【正文】 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃說明書中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院2010年7月151 / 151項(xiàng) 目 名 稱：平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃委托方（甲方）：平泉縣建設(shè)局承擔(dān)方（乙方）： 中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院國家事業(yè)法人代碼： 40001083—0城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)證書等級： 甲 級城鄉(xiāng)規(guī)劃編制資質(zhì)證書編號： [建]城規(guī)編第（081001）院 長： 教授級高級城市規(guī)劃師總規(guī)劃師： 教授級高級城市規(guī)劃師院規(guī)劃設(shè)計(jì)成果專用章：規(guī)劃設(shè)計(jì)編制完成時(shí)間： 2010年 7 月 15 日編制單位：中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院 城鄉(xiāng) 所主管所長：蔡立力 教授級高級城市規(guī)劃師主管主任工：劉泉 高級城市規(guī)劃師編制人員名單：項(xiàng)目負(fù)責(zé)人：陳 鵬 教授級高級城市規(guī)劃師茅海容 高級城市規(guī)劃師項(xiàng)目參加人：卓 佳 城市規(guī)劃師北京市東方智信管理咨詢有限公司參加人員：田江新 高級咨詢師 中科院地理所參加人員：梁濤 研究員目 錄前 言 81 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景與意義 9 戰(zhàn)略背景 9 我國開始進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史時(shí)期 9 河北省推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略部署 11 平泉初步具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件 12 戰(zhàn)略意義 13 有利于整合資源加快發(fā)展，打造“繁榮平泉” 13 有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建“和諧平泉” 13 有利于整體改善生態(tài)環(huán)境，塑造“魅力平泉” 142 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略條件 15 四項(xiàng)優(yōu)勢 15 豐富的自然資源 15 深厚的人文底蘊(yùn) 19 獨(dú)特的區(qū)位交通條件 19 良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭 21 三大機(jī)遇 24 平泉進(jìn)入雙高時(shí)代 24 平泉在承德市發(fā)展定位的提升 30 國家及省發(fā)展戰(zhàn)略效應(yīng)疊加 31 三點(diǎn)不足 33 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不穩(wěn)固 33 功能定位不明晰 35 水資源嚴(yán)重短缺 36 兩個(gè)挑戰(zhàn) 38 面臨國際“雙重危機(jī)” 38 面臨周邊縣市的激烈競爭 39 小結(jié)：成績與問題 40 主要成績 40 關(guān)鍵問題 413 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略構(gòu)想 42 發(fā)展思路 42 指導(dǎo)思想：四個(gè)堅(jiān)持 42 發(fā)展戰(zhàn)略：雙升戰(zhàn)略 42 總體目標(biāo) 44 目標(biāo)定位：一流的生態(tài)型中等城市 44 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌目標(biāo)：構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系 47 分項(xiàng)目標(biāo) 48 城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)攜手并進(jìn) 48 城鄉(xiāng)社會平等和諧 49 城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境友好 50 城鄉(xiāng)文化共同繁榮 50 城鄉(xiāng)體制健全統(tǒng)一 524 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù) 53 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃和空間布局 53 基本要求 53 任務(wù)重點(diǎn) 54 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展 55 基本要求 55 任務(wù)重點(diǎn) 56 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會管理 57 基本要求 57 任務(wù)重點(diǎn) 57 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施與生態(tài)環(huán)境建設(shè) 58 基本要求 58 任務(wù)重點(diǎn) 59 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)與社會事業(yè)發(fā)展 60 基本要求 60 任務(wù)重點(diǎn) 60 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)勞動就業(yè)與社會保障 61 基本要求 61 任務(wù)重點(diǎn) 625 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略舉措 64 做大做強(qiáng)中心城市，提高輻射帶動能力 64 措施依據(jù)：集聚、跨越的發(fā)展階段 64 措施關(guān)鍵一：創(chuàng)建一流中等城市 67 措施關(guān)鍵二：打造“一心四極” 70 著力扶持中心村鎮(zhèn)，完善城鄉(xiāng)功能體系 