【正文】 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛解決 陳亞平 華南農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)院副院長 教授 一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛概述 （一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)概述 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證 家庭承包的農(nóng)村土地 其他承包方式承包的農(nóng)村土地 ? 是指由 縣級(jí)政府（具體由縣級(jí)農(nóng)村土地承包管理部門承擔(dān)） 對本區(qū)域內(nèi)通過家庭承包和其他承包方式所承包的農(nóng)村土地進(jìn)行確權(quán)登記頒證的 活動(dòng)。 ? 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是為穩(wěn)定和完善現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度，強(qiáng)化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護(hù)， 是農(nóng)村土地承包地的流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保的前提。 ? 農(nóng)村土地確權(quán)以現(xiàn)有的土地承包關(guān)系的二輪土地承包臺(tái)賬、承包合同等為基礎(chǔ)，以土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查成果為根據(jù)，落實(shí)農(nóng)民對承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，由縣（區(qū)、市）農(nóng)村土地承包管理部門將承包農(nóng)戶對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利記載于土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，由省級(jí)農(nóng)業(yè)主管部門統(tǒng)一印制農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)證書，加蓋縣級(jí)人民政府印章后頒發(fā)到農(nóng)戶。 ? 《 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)工作規(guī)程（試行） 》 ? 對于以家庭承包經(jīng)營方式承包的土地，確權(quán)的基本操作流程包括如下步驟： ? 1）準(zhǔn)備前期資料； ? 2）入戶權(quán)屬調(diào)查； ? 3）測量地塊成圖； ? 4）公示審核； ? 5）建立登記簿； ? 6）完善承包經(jīng)營權(quán)證書； ? 7）建立農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)； ? 8）資料歸檔。 ? 對其他方式承包土地的確權(quán)參照上述程序和步驟。 《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施方案》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的流程 ? 1）制定方案； ? 2）宣傳培訓(xùn)； ? 3）收集資料； ? 4）摸底調(diào)查； ? 5）制作底圖； ? 6）外業(yè)調(diào)查； 《廣東省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證實(shí)施方案》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)工作的流程（續(xù)） ? 7）內(nèi)業(yè)處理； ? 8）張榜公示； ? 9）簽印確認(rèn)； ? 10）審核頒證； ? 11）歸檔建庫； ? 12）檢查驗(yàn)收。 ? 2023年開始，全省在五個(gè)縣市搞土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)試點(diǎn)； ? 2023年廣東省政府確定了開展土地確權(quán)工作的三年規(guī)劃： ? 2023年在 18個(gè)縣（市、區(qū)）和 6個(gè)鎮(zhèn)（街）擴(kuò)大試點(diǎn)工作的范圍； ? 2023年在全省全面開展土地確權(quán)工作； ? 到 2023年底，全省基本完成確權(quán)登記頒證任務(wù)，建立健全農(nóng)村土地承包管理信息系統(tǒng)。 （二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛概述 ? ? 它是指在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證的過程中因?yàn)榇_權(quán)登記頒證事宜在農(nóng)戶、集體經(jīng)濟(jì)組織、確權(quán)登記機(jī)關(guān)之間發(fā)生的糾紛。 ? 農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的糾紛 ? 農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的糾紛 ? 農(nóng)戶與確權(quán)登記機(jī)關(guān)之間的糾紛 ? 1）歷史原因： ? 各地農(nóng)村在首輪和二輪土地承包過程中存在手續(xù)不清、檔案不全的問題； ? 因?yàn)槭苤朴诋?dāng)時(shí)的歷史條件土地承包工作不夠細(xì)致、能夠運(yùn)用的技術(shù)手段有限，農(nóng)戶和集體經(jīng)濟(jì)組織為減輕“公糧”和農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)有意瞞報(bào)面積，再加上開荒拓耕等原因使承包合同和經(jīng)營權(quán)證書的記載與實(shí)際不符，農(nóng)戶承包地普遍存在位置不明、四至不清、面積不準(zhǔn)的問題； ? 農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和集體提留導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重，加上外出務(wù)工的吸引，農(nóng)戶撂荒、棄耕等現(xiàn)象一度很嚴(yán)重，發(fā)包方由此收回承包地并重新發(fā)包或組織代耕； ? 一些農(nóng)戶的戶口遷移和代耕農(nóng)的出現(xiàn)，使他們與遷入地、遷出地產(chǎn)生利益沖突； ? 在《土地承包法》出臺(tái)前，收回承包地、交回承包地、調(diào)整承包地以及承包地的流轉(zhuǎn)比較隨意，為日后產(chǎn)生糾紛埋下隱患。 ? 2）現(xiàn)實(shí)的原因 : ? 隨著近年來各項(xiàng)惠農(nóng)政策的出臺(tái)，比如農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的免除、種糧補(bǔ)貼的發(fā)放，農(nóng)戶承包耕種土地成了一項(xiàng)純受益的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)； ? 農(nóng)產(chǎn)品（包括經(jīng)濟(jì)作物）的產(chǎn)量增高和價(jià)格上漲以及征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不斷提高使農(nóng)村土地的價(jià)值不斷得以凸顯； ? 土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、農(nóng)村股份合作制改造的推行在土地承包經(jīng)營權(quán)上的衍生出新的經(jīng)濟(jì)利益； ? 在首輪或二輪承包以后，農(nóng)戶家庭出現(xiàn)分戶析產(chǎn)、婚嫁、離婚、生育、亡故、農(nóng)轉(zhuǎn)非等情形致使農(nóng)戶數(shù)量或家庭人口數(shù)量出現(xiàn)變化，和原有按戶和人口數(shù)量分配的承包地不匹配等。 ? 3）土地承包經(jīng)營制度和相關(guān)法律法規(guī)自身不健全的原因： ? 集體所有制自身存在產(chǎn)權(quán)不夠明晰和徹底的問題； ? 首輪和二輪承包都是以農(nóng)戶為承包方，法律規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方通常不能收回或調(diào)整承包地，承包期內(nèi)往往實(shí)行“生不增、死不減”的原則，農(nóng)戶家庭新增人口短期內(nèi)難以獲得承包地； ? 《土地管理法》與《土地承包法》等法律還不夠完善，甚至法律之間還存在不完全一致的規(guī)定； ? 在《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)以前，對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)的保護(hù)不夠嚴(yán)格和剛性，強(qiáng)調(diào)國家和集體利益優(yōu)于個(gè)人利益，發(fā)包方可以以各種借口和理由調(diào)整和收回承包地，但在《農(nóng)村土地承包法》出臺(tái)和取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以后，強(qiáng)調(diào)維護(hù)農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)長期穩(wěn)定，發(fā)包方不得違法調(diào)整和收回承包地，對農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行嚴(yán)格和剛性保護(hù)。 ? 4）農(nóng)民心態(tài)和觀念上的原因： ? 圍繞農(nóng)村集體土地的利益格局的變化使農(nóng)民對待集體承包地的心態(tài)發(fā)生變化，而且隨著時(shí)代的進(jìn)步，農(nóng)民爭取和維護(hù)自身權(quán)益的意識(shí)變得越來越濃厚，圍繞土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛也會(huì)越來越多和越來越突出。近些年的涉農(nóng)信訪事件，很大一部分都是圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)提出的各種訴求。 ? 1）能夠明確權(quán)屬，消除爭議，使農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)得以落實(shí)； ? 2）能夠緩和農(nóng)村社會(huì)矛盾，促進(jìn)農(nóng)村基層社區(qū)的和諧穩(wěn)定； ? 3）為今后促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營掃清障礙。 二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)常見糾紛種類 及其處理建議 （一）土地所有權(quán)權(quán)屬爭議引發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)糾紛 ? 爭議形式：村民小組之間、村與村之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間因?yàn)橥恋剡吔鐮幾h引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：集體經(jīng)濟(jì)組織、村與村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間存在土地邊界爭議的，由由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或國土部門先確定土地權(quán)屬后再進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之一：承包地邊界、四至不清引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬未確定或存在爭議的土地，待爭議解決后再確權(quán)登記。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之二：土地承包合同、土地承包經(jīng)營權(quán)證書與實(shí)際地塊、面積不符引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：堅(jiān)持完善二輪土地延包關(guān)系、承包地塊及“四至”界限不變的前提下，由專業(yè)測繪公司根據(jù)第二次全國土地調(diào)查成果和購買衛(wèi)星影像圖，形成用于調(diào)查和實(shí)測的基礎(chǔ)工作底圖。按照基礎(chǔ)工作底圖和二輪延包時(shí)農(nóng)戶承包地基和信息形成農(nóng)戶基本信息摸底表，入戶實(shí)地進(jìn)行承包地塊調(diào)查，實(shí)測面積填入新頒發(fā)的承包經(jīng)營權(quán)證和登記簿。原有的承包面積同時(shí)記錄到登記簿上。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之三：原來沒有納入農(nóng)戶土地承包面積的自留山（地）、園地、菜地、旱地等是否予以確權(quán)引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：本著尊重歷史、實(shí)事求是的原則，凡已納入承包地的繼續(xù)作為承包地登記；目前尚未納入承包地的，本次不予確權(quán)登記，但可以按實(shí)際面積記錄在冊。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之四：按當(dāng)?shù)亓?xí)慣計(jì)算的土地面積與實(shí)測面積不一致引發(fā)的爭議 ? 解決建議：可以繼續(xù)延用當(dāng)?shù)亓?xí)慣，但應(yīng)當(dāng)公開透明，不搞暗箱操作，必須由村民小組民主討論決定，報(bào)村委會(huì)批準(zhǔn)。確權(quán)登記頒證應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)村土地承包法律政策規(guī)定，對實(shí)測面積，經(jīng)公示后據(jù)實(shí)登記。在登記簿中如實(shí)填寫“承包地二輪承包合同面積”和“實(shí)際測量面積”。對出入較大的要對土地地籍草圖進(jìn)行審核，在村、組進(jìn)行公示，公示無異議的，才能確權(quán)登記，經(jīng)營權(quán)證書只填寫實(shí)際測量的面積。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之五：集體有機(jī)動(dòng)地的能否在這次土地確權(quán)登記頒證工作中進(jìn)行承包地調(diào)整引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：這次農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的主要任務(wù)是，解決承包地地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題。一些有機(jī)動(dòng)地的村集體，待這次確權(quán)登記頒證工作結(jié)束后，可以依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，通過村民議決的方式來決定。 （二）土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容引發(fā)的糾紛 ? 爭議形式之六：農(nóng)戶在家庭承包土地范圍外新開墾荒地能否確權(quán)引發(fā)的糾紛 ? 解決建議：集體經(jīng)濟(jì)組織范圍內(nèi)的荒地的所有權(quán)歸集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)戶未經(jīng)集體經(jīng)濟(jì)組織同意私自開墾的荒地，建議不納入在本次確權(quán)登記范圍。農(nóng)戶按照與集體簽訂的協(xié)議將荒廢的