20xx年土地一級開發(fā)及法律風險防范制度(已修改)
2025-07-29 18:34 本頁面
【正文】 土地一級開發(fā)及法律風險防范 【內容摘要】隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，中國特色的城市化運動日益蓬勃，在城市發(fā)展建設過程中，對土地的開發(fā)利用是其應有之義，但與此同時還會出現(xiàn)大量的法律風險。本文擬從土地一級開發(fā)的概念、土地一級開發(fā)主體的法律分析、存在的法律風險、風險的防范方面進行論述。 【關鍵詞】土地一級開發(fā) 法律風險 風險防范 一、土地一級開發(fā)的概念 隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，城市化是一個必然的趨勢，在城市化進程中，需要通過對城市土地的開發(fā)來拓展城市發(fā)展的空間。 城市土地開發(fā)包括土地初始開發(fā)和土地 再開發(fā)。土地的初始開發(fā)也稱為土地增量開發(fā)，主要是將部分農(nóng)業(yè)用地轉化為城鎮(zhèn)用地以及對城市規(guī)劃區(qū)土地的進一步開發(fā)；土地再開發(fā)也稱為土地存量開發(fā)，主要是對城市建成區(qū)土地的進一步盤活利用，通常稱之為舊城改造。 土地的一級開發(fā)是 “ 按照國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城市土地儲備供應計劃的要求，將列入城市土地儲備開發(fā)、土地供應計劃的項目，在確定土地開發(fā)實施方案后，由政府委托或者通過公開招投標的方式確立土地一級開發(fā)主體。而獲得土地一級開發(fā)權的土地一級開發(fā)主體根據(jù) ‘ 政府主導、統(tǒng)一規(guī)劃、市場化 運作 ’ 的原則，組織實施土地開發(fā)項目中的征地、拆遷、規(guī)劃設計、市政基礎設施建設、配套建設、環(huán)境建設和投資融資等具體環(huán)節(jié)，并提供土地開發(fā)項目完成后的經(jīng)營管理方案，為土地二級開發(fā)。 ”① 土地一級開發(fā)概念在正式文件中第一次出現(xiàn)是 20xx 年，當年北京市人大常委會通過了《中關村科技園區(qū)條例》，在該條例第三章第五節(jié)規(guī)劃和環(huán)境建設中，第四十八條規(guī)定： “ 中關村科技園區(qū)的土地一級開發(fā)，應當服從中關村科技園區(qū)建設的統(tǒng)一規(guī)劃。 ” 這是第一次正式提出土地一級開發(fā)的 概念，但實際上，土地一級開發(fā)是政府逐步規(guī)范土地出讓方式后產(chǎn)生 的一個新的土地開發(fā)階段或者說模式。自從有土地出讓 (包括劃撥 )以來，土地一級開發(fā)所要完成的工作就已經(jīng)存在，如征地、拆遷、規(guī)劃設計、基礎設施建設等。但在生地出讓時，是先生地出讓，然后由受讓人完成土地的一級開發(fā)或者土地一級開發(fā)中的部分工作。在熟地出讓時，則在出讓前必須先完成土地的一級開發(fā)后才對外出讓土地使用權。政府在土地出讓前，對土地進行整理、投資、開發(fā)，將生地變成熟地，這一過程就是土地的一級開發(fā)，因此是熟地出讓催生了土地的一級開發(fā)。 二、土地一級開發(fā)主體的法律分析 一般認為，土地一級開發(fā)的主體可 以是政府 (包括政府下屬部門或者事業(yè)單位 )、企業(yè) (包括國有企業(yè) )以及政府與企業(yè)組成的共同體。 土地一級開發(fā)權利主體只能是政府。目前在我國，土地一級開發(fā)僅限于國有土地的開發(fā)，按照《憲法》及《土地管理法》的規(guī)定，國有土地的所有權人只能是國家，因此政府對土地進行一級開發(fā)的土地來源主要是收回國有土地和征收、征用集體土地。在此基礎上，對國有土地進行整理建設，以符合出讓條件。無論是收回國有土地，還是征收、征用集體土地，其主體都只能是政府。 參與土地一級開發(fā)的企業(yè)，不享有土地的所有權和使用權，同時也不是收回 、征收、征用土地的主體，因此不是土地一級開發(fā)權利主體。 從土地一級開發(fā)權主體的唯一性可知，土地一級開發(fā)的主體只能是政府，企業(yè)雖然參與土地的一級開發(fā)，但其不是土地一級開發(fā)的主體。之所以一般認為參與土地一級開發(fā)的主體中包含企業(yè)，實質上說的是企業(yè)可以成為土地一級開發(fā)的
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