【正文】 中國(guó)最大的管理資源中心 第 1 頁(yè) 共 50 頁(yè) 安全管理體制與安全法規(guī) 第一節(jié) 安全管理體制 當(dāng)前，我國(guó)的安全生產(chǎn)方針是“安全第一，預(yù)防為主”。這個(gè)方針是群眾集體智慧的結(jié)晶，是安全工作長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。它高度概括了安全管理工作的目的和任務(wù)，是一切生產(chǎn)企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的指導(dǎo)思想。為貫徹“安全第一，預(yù)防為主”的方針，必須建立一個(gè)銜接有序、運(yùn)作有效、保障有力的安全生產(chǎn)管理體制。 一、安全管理體制的變遷 所謂體制，就是關(guān)于一個(gè)社會(huì)組織系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)組成、管理權(quán)限劃分、事務(wù)運(yùn)作機(jī)制等方面的綜合概念。 為了理順各層次安全管理體制的關(guān)系，有必要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，制定一個(gè) 有關(guān)安全生產(chǎn)管理的總體制（宏觀(guān)體制）。 國(guó)務(wù)院 1983 年 5 月發(fā)出的《批轉(zhuǎn)勞動(dòng)人事部、國(guó)家經(jīng)委、全國(guó)總工會(huì)關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)和勞動(dòng)安全監(jiān)察工作的報(bào)告的通知》中明確規(guī)定，要在“安全第一，預(yù)防為主”的方針指導(dǎo)下搞好安全生產(chǎn)；經(jīng)濟(jì)管理、生產(chǎn)管理部門(mén)和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)必須堅(jiān)決貫徹“管生產(chǎn)的必須管安全的原則”，特別是在經(jīng)濟(jì)體制改革中要加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作，講效益必須講安全；勞動(dòng)部門(mén)要盡快健全勞動(dòng)安全監(jiān)察制度，加強(qiáng)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)，充實(shí)安全監(jiān)察干部，監(jiān)督檢查生產(chǎn)部門(mén)和企業(yè)對(duì)各項(xiàng)安全法規(guī)的執(zhí)行情況，認(rèn)真履行職責(zé)，充分發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)察作用；工會(huì) 組織要加強(qiáng)群眾監(jiān)督，對(duì)于企業(yè)行政領(lǐng)導(dǎo)忽視安全生產(chǎn)，工會(huì)要提出批評(píng)和建議，督促有關(guān)方面及時(shí)改進(jìn)。此通知確定了我國(guó)在安全生產(chǎn)工作中實(shí)行國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)察、行政管理和群眾（工會(huì)）監(jiān)督相結(jié)合的工作體制。國(guó)家監(jiān)察、行政管理和群眾監(jiān)督三個(gè)方面有一個(gè)共同目標(biāo)，就是從不同的角度、不同的層次、不同的方 中國(guó)最大的管理資源中心 第 2 頁(yè) 共 50 頁(yè) 面來(lái)推動(dòng)“安全第一，預(yù)防為主”方針的貫徹，協(xié)調(diào)一致搞好安全生產(chǎn)。通常將這個(gè)工作體制稱(chēng)為安全管理的“三結(jié)合”體制。 到了 20世紀(jì) 90年代，隨著企業(yè)管理制度的改革和安全管理實(shí)踐的不斷深入，人們逐漸認(rèn)識(shí)到“三結(jié)合”的安全管理工作體制并不 完善，其中主要是“行政管理”的提法欠妥。從我國(guó) 20世紀(jì) 90 年代以前的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制來(lái)看，企業(yè)要受到行業(yè)主管部門(mén)和經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)的管理，包括企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人事安排，經(jīng)營(yíng)計(jì)劃的制定，原材料的供應(yīng)，利潤(rùn)的分配等等。因此，企業(yè)與行業(yè)主管部門(mén)之間具有行政上的隸屬關(guān)系，行業(yè)主管部門(mén)是連接政府與企業(yè)的主要環(huán)節(jié)，企業(yè)的安全管理工作也要受到行業(yè)主管部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)和控制。在安全管理體制中，“行政管理”應(yīng)該包含行業(yè)管理和企業(yè)自我管理兩個(gè)層次，這兩個(gè)層次的安全管理機(jī)制、對(duì)象和職責(zé)等并不相同。 為了使安全管理體制更加符合實(shí)際，國(guó)務(wù)院 1993年 50號(hào) 文《關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的通知》中正式提出：實(shí)行“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國(guó)家監(jiān)察，群眾監(jiān)督，勞動(dòng)者遵章守紀(jì)”的安全生產(chǎn)管理體制。 這一體制將原“三結(jié)合”體制中的“行政管理”分為“企業(yè)負(fù)責(zé)”和“行業(yè)管理”兩部分，形成“四結(jié)合”的體制。 