【正文】 PPP項目與招標(biāo)投標(biāo) 江軍學(xué) 中國土木工程學(xué)會建筑市場 與招標(biāo)投標(biāo)研究院分會 課程目錄 一、概述 (一） PPP定義 （二） PPP相關(guān)概念 （三） PPP意義 二、架構(gòu) （一）法規(guī)制度 （二）機(jī)制建設(shè) （三）基本原則 （四）內(nèi)在特征 （五）回報類型 （六）運行模式 （七） PPP主體結(jié)構(gòu) 2 三、實施 （一）運作流程 （二） PPP項目合同結(jié)構(gòu) （三） PPP項目合同解析與選用 四、 PPP項目采購和招標(biāo)投標(biāo)） （一） PPP項目屬性 （二） PPP項目采購適用法律 （三） PPP項目采購方式 五、 PPP項目采購程序和規(guī)則 （一） PPP項目采購基本程序和規(guī)則 （二） PPP項目競爭性磋商采購方式操作程序（三） PPP項目招標(biāo)采購方式操作程序 （四） PPP項目采購方式對比 一、概述 3 （一） PPP定義 （ Public Private Partnership ） PPP是公共部門與私有部門以合作關(guān)系開發(fā)項目的一種總稱 在國際上 PPP模式一般以英國私人融資模式（ PFI）為典型（ PFI) 4 （一）定義 （政府與社會資本合作） ? “ 政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系” —— 財政部關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金 [2022]76號 ) ? “政府和社會資本合作（ PPP）模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。 —— 國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資 [2022]2724號） 5 （二）相關(guān)概念 ? 什么是政府采購 是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。 —— 《中華人民共和國政府采購法》 ? 構(gòu)成政府采購必備的兩個基本要素： 一是必須有財政資金投入，二是必須納入政府部門的預(yù)算管理。 —— 《中華人民共和國政府采購法》 ? PPP與政府采購關(guān)系 PPP模式本質(zhì)上屬于政府采購，在對 PPP各種操作流程的規(guī)范中，都強(qiáng)調(diào)要從政府采購的角度出臺各種規(guī)范性文件，包括采購主體的界定、采購價格的計算、采購流程的規(guī)范等。 6 （二）相關(guān)概念 2. PPP與特許經(jīng)營 ? 什么是特許經(jīng)營 本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營，是指政府采用競爭方式依法授權(quán)中華人民共和國境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。 —— 《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》 ? PPP與特許經(jīng)營關(guān)系 PPP也叫做公私合作伙伴關(guān)系，內(nèi)涵既包括特許經(jīng)營，也有股權(quán)合作，還有政府購買服務(wù)等多種形式。 5 （二）相關(guān)概念 據(jù)世行不完全統(tǒng)計，上世紀(jì)九十年代以來，我國在交通、能源、市政領(lǐng)域組織了 1000多個特許經(jīng)營項目。另據(jù)初步統(tǒng)計，在中國的城市污水處理和公用水項目實施特許經(jīng)營的比例達(dá)到 42%和 20%。 采用特許經(jīng)營的概念，基于以下考慮： 第一，調(diào)整范圍相對清晰。因為基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營的內(nèi)涵和外延比較容易把握。 第二，便于各方面理解接受。因為特許經(jīng)營這個概念在中國從 80年代開始到目前，基本上都用了特許經(jīng)營這個概念。有利于保持政策和制度的延續(xù)性，也便于貫徹執(zhí)行。 第三，符合國際慣例。 PPP是對公私合作的一個統(tǒng)稱和概括。國際上也缺乏一個統(tǒng)一的、權(quán)威的認(rèn)知，具體到規(guī)范范圍也存在一些爭議，參考國外和國際組織立法的慣例，比如聯(lián)合國貿(mào)易法委員會的《基礎(chǔ)設(shè)施私人融資示范法》，歐盟叫《特許經(jīng)營合同授予程序指令》，俄羅斯叫《聯(lián)邦特許經(jīng)營法》，蒙古國叫《特許經(jīng)營法》明確使用了特許經(jīng)營這個術(shù)語。 8 （二）相關(guān)概念 3. PPP與 BOT ? 什么是 BOT 是 PPP（特許經(jīng)營）的運作方式，即 “ 建設(shè)－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓” 的英文縮寫，廣義的 BOT包括衍生品 BOO、 BOOT、 BTO、 ROT等。 ? PPP與 B0T關(guān)系 從理念講， BOT項目運作結(jié)構(gòu)設(shè)計中充分考慮了有關(guān)各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、風(fēng)險和利益分擔(dān)機(jī)制、構(gòu)建具有可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系，那么這樣的 BOT就是 PPP中的一類。 