【正文】 珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃文 本（送審稿）廣東省人民政府二○○四年九月85 / 91前 言一、工作背景和工作過(guò)程珠江三角洲是當(dāng)前我國(guó)最重要、最具發(fā)展活力、最有發(fā)展?jié)撡|(zhì)的經(jīng)濟(jì)區(qū)之一，也是亞太乃至全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快、現(xiàn)代制造業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力較強(qiáng)的地區(qū)之一。在新的形勢(shì)下，以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，樹(shù)立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推動(dòng)城鎮(zhèn)群的協(xié)調(diào)發(fā)展，對(duì)于珠江三角洲整合發(fā)展資源，優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，提升發(fā)展優(yōu)勢(shì)，消除發(fā)展障礙，走經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步、資源永續(xù)利用、環(huán)境不斷改善、生態(tài)良性循環(huán)的發(fā)展道路，具有十分重要的意義。遵循胡錦濤總書(shū)記要求廣東“繼續(xù)當(dāng)好排頭兵”的講話(huà)精神，根據(jù)張德江書(shū)記關(guān)于“立足廣東，著眼全國(guó)，面向世界，高起點(diǎn)地做好珠江三角洲城鎮(zhèn)群規(guī)劃，通過(guò)資源整合，增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，提升珠江三角洲綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)廣東省加快率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”的指示，在省委、省政府與建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)下，廣東省建設(shè)廳、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、深圳市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院和廣東省城市發(fā)展研究中心的主要技術(shù)骨干聯(lián)合組成了規(guī)劃工作組，于2003年7月啟動(dòng)了本次《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》）編制工作。朝著張德江書(shū)記提出的“要拿出最好的成果”的目標(biāo)，規(guī)劃工作組在1995年《珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)城市群規(guī)劃》和2003年“珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)研”工作的基礎(chǔ)上，認(rèn)真研究、細(xì)致分析，反復(fù)地深入省直有關(guān)部門(mén)和各城市政府進(jìn)行調(diào)研、走訪(fǎng)、座談、論證和征求意見(jiàn)，召開(kāi)各種類(lèi)型的研討會(huì)、論證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)30余次，先后提交了兩次階段性成果：《規(guī)劃》思路在2003年10月8日向省委、省政府和建設(shè)部的領(lǐng)導(dǎo)同志作了匯報(bào)；《規(guī)劃》綱要在2004年1月13日提交給全省城鎮(zhèn)化工作會(huì)議進(jìn)行了討論。在充分吸納各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)不斷深化、完善，于2004年5月完成了《規(guī)劃》初步成果，2004年7月25日至26日，省委、省政府和建設(shè)部聯(lián)合組織召開(kāi)了專(zhuān)家評(píng)審會(huì)，對(duì)《規(guī)劃》初步成果進(jìn)行了評(píng)審（專(zhuān)家名單及《專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)》后附）。根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議講話(huà)和專(zhuān)家評(píng)審意見(jiàn)，經(jīng)進(jìn)一步修改、完善，形成了目前的《規(guī)劃》送審稿。二、主要工作思路對(duì)珠江三角洲發(fā)展現(xiàn)狀的基本判斷（1）珠江三角洲是目前全國(guó)城鎮(zhèn)連綿程度最高、城鎮(zhèn)化水平最高和經(jīng)濟(jì)要素最密集的地區(qū)，但區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，東西兩岸、內(nèi)外圈層和城鄉(xiāng)之間存在較大差異。如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和人的全面發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展，是珠江三角洲城鎮(zhèn)群當(dāng)前面臨的核心問(wèn)題。（2）珠江三角洲城鎮(zhèn)群經(jīng)過(guò)二十余年的高速增長(zhǎng)，目前在發(fā)展需求與供給上出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性失衡，一定程度上制約了珠江三角洲的可持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與資源短缺、社會(huì)需求提高與公共供給滯后、城鎮(zhèn)快速擴(kuò)張與環(huán)境壓力加大等，已成為珠江三角洲城鎮(zhèn)群要解決的突出矛盾。（3）珠江三角洲的城鎮(zhèn)發(fā)展各具特色，但受行政區(qū)劃和管理體制的制約，區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)、重復(fù)建設(shè)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象較為普遍，不利于區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的提高。