二、安全生產(chǎn)管理體制的涵義 在“企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國(guó)家監(jiān)察，群眾監(jiān)督”的安全生產(chǎn)管理體制中，這四個(gè)方面按不同層次和從不同角度構(gòu)成安全生產(chǎn)管理的宏觀(guān)體制。 1．國(guó)家監(jiān)察 國(guó)家監(jiān)察即國(guó)家勞動(dòng)安全監(jiān)察，它是由國(guó)家授權(quán)某政府部門(mén)對(duì)各類(lèi)具有獨(dú)立法人資格的企事業(yè)單位執(zhí)行安全法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督 和檢查，用法律的強(qiáng)制力量推動(dòng)安全生產(chǎn)方針、政策的正確實(shí)施。國(guó)家監(jiān)察也可以稱(chēng)為國(guó)家監(jiān)督。 國(guó)家監(jiān)察具有法律的權(quán)威性和特殊的行政法律地位。行使國(guó)家監(jiān)察的政府部門(mén)是由法律授權(quán)的特定行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)的地位、設(shè)置原則、職責(zé)權(quán)限以及該機(jī)構(gòu)監(jiān)察人員的任免條件和程序，審查發(fā)布強(qiáng)制性措施，對(duì)違反安全法規(guī)的行為提出行政處 中國(guó)最大的管理資源中心 第 3 頁(yè) 共 50 頁(yè) 分建議和經(jīng)濟(jì)制裁等，都是由法律規(guī)定或授權(quán)的。因此，國(guó)家監(jiān)察是由法定的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，以國(guó)家的名義，運(yùn)用國(guó)家賦予的權(quán)力，從國(guó)家整體利益出發(fā)來(lái)開(kāi)展的。 2．行業(yè)管理 行業(yè)管理就是由行業(yè)主管部門(mén)，根據(jù)國(guó)家的安全生產(chǎn)方針、 政策、法規(guī)，在實(shí)施本行業(yè)宏觀(guān)管理中，幫助、指導(dǎo)和監(jiān)督本行業(yè)企業(yè)的安全生產(chǎn)工作。 行業(yè)安全管理也存在與國(guó)家監(jiān)察在形式上類(lèi)似的監(jiān)督活動(dòng)。但是，這種監(jiān)督活動(dòng)僅限于行業(yè)內(nèi)部，而且是一種自上而下的行業(yè)內(nèi)部的自我控制活動(dòng)，一旦需要超越行業(yè)自身利益來(lái)處理問(wèn)題時(shí)，它就不能發(fā)揮作用了。因此，行業(yè)安全管理與國(guó)家監(jiān)察的性質(zhì)不同，它不被授予代表政府處理違法行為的權(quán)力，行業(yè)主管部門(mén)也不設(shè)立具有政府監(jiān)督性質(zhì)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)。 3．企業(yè)負(fù)責(zé) 企業(yè)負(fù)責(zé)是指企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，承擔(dān)著嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家安全生產(chǎn)的法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，建立健全安全生產(chǎn)規(guī)章制度 ，落實(shí)安全技術(shù)措施，開(kāi)展安全教育和培訓(xùn)，確保安全生產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)。 企業(yè)法人代表或最高管理者是企業(yè)安全生產(chǎn)的第一責(zé)任人，在此基礎(chǔ)上，企業(yè)必須層層落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制，建立內(nèi)部安全調(diào)控與監(jiān)督檢查的機(jī)制。企業(yè)要接受?chē)?guó)家安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查和行業(yè)主管部門(mén)的管理。 4．群眾監(jiān)督 群眾監(jiān)督就是廣大職工群眾通過(guò)工會(huì)或職工代表大會(huì)等自己的組織，監(jiān)督和協(xié)助企業(yè)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)方針、政策和法規(guī)，不斷改善勞動(dòng)條件和環(huán)境，切實(shí)保障職工享有生命與健康的合法權(quán)益。 群眾監(jiān)督屬于社會(huì)監(jiān)督，一般通過(guò)建議、揭發(fā)、控告或協(xié)商等方式解決問(wèn) 題，而不可能采取像國(guó)家監(jiān)察那樣以國(guó)家強(qiáng)制力來(lái)保證的手段，因此，群眾監(jiān)督不具有法律的權(quán)威性。 5．“四結(jié)合”體制之間的關(guān)系 企業(yè)負(fù)責(zé)，行業(yè)管理，國(guó)家監(jiān)察，群眾監(jiān)督這四個(gè)方面，具有不同的性質(zhì)和地位，在安全生 中國(guó)最大的管理資源中心 第 4 頁(yè) 共 50 頁(yè) 產(chǎn)中所起的作用也不相同。 在這四個(gè)方面中，企業(yè)是安全生產(chǎn)工作的主體和具體實(shí)行者，它應(yīng)該獨(dú)立承擔(dān)搞好安全生產(chǎn)的責(zé)任和義務(wù)，建立安全管理的自我約束機(jī)制。它所要解決的主要是遵章守法、有法必依的問(wèn)題，是安全管理的核心。行業(yè)管理是行業(yè)主管部門(mén)在本行業(yè)內(nèi)開(kāi)展幫助、指導(dǎo)和監(jiān)督等宏觀(guān)管理工作。