從側(cè)重點上講， BOT主要強(qiáng)調(diào)項目能否建成（ B）、運營（ O）和移交（ T），強(qiáng)調(diào)的是項目周期各階段的具體活動。PPP主要強(qiáng)調(diào)能否構(gòu)建一個可持續(xù)性的合作伙伴關(guān)系。 7 （四）推廣 PPP的意義 十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其核心精神是依法治國和發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。 PPP作為一種創(chuàng)新的市場化公共產(chǎn)品服務(wù)供給和管理方式，主要通過放寬市場準(zhǔn)入，鼓勵公平競爭，優(yōu)化政府和市場資源配置，提高公共財政資源效率，增加公共產(chǎn)品服務(wù)供給和質(zhì)量，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏，是公共產(chǎn)品服務(wù)領(lǐng)域貫徹這兩大核心精神的體制機(jī)制變革。 10 （四）推廣 PPP的意義 ，實現(xiàn)政企分開、政事分開。 作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護(hù)等責(zé)任，政府作為監(jiān)督者和合作者，減少對微觀事務(wù)的直接參與，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略制定、社會管理、市場監(jiān)管、績效考核等職責(zé)，有助于解決政府職能錯位、越位和缺位的問題，深化投融資體制改革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。 11 （四）推廣 PPP的意義 ，激發(fā)經(jīng)濟(jì)活力和創(chuàng)造力。 政府和社會資本合作模式可以有效打破社會資本進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域的各種不合理限制，鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)，給予中小企業(yè)更多參與機(jī)會，大幅拓展社會資本特別是民營資本的發(fā)展空間，激發(fā)市場主體活力和發(fā)展?jié)摿?，有利于盤活社會存量資本，形成多元化、可持續(xù)的公共服務(wù)資金投入渠道，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長動力。 12 （四）推廣 PPP的意義 3. 有利于完善財政投入和管理方式，提高財政資金使用效益。 在政府和社會資本合作模式下，政府以運營補(bǔ)貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)，并納入預(yù)算管理、財政中期規(guī)劃和政府財務(wù)報告，能夠在當(dāng)代人和后代人之間公平地分擔(dān)公共資金投入，符合代際公平原則，有效彌補(bǔ)當(dāng)期財政投入不足，有利于減輕當(dāng)期財政支出壓力，平滑年度間財政支出波動，防范和化解政府性債務(wù)風(fēng)險。 13 二、 PPP架構(gòu) 14 （一）法規(guī)制度 ? 《 合同法 》 ? 《 預(yù)算法 》 ? 《 政府采購法 》 ? 《 政府采購法實施條例 》 ? 《 招標(biāo)投標(biāo)法 》 ? 《 招標(biāo)投標(biāo)法實施條例 》 ? 《 PPP法 》 （計劃中） ? 《 特許經(jīng)營法 》 （制定中） 15 （一）法規(guī)制度 ? 《 關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見 》 （國發(fā) 43號） ? 《 關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見 》 （國辦 42號） ? 《 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》 （國家發(fā)改委令第 25號） ? 《 關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知 》 （財金 76號） 16 （一）法規(guī)制度 ? 《 政府和社會資本合作模式操作指南（試行） 》 （財金〔 2022〕 113號） ? 《 PPP項目合同操作指南 》 （財金 〔 2022〕 156號） ? 《 PPP項目政府采購管理辦法 》 （財庫 〔 2022〕 215號） ? 《 PPP項目財政承受能力論證指引 》 （財金 〔 2022〕 21號） 17 （一）法規(guī)制度 ? PPP項目合同指南 ? PPP項目合同案例 ? 標(biāo)準(zhǔn)化合同（計劃中） ? PPP項目識別標(biāo)準(zhǔn)（經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、財務(wù)等） ? 產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn) ? 績效付費標(biāo)準(zhǔn) 18 （二）機(jī)制建設(shè) 關(guān)鍵在于政府要處理好與市場主體之間的關(guān)系，由“經(jīng)營者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨O(jiān)管者”、“合作者”。發(fā)揮社會資本合作伙伴在整合設(shè)計、建設(shè)、運營、管理等方面的綜合優(yōu)勢， “讓專業(yè)人做專業(yè)事”。 通過政府核定經(jīng)營收費價格以及以購買服務(wù)方式補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)項目建設(shè)運營的財務(wù)可持續(xù)性。