建立有效的區(qū)域協(xié)作發(fā)展機(jī)制，推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展進(jìn)程，對(duì)于珠江三角洲城鎮(zhèn)群未來(lái)發(fā)展構(gòu)成了主要挑戰(zhàn)。工作任務(wù)和目標(biāo)（1）通過(guò)對(duì)珠江三角洲發(fā)展特征的判斷，以及對(duì)潛在問(wèn)題的識(shí)別，把握區(qū)域發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。既正視現(xiàn)實(shí)（競(jìng)爭(zhēng)、差異），更重視順應(yīng)趨勢(shì)（經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升以及體制改革等），力求發(fā)揮相關(guān)主體的能動(dòng)性和創(chuàng)造力，引導(dǎo)區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。（2）通過(guò)分析全球化、區(qū)域化背景下的區(qū)域發(fā)展趨勢(shì)和前景，在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，制定珠江三角洲空間發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，特別是從空間資源供需分析的角度，明確城鎮(zhèn)群空間整合的思路與措施。（3）在問(wèn)題與目標(biāo)雙重導(dǎo)向的技術(shù)路線(xiàn)下，構(gòu)建合理的總體空間布局和空間支撐體系，并堅(jiān)持事權(quán)清晰、上下結(jié)合的原則，明確省政府及各級(jí)地方政府在城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展中的主要任務(wù)和工作要求。（4）既注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的戰(zhàn)略性，更強(qiáng)調(diào)近期工作的現(xiàn)實(shí)性和可操作性，力求通過(guò)規(guī)劃指引、政策區(qū)劃、空間管治、落實(shí)行動(dòng)與政策保障等多種策略，實(shí)現(xiàn)“目標(biāo)規(guī)劃”與“行動(dòng)規(guī)劃”的結(jié)合。規(guī)劃的指導(dǎo)思想堅(jiān)持統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放，立足廣東，著眼全國(guó)，面向世界，進(jìn)一步完善功能，提高品位，增強(qiáng)實(shí)力，走出一條經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步、資源永續(xù)利用、環(huán)境不斷改善、生態(tài)良性循環(huán)的發(fā)展道路，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，更好地發(fā)揮排頭兵的作用。規(guī)劃的重要原則（1）統(tǒng)籌兼顧，正確把握“整體與局部”、“長(zhǎng)遠(yuǎn)與近期”的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)群整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的同時(shí)，兼顧不同地區(qū)的局部利益和不同階段的具體目標(biāo)，處理好發(fā)展節(jié)奏和發(fā)展時(shí)序，為不同投資主體和各級(jí)行政主體提供發(fā)展的空間。（2）順應(yīng)規(guī)律，正確把握“市場(chǎng)與政府”、“自下而上與自上而下”的關(guān)系。既要堅(jiān)持市場(chǎng)對(duì)資源配置的基礎(chǔ)性作用，又要強(qiáng)化政府對(duì)公共資源和戰(zhàn)略性資源的有效控制，在保持區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)活力的同時(shí)，發(fā)揮政府整合核心競(jìng)爭(zhēng)要素和配置區(qū)域重要資源的作用。（3）分類(lèi)指導(dǎo)，正確把握“先發(fā)地區(qū)與后發(fā)地區(qū)”、“敏感地區(qū)與一般地區(qū)”的關(guān)系。對(duì)先發(fā)地區(qū)，重點(diǎn)引導(dǎo)發(fā)展建設(shè)模式的轉(zhuǎn)變，同時(shí)提供必要的資源增量；對(duì)后發(fā)地區(qū)，重點(diǎn)提供發(fā)展的基礎(chǔ)條件和政策扶持。對(duì)敏感地區(qū)（如生態(tài)敏感地區(qū)、戰(zhàn)略性資源地區(qū)），突出上級(jí)政府的控制與協(xié)調(diào)作用；對(duì)一般地區(qū)，實(shí)施有限管治、合理引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)基層的發(fā)展積極性，放手發(fā)展。（4）明確事權(quán)，正確把握“剛性與彈性”、“上級(jí)與下級(jí)”的關(guān)系。明確各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)在規(guī)劃實(shí)施中的事權(quán)。對(duì)于區(qū)域戰(zhàn)略性資源，提出剛性的規(guī)劃控制要求，并由上級(jí)政府直接監(jiān)管或協(xié)調(diào)；對(duì)于區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方行政邊界地區(qū)的發(fā)展，提出明確的引導(dǎo)與協(xié)調(diào)要求；對(duì)于各城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模、內(nèi)容和類(lèi)型，保留一定的彈性，以適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的不確定性。三、主要工作成果立足于增強(qiáng)區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力和對(duì)外輻射力，促進(jìn)區(qū)域集約發(fā)展，明確了城鎮(zhèn)群發(fā)展的目標(biāo)和發(fā)展規(guī)模。從提高城鎮(zhèn)群整體發(fā)展水平，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)出發(fā)，提出了既順應(yīng)趨勢(shì)、又引導(dǎo)有序發(fā)展的空間總體戰(zhàn)略。構(gòu)建了具有一定彈性的中長(zhǎng)期總體空間布局框架，確保適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整優(yōu)化，滿(mǎn)足不同主體的發(fā)展需求。