行業(yè)管理主要通過(guò)指令、規(guī)劃、監(jiān)督 、服務(wù)等手段為企業(yè)提供搞好安全生產(chǎn)工作的外部環(huán)境并促使企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我約束機(jī)制。國(guó)家監(jiān)察是代表國(guó)家，以國(guó)家賦予的強(qiáng)制力量推動(dòng)行業(yè)主管部門(mén)和企業(yè)搞好安全生產(chǎn)工作，它所要解決的是有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究的問(wèn)題，因此，國(guó)家監(jiān)察是加強(qiáng)安全生產(chǎn)的必要條件。群眾監(jiān)督一方面要代表職工利益按國(guó)家法律法規(guī)的要求監(jiān)督企業(yè)搞好安全生產(chǎn)，另一方面也要支持配合企業(yè)做好安全管理工作（如對(duì)職工進(jìn)行遵章守紀(jì)和安全知識(shí)的教育，反映事故隱患情況，提出整改建議等），這是做好安全工作的有力保證。 三、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的組織機(jī)構(gòu) 1．概述 1998年以前，我國(guó)中央勞動(dòng)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)置在原勞動(dòng)部（即其下屬的職業(yè)安全衛(wèi)生監(jiān)察局、礦山安全監(jiān)察局、鍋爐壓力容器安全監(jiān)察局），各省、自治區(qū)、直轄市勞動(dòng)部門(mén)設(shè)相應(yīng)的監(jiān)察處，市（地區(qū)）勞動(dòng)部門(mén)設(shè)監(jiān)察科（室），縣勞動(dòng)部門(mén)設(shè)監(jiān)察股或?qū)Ｂ毐O(jiān)察員。 1998年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，全國(guó)勞動(dòng)安全監(jiān)察工作交由新組建成立的國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)安全生產(chǎn)管理局負(fù)責(zé)。各省、自治區(qū)、直轄市的勞動(dòng)安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府自行確定，或保留在勞動(dòng)與社會(huì)保障部門(mén)，或轉(zhuǎn)到各省、自治區(qū)、直轄市的經(jīng)貿(mào)委。其設(shè)置級(jí)別與以前一樣。 2． 國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì) 國(guó)務(wù)院于 20xx年 3月 17日成立了國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)。吳邦國(guó)副總理兼任國(guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)主任，國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局局長(zhǎng)張寶明任安委會(huì)副主任兼辦公室主任。安委員的成 中國(guó)最大的管理資源中心 第 5 頁(yè) 共 50 頁(yè) 員由經(jīng)貿(mào)委、公安部、監(jiān)察部、全國(guó)總工會(huì)等部門(mén)的主要負(fù)責(zé)人組成。安委會(huì)在國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）設(shè)立辦公室，作為安委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)。辦公室的主要職責(zé)是：承辦安委會(huì)召開(kāi)的會(huì)議；定期編報(bào)全國(guó)安全生產(chǎn)工作簡(jiǎn)報(bào)；承辦安委會(huì)交辦事項(xiàng)和日常工作。 3．國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局 20xx年 3 月，我國(guó)成立了國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督 管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）。其職能包括原國(guó)家經(jīng)貿(mào)委安全生產(chǎn)管理局和國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局，一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子。涉及煤礦安全監(jiān)察方面的工作，以國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局的名義實(shí)施。國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）是綜合管理全國(guó)安全生產(chǎn)工作、履行國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和煤礦安全監(jiān)察職能的行政機(jī)構(gòu)，由國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家經(jīng)貿(mào)委）負(fù)責(zé)管理。 這是我國(guó)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的重大改變，表明了我國(guó)政府強(qiáng)化國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的承諾。 