機(jī)制上淺議中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決(已修改)
2024-08-21 17:07 本頁(yè)面
【正文】 淺議中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制上 鄭毅 【摘要】對(duì)于中央與地方關(guān)系法制化的研究，應(yīng)當(dāng)關(guān)注其中的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制，前者是內(nèi)核，而后者則是重要制度保障。本文將央地糾紛解決機(jī)制歸納為協(xié)商和訴訟兩種模式。對(duì)于協(xié)商模式，著重分析了其與博弈、民主、法制化等諸多概念的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。對(duì)于訴訟模式，則在性質(zhì)、爭(zhēng)訟雙方、居間裁判機(jī)構(gòu)等方面進(jìn)行了深入的探討。兩種模式各有利弊。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)對(duì)單一制與聯(lián)邦制的融合、地方分權(quán)、黨政關(guān)系等方面進(jìn)行研究，這些課題對(duì)央地關(guān)系法制化都具有重要的基礎(chǔ)性?xún)r(jià)值?！ ∫浴 〗陙?lái)，中央與地方的關(guān)系問(wèn)題已經(jīng)成為憲法學(xué)、政治學(xué)、行政管理學(xué)、財(cái)政學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)等各學(xué)科所共同關(guān)注的新焦點(diǎn)。雖然學(xué)者們?cè)噲D通過(guò)不同角度、不同思路構(gòu)建一個(gè)更加契合時(shí)代特征的中央與地方關(guān)系新模式，但是在法制化的層面上還是保持著較大的一致性——即認(rèn)為中央與地方關(guān)系法制化是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期優(yōu)化與完善中央與地方關(guān)系的要素之一。[①]然而，細(xì)究這一原則就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它實(shí)際上是一個(gè)龐大的制度組合。也就是說(shuō)，在中央地方關(guān)系法制化的框架下，還包含著范疇、原則、理論基礎(chǔ)、內(nèi)容、事權(quán)劃分、糾紛解決、監(jiān)督等諸多要素。由于歷史和傳統(tǒng)的原因，當(dāng)前我國(guó)在以上諸方面都存在極大的制度(尤其是法律制度)缺位，無(wú)論從廣度和深度來(lái)看，法制化構(gòu)建工程都將是一個(gè)巨大而龐雜的任務(wù)集合。就目前坊間的研究成果而言，大多集中在中央與地方法制化的范疇、央地事權(quán)劃分等領(lǐng)域。鑒于此，本文欲從中央與地方關(guān)系法制化的法律保留原則和糾紛解決機(jī)制兩方面著手，以期令這方面的研究更加全面、深化。 一、法律保留——中央與地方關(guān)系法制化的內(nèi)核 (一)中央與地方關(guān)系法制化背景下的法律保留內(nèi)涵 法律保留原則是公法上經(jīng)常提及的一項(xiàng)重要原則，它于1886年在德國(guó)著名學(xué)者奧托邁耶的《法國(guó)行政法原理》一書(shū)中被首次提及，其后便頭頂著現(xiàn)代法治和民主憲政的制度光環(huán)而被世界各地的公法學(xué)者們推崇至今。在我國(guó)的公法學(xué)研究中，法律保留常作為立法領(lǐng)域的一項(xiàng)重要原則而出現(xiàn)的，意指“在多層次立法的國(guó)家中，有些立法事項(xiàng)的立法權(quán)只屬于中央立法，而中央立法以外的其他規(guī)范，一律不得行使”。[②]此外，行政法學(xué)中也常以該原則作為依法行政原則的必要補(bǔ)則體現(xiàn)出某些不同之處。在中央與地方關(guān)系法制化的背景下，筆者認(rèn)為該原則的內(nèi)涵可概括為如下三點(diǎn)?！ 〉谝?，中央與地方的關(guān)系的基本框架應(yīng)當(dāng)是一個(gè)法律的框架，這是“法制化”的核心要義。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)于中央與地方關(guān)系的調(diào)整手段呈現(xiàn)多元化特征，政策、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅、法律等各種方式并用，其中以政策性手段為主，而法律手段恰恰是運(yùn)用較少的。從某種程度而言，這一現(xiàn)象是導(dǎo)致我國(guó)中央地方見(jiàn)權(quán)限劃分陷入“一統(tǒng)就死、一放就亂”惡性循環(huán)的直接誘因。1990年《立法法》的出臺(tái)雖然標(biāo)志著中央與地方立法權(quán)限的劃分開(kāi)始正式進(jìn)入法制時(shí)代，但是由于基礎(chǔ)的薄弱和傳統(tǒng)意識(shí)的影響，時(shí)至今日法律都未能在中央與地方關(guān)系的協(xié)調(diào)與完善過(guò)程中起到應(yīng)有的根本規(guī)范作用。而中央與地方關(guān)系法制化，正是針對(duì)這一現(xiàn)象提出的，它要求有關(guān)中央與地方關(guān)系的原則性、基礎(chǔ)性制度都應(yīng)當(dāng)在法律上擁有明確的依據(jù)，調(diào)整央地關(guān)系
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