確立了科學(xué)、安全的區(qū)域生態(tài)環(huán)境體系，以全面提升區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，保證珠江三角洲的可持續(xù)發(fā)展。按照培育和諧向上的社會(huì)文化氛圍，提升人居環(huán)境品質(zhì)的發(fā)展要求，提出了區(qū)域人文環(huán)境體系建設(shè)的各項(xiàng)對(duì)策。構(gòu)筑了適度超前的區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施體系，為區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的高效運(yùn)作，加速區(qū)域一體化進(jìn)程提供支撐。作為引導(dǎo)區(qū)域戰(zhàn)略性空間資源合理保護(hù)和利用的綜合調(diào)控手段之一，提出了分類(lèi)、分級(jí)的政策指引和空間管治措施。制定了針對(duì)性強(qiáng)的城市空間協(xié)調(diào)規(guī)劃指引，推動(dòng)城鎮(zhèn)群發(fā)展、建設(shè)目標(biāo)和要求的落實(shí)，指導(dǎo)地方日常規(guī)劃管理工作。安排了事權(quán)清晰、重點(diǎn)突出的近期重大行動(dòng)計(jì)劃，以推動(dòng)協(xié)調(diào)工作的盡快展開(kāi)，確保規(guī)劃的實(shí)施。提出了協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和監(jiān)控規(guī)劃實(shí)施的政策建議，力求初步建立相應(yīng)的保障機(jī)制，加快制度創(chuàng)新。本次規(guī)劃編制工作，得到了省委、省政府和建設(shè)部領(lǐng)導(dǎo)的親切關(guān)懷與指導(dǎo)，得到了省直有關(guān)部門(mén)、珠江三角洲各城市、省內(nèi)外專(zhuān)家和社會(huì)各界的大力支持與配合，在此一并表示感謝！ 《珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃》工作組 二○○四年九月目 錄第一章 總則……………………………………………………………………………… 1第二章 發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展規(guī)?！?2第一節(jié) 發(fā)展目標(biāo)…………………………………………………………………… 2第二節(jié) 發(fā)展規(guī)模…………………………………………………………………… 3第三章 空間發(fā)展戰(zhàn)略…………………………………………………………………… 4第四章 總體空間布局規(guī)劃……………………………………………………………… 5第一節(jié) 發(fā)展軸帶體系……………………………………………………………… 5第二節(jié) 城鎮(zhèn)中心體系……………………………………………………………… 7第三節(jié) 主要產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)…………………………………………………………… 10第四節(jié) 三大都市區(qū)………………………………………………………………… 12第五章 空間支撐體系規(guī)劃……………………………………………………………… 14第一節(jié) 區(qū)域生態(tài)環(huán)境體系………………………………………………………… 14第二節(jié) 區(qū)域人文環(huán)境體系………………………………………………………… 18第三節(jié) 區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系…………………………………………………… 21第四節(jié) 區(qū)域市政公用設(shè)施體系…………………………………………………… 25第六章 政策區(qū)劃與空間管治…………………………………………………………… 29第一節(jié) 政策區(qū)劃…………………………………………………………………… 29第二節(jié) 空間管治…………………………………………………………………… 31第七章 城市空間協(xié)調(diào)規(guī)劃……………………………………………………………… 33第八章 重大行動(dòng)計(jì)劃…………………………………………………………………… 43第一節(jié) 強(qiáng)化“外聯(lián)”……………………………………………………………… 43第二節(jié) 發(fā)展“灣區(qū)”……………………………………………………………… 44第三節(jié) 實(shí)施“綠線(xiàn)管制”………………………………………………………… 45第四節(jié) 推進(jìn)“產(chǎn)業(yè)重型化”……………………………………………………… 46第五節(jié) 實(shí)現(xiàn)“交通一體化”……………………………………………………… 47第六節(jié) 營(yíng)造“陽(yáng)光海岸”………………………………………………………… 48第七節(jié) 建設(shè)“新市鎮(zhèn)”…………………………………………………………… 49第八節(jié) 構(gòu)筑“區(qū)域空間信息平臺(tái)”……………………………………………… 51第九章 重要保障措施…………………………………………………………………… 53第十章 附則……………………………………………………………………………… 56附圖………………………………………………………………………………………… 58第一章 總則第一條 為促進(jìn)珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展，提升珠江三角洲整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，依據(jù)《中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法》、《城市規(guī)劃編制辦法》、《廣東省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十五”計(jì)劃》、《廣東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要》、《關(guān)于推進(jìn)城鎮(zhèn)化的若干政策意見(jiàn)》等，結(jié)合珠江三角洲城鎮(zhèn)群的發(fā)展實(shí)際，制定本規(guī)劃。