國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國(guó)家煤礦安全監(jiān)察局）設(shè) 9個(gè)職能司（室）。 其職責(zé)是： （ 1）辦公室（外事司、財(cái)務(wù)司） ：負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)文秘、檔案、信息、保密和行政后勤等方面的工作；負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、經(jīng)費(fèi)、國(guó)有資產(chǎn)管理工作；負(fù)責(zé)組織安全生產(chǎn)方面的國(guó)際技術(shù)合作與交流活動(dòng)。 （ 2）政策法規(guī)司 ：負(fù)責(zé)起草有關(guān)法律草案和行政法規(guī)的具體工作；研究擬定工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)規(guī)章、規(guī)程及安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)；承辦安全生產(chǎn)方面的行政復(fù)議工作；負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)重大政策研究和起草重要文件及重要會(huì)議報(bào)告；組織、指導(dǎo)安全生產(chǎn)新聞宣傳工作。 （ 3）信息與技術(shù)裝備保障司 ：負(fù)責(zé)發(fā)布全國(guó)安全生產(chǎn)信息和傷亡事故統(tǒng)計(jì)的具體工作，分析和預(yù)測(cè)全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)；監(jiān)督 管理安全技術(shù)措施經(jīng)費(fèi)；組織有關(guān)科研成果的鑒定和技術(shù)推廣；負(fù)責(zé)國(guó)家安全生產(chǎn)專(zhuān)家組工作；實(shí)施對(duì)工礦商貿(mào)企業(yè)安全生產(chǎn)條件和有關(guān)設(shè)備（由其他有關(guān)部門(mén)承擔(dān)的鍋爐、壓力容器、電梯、防爆電器等特種設(shè)備除外）進(jìn)行檢測(cè)檢驗(yàn)、安全評(píng)價(jià)、安全培訓(xùn)、安全咨詢(xún)等社會(huì)中介組織的資格認(rèn)可工作，并進(jìn)行監(jiān)督檢查。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 6 頁(yè) 共 50 頁(yè) （ 4）煤礦安全監(jiān)察一司 ：組織國(guó)有煤礦建設(shè)工程安全設(shè)施的設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收；監(jiān)督檢查國(guó)有煤礦貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況及其安全生產(chǎn)條件、設(shè)備設(shè)施安全和職業(yè)危害情況；組織調(diào)查和處理國(guó)有煤礦重大、特大事故；組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)煤礦救護(hù)及 應(yīng)急救援工作。 （ 5）煤礦安全監(jiān)察二司 ：監(jiān)督檢查鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況及其安全生產(chǎn)條件、設(shè)備設(shè)施安全和職業(yè)危害情況，依法查處不具備安全生產(chǎn)基本條件的小煤礦；組織調(diào)查和處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦重大、特大事故。 （ 6）安全監(jiān)督管理一司 ：監(jiān)督檢查金屬與非金屬礦山企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況及其“三同時(shí)”情況和安全生產(chǎn)條件、設(shè)備設(shè)施安全情況；組織調(diào)查和處理金屬與非金屬礦山企業(yè)重大、特大事故；組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)金屬與非金屬礦山企業(yè)事故應(yīng)急救援工作。 （ 7）安全監(jiān)督管理二司 ：監(jiān)督檢查石油、化工、電力、貿(mào)易、機(jī)械 、冶金、有色、輕工、紡織、醫(yī)藥、建材、煙草、地質(zhì)等行業(yè)的工礦商貿(mào)企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律、法規(guī)情況及其“三同時(shí)”情況和安全生產(chǎn)條件、設(shè)備設(shè)施安全情況；組織調(diào)查和處理相關(guān)的重大、特大事故；組織、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)化學(xué)事故應(yīng)急救援等工作。 （ 8）安全監(jiān)督管理三司 ：指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督公路、水運(yùn)、鐵路、民航、建筑、水利、郵政、電信、林業(yè)、軍工、旅游等行業(yè)的安全生產(chǎn)工作；組織、協(xié)調(diào)相關(guān)的重大、特大事故的處理工作。 （ 9）人事培訓(xùn)司 ：按照干部管理權(quán)限負(fù)責(zé)局機(jī)關(guān)和直屬機(jī)構(gòu)干部管理的具體工作；組織、指導(dǎo)本系統(tǒng)安全生產(chǎn)監(jiān)察人員、煤礦安 全監(jiān)察人員的培訓(xùn)、考核和全國(guó)企業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)；依法組織、指導(dǎo)并監(jiān)督特種作業(yè)人員的考核工