74 措施依據(jù)：缺乏適宜的城鄉(xiāng)功能組織平臺 74 措施關(guān)鍵一：劃分功能板塊，確定中心城鎮(zhèn) 75 措施關(guān)鍵二：制定差異化的村莊發(fā)展策略 82 緊扣結(jié)構(gòu)調(diào)整主線，構(gòu)建特色產(chǎn)業(yè)體系 85 措施依據(jù)一：現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)體系的不足 85 措施依據(jù)二：宏觀背景下的必然選擇 91 措施關(guān)鍵一：融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖 91 措施關(guān)鍵二：突出低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì) 93 措施關(guān)鍵三：合理選擇主導(dǎo)產(chǎn)業(yè) 96 集聚發(fā)展商貿(mào)物流，打造區(qū)域流通中心 100 措施依據(jù)：區(qū)位與交通發(fā)展有喜有憂 100 措施關(guān)鍵：高瞻定位＋集聚發(fā)展 105 提高資源保障程度，增強(qiáng)持續(xù)發(fā)展能力 107 措施依據(jù)一：水資源已成瓶頸 107 措施依據(jù)二：土地利用效率低 110 措施關(guān)鍵一：開源與節(jié)流并重 112 措施關(guān)鍵二：合理利用緩坡地 113 塑造生態(tài)安全格局，優(yōu)化美化城鄉(xiāng)環(huán)境 115 措施依據(jù)：生態(tài)重要而脆弱 115 措施關(guān)鍵一：塑造縣域生態(tài)安全格局 117 措施關(guān)鍵二：著力打造“3S”城市 120 挖掘內(nèi)涵創(chuàng)新建設(shè)，提升城鄉(xiāng)文化品位 123 措施依據(jù)：文化資源優(yōu)勢缺乏轉(zhuǎn)化 123 措施關(guān)鍵：尋求整合主題與突破口 125 健全體制完善制度，夯實(shí)城鄉(xiāng)一體基礎(chǔ) 131 措施依據(jù)：制度障礙解析 131 措施關(guān)鍵：以土地制度為核心 1326 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的保障與建議 138 戰(zhàn)略實(shí)施保障 138 思想保障：科學(xué)規(guī)劃，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識 138 組織保障：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，部門協(xié)作，社會參與 138 運(yùn)作保障：分類指導(dǎo)，典型示范，有序推進(jìn) 139 資金保障：強(qiáng)化財(cái)政，激活金融，項(xiàng)目引資 140 制度保障：落實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格考核，強(qiáng)化基層 141 政策扶持建議 141 政策傾斜支持 141 區(qū)域合作支持 142 制度創(chuàng)新支持 142圖紙目錄 143專欄一 案例借鑒：高速公路和高鐵建設(shè)對城市的影響 24專欄二 平泉與國內(nèi)一流中等城市的差距 43專欄三 平泉建設(shè)一流生態(tài)型中等城市的基礎(chǔ) 44專欄四 山東紅云：跨區(qū)域合作的典范 90專欄五 商貿(mào)名城義烏和慶云的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)及啟示 100專欄六 華西村的土地資本化 132前 言平泉具有眾多發(fā)展的優(yōu)勢條件，包括人文底蘊(yùn)深厚、資源優(yōu)勢明顯、交通區(qū)位獨(dú)特、產(chǎn)業(yè)體系健全等。當(dāng)前也面臨幾個(gè)重大的發(fā)展機(jī)遇：一是區(qū)位交通地位的進(jìn)一步提升，尤其是高鐵站的設(shè)立將使平泉縣進(jìn)入首都一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，這對平泉是一個(gè)質(zhì)的飛躍。二是平泉城市規(guī)模的升級，平泉縣縣城今后將從一個(gè)小城鎮(zhèn)發(fā)展為一個(gè)中等城市，這種規(guī)模等級的提高，將帶來經(jīng)濟(jì)要素集聚效應(yīng)的大幅增強(qiáng)，有助于平泉經(jīng)濟(jì)發(fā)展步入新的快車道。三是國際國內(nèi)對綠色環(huán)保的日益重視，這不僅有助于平泉縣保護(hù)自身優(yōu)越的自然生態(tài)環(huán)境，更有助于平泉縣利用資源優(yōu)勢大力發(fā)展環(huán)保型產(chǎn)業(yè)，而平泉縣已經(jīng)具備了良好的開端和基礎(chǔ)。然而，上述有利條件固然是平泉快速發(fā)展尤其是實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，但如果沒有科學(xué)的規(guī)劃與決策，就無法得到充分地整合與利用，優(yōu)勢的發(fā)揮也就無從談起。更深層次地看，我們還必須清醒而辯證地認(rèn)識這些“有利條件”，優(yōu)勢與劣勢易于轉(zhuǎn)化，機(jī)遇和挑戰(zhàn)總是并存：深厚的歷史積淀也可能形成趨于保守的文化氛圍；豐富的資源也容易導(dǎo)致形成固化的路徑依賴；獨(dú)特的區(qū)位條件，既有大發(fā)展的潛在空間，也有腹地被周邊更大城市瓜分的危險(xiǎn)；高速鐵路會帶來便捷的交通聯(lián)系，但由于其非均衡效應(yīng)（進(jìn)一步向樞紐集聚），也可能帶來沿線與次級節(jié)點(diǎn)的相對衰退；城市規(guī)模等級的提升，如果沒有很好的應(yīng)對，有可能帶來功能混亂和交通擁堵等問題。因此，只有將更加務(wù)實(shí)的態(tài)度、更加超常的魄力、更加前瞻的理念巧妙地結(jié)合起來，才能化弊為利，更充分、更有效地發(fā)揮資源組合的積極效應(yīng)。城市規(guī)劃正是理清思路、統(tǒng)一認(rèn)識、實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要手段，平泉縣近年來也十分重視規(guī)劃的作用，在有的領(lǐng)域甚至走在全國縣級前列，但卻始終欠缺一個(gè)宏觀、綜合、高瞻遠(yuǎn)矚式的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃！本次規(guī)劃將以堅(jiān)實(shí)的研究為基礎(chǔ)，幫助平泉縣重新審視與整合自身的優(yōu)勢與劣勢，積極應(yīng)對面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，為平泉將來更好更快地發(fā)展提供科學(xué)支撐！1 平泉統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景與意義 戰(zhàn)略背景 我國開始進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史時(shí)期近些年來，城鄉(xiāng)差距擴(kuò)大已成為影響我國社會和諧穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。據(jù)有關(guān)部門測算，如果考慮隱性收入和福利補(bǔ)貼等因素，這一差距甚至可能高達(dá)5～6倍。圖11 改革開放以來我國城鄉(xiāng)收入差距變化根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料分析得出的一個(gè)收入分配變化與經(jīng)濟(jì)增長關(guān)系的規(guī)律，即在經(jīng)濟(jì)增長的早期收入分配趨于惡化，在經(jīng)濟(jì)增長的后期收入分配趨于改善的所謂“庫茲涅茨效應(yīng)”，揭示了工業(yè)化過程中一國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會貧富差距水平（基尼系數(shù)）之間的相互關(guān)系。但庫茲涅茨效應(yīng)不能成為我們漠視收入差距不斷擴(kuò)大的理由。有研究表明，改革開放以來中國社會的發(fā)展與公平關(guān)系基本符合上述的“庫茲涅茨倒U型曲線”規(guī)律，并且仍然處于不斷上升的曲線左側(cè)，尚未達(dá)到臨界轉(zhuǎn)折點(diǎn)，表明貧富差距還有進(jìn)一步擴(kuò)大的可能。圖12 改革開放以來我國居民基尼系數(shù)及庫茲涅茨曲線遠(yuǎn)景模擬（數(shù)據(jù)來源：綜合官方統(tǒng)計(jì)及學(xué)術(shù)研究材料繪制，圖中縱軸數(shù)值為實(shí)際基尼系數(shù)乘以100）但我國目前的基尼系數(shù)已超過國際警戒線，盡管對基尼系數(shù)的測算以及國際經(jīng)驗(yàn)數(shù)值在中國的適用性均存在一定的分歧和爭議，但至少我們不能再任由貧富差距的自然發(fā)展，坐等庫茲涅茨曲線臨界拐點(diǎn)的出現(xiàn)，這其中的重要一環(huán)就是要通過統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，抑制城鄉(xiāng)差距進(jìn)一步擴(kuò)大，來改善整個(gè)社會的收入分配關(guān)系，消除潛在的社會不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。圖13 經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與基尼系數(shù)的關(guān)系（注：圖中倒U型實(shí)線為自然發(fā)展的庫茲涅茨曲線，倒U型虛線為政策干預(yù)下的庫茲涅茨曲線。）進(jìn)入新世紀(jì)，我國進(jìn)入全面建設(shè)小康社會、加快推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化新階段，步入在世界下中等收入國家行列中推進(jìn)發(fā)展的新階段，跨入工業(yè)化中期的發(fā)展階段，黨和國家提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局的要求，這既是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略，也是平泉社會經(jīng)濟(jì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、不斷推進(jìn)全面建設(shè)小康社會進(jìn)程的重大戰(zhàn)略任務(wù)。 河北省推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略部署在新的歷史條件下，河北省委省政府抓住我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略機(jī)遇，提出建設(shè)沿海社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展強(qiáng)省戰(zhàn)略，確定了全省社會經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、全面發(fā)展的奮斗目標(biāo)。圖14 河北統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)分布尤其值得關(guān)注的是，為積極探索統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展新路徑，推動全省城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化發(fā)展，省委、省政府下發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一體化試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》，安排全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作分市、縣兩個(gè)層面推進(jìn)實(shí)施，其中唐山為試點(diǎn)市，平泉縣、涿鹿縣等10個(gè)縣（市）為試點(diǎn)縣，其試點(diǎn)期限自2009年10月起至2012年12月。試點(diǎn)工作以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為主線，堅(jiān)持城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)“雙輪驅(qū)動”，即以城鎮(zhèn)面貌“三年大變樣”為抓手加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以新民居建設(shè)為重點(diǎn)加快新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程，著力推進(jìn)體制機(jī)制和制度創(chuàng)新，突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制約，探索“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展路徑，不斷完善促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的政策體系，為推動全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展積累經(jīng)驗(yàn)。