第二條 本規(guī)劃是指導(dǎo)珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展的行動(dòng)指南和統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)安排的政策綱領(lǐng)，是制定區(qū)域內(nèi)相關(guān)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和城鎮(zhèn)總體規(guī)劃的基本依據(jù)。第三條 本規(guī)劃所稱(chēng)珠江三角洲，即珠江三角洲經(jīng)濟(jì)區(qū)，包括廣州、深圳、珠海、佛山、江門(mén)、東莞、中山、惠州市區(qū)、惠東縣、博羅縣、肇慶市區(qū)、高要市、四會(huì)市，總?cè)丝?230萬(wàn)，土地總面積41698萬(wàn)平方公里，其中建設(shè)用地（包括城市建設(shè)用地、建制鎮(zhèn)建設(shè)用地和村莊建設(shè)用地）面積6640平方公里。第四條 本規(guī)劃的期限為2004～2020年，有關(guān)的重大行動(dòng)計(jì)劃安排在近期（2004～2010年）開(kāi)展。第二章 發(fā)展目標(biāo)與發(fā)展規(guī)模第一節(jié) 發(fā)展目標(biāo)第五條 城鎮(zhèn)群協(xié)調(diào)發(fā)展總目標(biāo)抓住機(jī)遇期，加快發(fā)展、率先發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展，全面提升珠江三角洲城鎮(zhèn)群的整體競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，建設(shè)成為重要的世界制造業(yè)基地和充滿(mǎn)生機(jī)活力的世界級(jí)城鎮(zhèn)群。第六條 目標(biāo)一：中國(guó)參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)的“排頭兵”攜手港澳，共建“大珠三角”緊密合作區(qū)，依托“大珠三角”的整體優(yōu)勢(shì)，全面開(kāi)展與世界經(jīng)濟(jì)體系，特別是東南亞自由貿(mào)易區(qū)的聯(lián)系和交流，發(fā)展成為我國(guó)在更大范圍、更廣領(lǐng)域、更高層次參與國(guó)際合作與競(jìng)爭(zhēng)的“排頭兵”。第七條 目標(biāo)二：國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”保持經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展和總量持續(xù)增大，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，強(qiáng)化對(duì)外開(kāi)放的門(mén)戶(hù)地位和溝通國(guó)際、國(guó)內(nèi)的樞紐作用，發(fā)展成為全面輻射與服務(wù)全國(guó)，直接帶動(dòng)“泛珠三角”經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“發(fā)動(dòng)機(jī)”。第八條 目標(biāo)三：文明發(fā)展的“示范區(qū)”保護(hù)歷史文化資源，重視文化教育建設(shè)，培育和塑造具有地方特色、符合時(shí)代要求的“珠三角精神”，建設(shè)“人文珠三角”；促進(jìn)不同社會(huì)階層融合共生、本地居民與外來(lái)移民和睦相處，建設(shè)“公平珠三角”；注重環(huán)境整治，優(yōu)化城鄉(xiāng)環(huán)境，構(gòu)筑“綠色”生產(chǎn)體系，建設(shè)“綠色珠三角”。第九條 目標(biāo)四：深化改革與制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)場(chǎng)”進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制改革，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新，同時(shí)大力推進(jìn)社會(huì)管理、政府行政、城鄉(xiāng)建設(shè)和區(qū)域協(xié)作等各方面、各層次的改革創(chuàng)新，以改革創(chuàng)新增創(chuàng)發(fā)展新優(yōu)勢(shì)，繼續(xù)成為國(guó)家深化改革與制度創(chuàng)新的“試驗(yàn)場(chǎng)”。第十條 目標(biāo)五：區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的“先鋒”完善區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)珠江三角洲內(nèi)部各城鎮(zhèn)之間，珠江三角洲與省內(nèi)東西兩翼和北部山區(qū)之間，以及“大珠三角”、“泛珠三角”在資金、技術(shù)、人才、市場(chǎng)等方面的交流與合作，促進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，實(shí)現(xiàn)不同地區(qū)共同富裕。第十一條 目標(biāo)六：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的“典范”在推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同時(shí)，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和效益農(nóng)業(yè)，打破城鄉(xiāng)“二元”結(jié)構(gòu)，建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，有效解決“三農(nóng)”問(wèn)題，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化融合，使城市與鄉(xiāng)村發(fā)展成為相互依存、相互促進(jìn)的統(tǒng)一體，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。第二節(jié) 發(fā)展規(guī)模第十二條 人口規(guī)模合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，提高人口素質(zhì)。至2020年，人口規(guī)模按6500萬(wàn)控制，基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)按8000萬(wàn)人口規(guī)模進(jìn)行預(yù)留。第十三條 建設(shè)用地規(guī)模合理配置城鎮(zhèn)建設(shè)用地，集約利用，優(yōu)化布局。規(guī)劃期內(nèi)，建設(shè)用地年均增長(zhǎng)速度由目前的5%控制到3%左右，人均建設(shè)用地由現(xiàn)狀的160平方米控制到140平方米左右。至2020年，建設(shè)用地總面積控制在9300平方公里以?xún)?nèi)，%，其