決定》中就體現(xiàn)得很清楚：建設(shè)工程的竣工驗收備案由“審查性備案”調(diào)整為“告知性備案”?？梢姡⒐を炇諅浒钢皇切姓C(jī)關(guān)對建設(shè)工程竣工驗收的一種程序上的管理。另一種觀點則認(rèn)為：備案管理是《條例》規(guī)定的工程質(zhì)量監(jiān)督管理的重要的最后環(huán)節(jié)，不僅具有程序性，更具有實質(zhì)性，其理由是：備案管理監(jiān)督的對象是全面的，不僅包括建設(shè)各方責(zé)任主體，也包括具體實施監(jiān)督的機(jī)構(gòu)；備案監(jiān)督的內(nèi)容是全方位的，它對建設(shè)單位報送的所有文件和監(jiān)督機(jī)構(gòu)提交的質(zhì)量監(jiān)督報告內(nèi)容都享有監(jiān)督權(quán)；備案管理行為具有行政確認(rèn)性。筆者認(rèn)為，按照《條例》規(guī)定建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理的具體實施包括具體質(zhì)量監(jiān)督和備案管理兩個環(huán)節(jié)。具體質(zhì)量監(jiān)督是指專門機(jī)構(gòu)——質(zhì)量監(jiān)督站。依照《條例》第46條的規(guī)定，受建設(shè)行政主管部門委托，從接受質(zhì)量監(jiān)督登記到向備案部門提交《監(jiān)督報告》為止，與備案管理相比是微觀的、實際的過程監(jiān)督，被監(jiān)督的主體是《條例》第3條規(guī)定的范圍；備案管理則是依照《條例》第49條的規(guī)定，對建設(shè)單位申報的工程竣工驗收文件進(jìn)行宏觀的、程序性的結(jié)果監(jiān)督，被監(jiān)督的主體除《條例》第3條規(guī)定的責(zé)任主體外，還包括第46條規(guī)定的專門機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，雖然建設(shè)行政機(jī)關(guān)對建設(shè)工程竣工驗收備案的管理只是一種程序性的法定管理，但其絕非“消極程序”。2001年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于取消第二批行政許可的決定》將竣工驗收備案定性為“告知性備案”，實質(zhì)是一種錯誤的認(rèn)識。對于關(guān)系到人們生命財產(chǎn)安全及社會穩(wěn)定的建設(shè)工程而言，其質(zhì)量監(jiān)督管理的最終體現(xiàn)絕非僅僅是程序意義上的“告知性備案”，建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)必須對進(jìn)行竣工驗收備案的建設(shè)工程進(jìn)行認(rèn)真、嚴(yán)格的程序?qū)彶?，對報送備案的資料要做到“材料齊全、內(nèi)容全面、意見確切、責(zé)任清楚”方才予以備案。綜上，筆者認(rèn)為，建設(shè)工程的竣工驗收備案是國家實行建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督管理制度的一個重要組成部分，是建設(shè)行政管理機(jī)關(guān)對建設(shè)工程質(zhì)量進(jìn)行嚴(yán)格的程序?qū)彶榈囊豁椌唧w行政行為。二、關(guān)于竣工驗收備案的行政可訴性由于實踐中對竣工驗收備案性質(zhì)的認(rèn)識差異（即使在建設(shè)工程行政管理部門也對此認(rèn)識不一），這便引出了竣工驗收備案是否具有行政法意義上的可訴性問題。一種意見認(rèn)為，備案行為不是具體行政行為，不屬于法院行政訴訟的受案范圍。理由如下：備案行為是建設(shè)單位向建設(shè)行政主管部門報告房屋建設(shè)情況以備查考的行為，只是對事物發(fā)展過程的客觀描述和記載行為，本身并沒有任何行政決定的效力；備案行為只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部備考行為，不具有外部公示性，因而也就不符合行政訴訟調(diào)整外部具體行政行為的范圍要求；備案行為對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)沒有實際影響。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，只有對行政機(jī)關(guān)實施的對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)有實際影響的行為，當(dāng)事人才可提起行政訴訟。備案行為只是對工程竣工驗收報告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報告進(jìn)行登記、收訖的形式，不會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)形成確認(rèn)，對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)有實質(zhì)影響的是工程驗收報告以及質(zhì)檢部門的監(jiān)督報告，而這兩個報告是一種專業(yè)技術(shù)鑒定，在工程質(zhì)量認(rèn)定過程中，也只起到證據(jù)的作用，是否有效還要接受司法機(jī)關(guān)的裁判。另一種意見則認(rèn)為，備案行為符合具體行政行為的構(gòu)成要件，屬于行政訴訟的調(diào)整范圍，法院完全可以對其實施司法審查。理由如下：備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)所作出的行政行為。根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定，備案行為是建設(shè)行政機(jī)關(guān)在本行政區(qū)域
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