由此，平泉縣已經(jīng)成為全省發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)。 平泉初步具備統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)條件平泉縣具有三省通衢、京津遠(yuǎn)郊、冀東節(jié)點(diǎn)、五港腹地的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢，得天獨(dú)厚的自然風(fēng)光（國家級森林公園遼河源等），豐富的自然資源和礦產(chǎn)資源（探明儲量的礦藏有25種之多），豐富的人文景觀（如國家級文物保護(hù)單位會州城遺址、以省級文物保護(hù)單位清真寺為代表的南大街等）。圖15 平泉的區(qū)位優(yōu)勢近幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭良好，％；，凈增6倍；，％；農(nóng)民人均純收入由1806元增加到4218元，％；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入由5705元增加到12041元，％；，％；，％。三次產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，并且成功培育出食用菌、活性炭等特色產(chǎn)業(yè)，擁有“中國菌鄉(xiāng)”、“神州碳都”的美譽(yù)，縣域綜合實(shí)力大幅攀升，由2002年的全省第123位上升到2007年的第65位。同時(shí)，上層次規(guī)劃中對平泉中等城市的發(fā)展定位以及省級循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的成功獲批，京沈高鐵、遵小鐵路、承朝高速、承秦高速等骨干交通工程加快推進(jìn)，以及先后榮獲全國綠化模范縣、全國首批文明縣城、中國全面小康生態(tài)先進(jìn)縣等多項(xiàng)國家級榮譽(yù)稱號，被列為國家可持續(xù)發(fā)展實(shí)驗(yàn)區(qū)、全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)縣、省市重點(diǎn)培育的中等城市，這為平泉推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了更好的發(fā)展契機(jī)。 戰(zhàn)略意義 有利于整合資源加快發(fā)展，打造“繁榮平泉”平泉的資源儲量豐富、類型多樣，但要將資源轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)和資本，并最終轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，還必須加以有效地整合，制訂戰(zhàn)略規(guī)劃有助于尋找最佳的資源整合方式和路徑。依據(jù)平泉的特點(diǎn)，必須注意三點(diǎn)：首先，平泉目前處于工業(yè)化初期，不能簡單套用沿海發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)一體的統(tǒng)籌模式，而應(yīng)適當(dāng)?shù)丶邪l(fā)展。其次，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求在更大范圍（縣域）整合配置資源，加快促進(jìn)中心城市與重點(diǎn)城鎮(zhèn)發(fā)展，提升輻射帶動能力，并最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第三，資源的整合還不能僅僅限于有形的物質(zhì)資源，而是應(yīng)該統(tǒng)籌整合自然與人文資源，力爭在物質(zhì)與精神領(lǐng)域，達(dá)到經(jīng)濟(jì)與文化的“雙重繁榮”。 有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，構(gòu)建“和諧平泉”平泉縣城鄉(xiāng)發(fā)展目前還處于典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)階段。主要體現(xiàn)一是城鄉(xiāng)收入差距大，2008年，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入10512元，農(nóng)民人均純收入3711元，；二是農(nóng)村剩余勞動力多，，%；三是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)靠“天”吃飯、靠“天”增加收入的現(xiàn)象仍然存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展滯后；四是城鄉(xiāng)建設(shè)和公共服務(wù)差距大，農(nóng)村道路、環(huán)衛(wèi)、供水基礎(chǔ)設(shè)施不完善，農(nóng)村就業(yè)、醫(yī)療、保險(xiǎn)及社會公益性事業(yè)等方面與城鎮(zhèn)相比還有較大差距。制訂戰(zhàn)略規(guī)劃有助于加快消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距。這包括三個(gè)方面的內(nèi)涵：一是縮小城鄉(xiāng)收入差距：以“生產(chǎn)發(fā)展”為重點(diǎn)，加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，切實(shí)建立農(nóng)民持續(xù)增收的長效機(jī)制；二是縮小城鄉(xiāng)條件差距：加大對農(nóng)村科教文衛(wèi)等社會事業(yè)發(fā)展的投入，促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快城市文明向農(nóng)村擴(kuò)散；三是縮小城鄉(xiāng)機(jī)會差距：加大制度改革創(chuàng)新的力度，從根本上破除城鄉(xiāng)二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。 有利于整體改善生態(tài)環(huán)境，塑造“魅力平泉”平泉整體生態(tài)本底條件相對比較良好，