既要保障公共利益，提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，又要避免企業(yè)出現(xiàn)暴利和虧損，實現(xiàn)“盈利但不暴利”。 40 （二）機(jī)制建設(shè) 政府和社會資本應(yīng)該平等參與、誠實守信，按照合同辦事，依據(jù)對風(fēng)險的控制力，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，不過度轉(zhuǎn)移風(fēng)險至合作方。 風(fēng)險分擔(dān)基本原則：風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)。 企業(yè)主要承擔(dān)投融資、建設(shè)、運營和技術(shù)風(fēng)險，政府主要承擔(dān)國家政策、標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整變化的風(fēng)險，雙方共同承擔(dān)不可抗力風(fēng)險。 20 政府對 PPP項目運作、公共服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行全過程監(jiān)管和綜合考核評價，認(rèn)真把握和確定服務(wù)價格和項目收益指標(biāo)，加強(qiáng)成本監(jiān)審、考核評估、價格調(diào)整審核，可以考慮引入第三方進(jìn)行社會評價。健全完善正常、規(guī)范的風(fēng)險管控和退出機(jī)制，禁止政府為項目擔(dān)保，防范項目風(fēng)險轉(zhuǎn)換為政府債務(wù)風(fēng)險。 對未能如約、按量、保質(zhì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的項目，應(yīng)按約堅決要求企業(yè)退出并賠償，投資人必須按合約規(guī)定及時退出并依法賠償，嚴(yán)格責(zé)任追究。對防范企業(yè)自身經(jīng)營管理能力不足引發(fā)項目風(fēng)險應(yīng)注意及時規(guī)避。 42 （二）機(jī)制建設(shè) （二）機(jī)制建設(shè) 按照部門聯(lián)動、分工明確、協(xié)同推進(jìn)等要求，與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動規(guī)劃、投資、價格、土地、金融等部門密切配合、形成合力，保障政府和社會資本合作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。 財政部成立：政府與社會資本合同中心（ PPP中心） 22 財政部建立 PPP綜合信息發(fā)布平臺。 PPP綜合信息平臺用于收集、管理和發(fā)布國家 PPP政策、工作動態(tài)、項目信息等內(nèi)容，推動項目實施的公開透明、有序競爭，提高政府運用 PPP大數(shù)據(jù)，增強(qiáng)政府服務(wù)和監(jiān)管 PPP工作的水平與效率。 （三）基本原則 。將政府和社會資本合作納入法制化軌道，建立健全制度體系，保護(hù)參與各方的合法權(quán)益，明確全生命周期管理要求，確保項目規(guī)范實施。 。政府和社會資本法律地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，必須樹立契約理念，堅持平等協(xié)商、互利互惠、誠實守信、嚴(yán)格履約。 。實行陽光化運作，依法充分披露政府和社會資本合作項目重要信息，保障公眾知情權(quán)，對參與各方形成有效監(jiān)督和約束。 24 （三）基本原則 。加強(qiáng)政府監(jiān)管，將政府的政策目標(biāo)、社會目標(biāo)和社會資本的運營效率、技術(shù)進(jìn)步有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)社會資本競爭和創(chuàng)新，確保公共利益最大化。 。鼓勵地方各級人民政府和行業(yè)主管部門因地制宜，探索符合當(dāng)?shù)貙嶋H和行業(yè)特點的做法，總結(jié)提煉經(jīng)驗，形成適合我國國情的發(fā)展模式。堅持必要、合理、可持續(xù)的財政投入原則，有序推進(jìn)項目實施，控制項目的政府支付責(zé)任，防止政府支付責(zé)任過重加劇財政收支矛盾，帶來支出壓力。 25 （四）內(nèi)在特征 要求目標(biāo)一致，形成合力。在具體項目上，以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品和服務(wù)。 政府部門不是與社會資本分享利潤。政府部門需要對社會資本可能獲得的高額利潤進(jìn)行調(diào)控。公益性項目不應(yīng)追求利潤最大化。 社會資本主體可以取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。 政府部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢的伴生風(fēng)險。社會資本主體需要承擔(dān)大部分甚至全部管理職責(zé)。 43 （五）回報類型 根據(jù)使用量的多少決定付費金額。主要包括 BOT、 BOO和BOOT等類型，習(xí)慣上稱為特許經(jīng)營的 PPP模式。 一是具有自然壟斷性的項目，完全可以通過收費回收成本，關(guān)鍵是要確定價格形成機(jī)制；二是通過使用者收費不能保證財務(wù)可持續(xù)性的項目，需要政府財政補(bǔ)貼；三是財務(wù)風(fēng)險影響因素較多的項目，如高速公路，政府會在低收益期給予相應(yīng)補(bǔ)貼，達(dá)到一定程度后不再補(bǔ)貼，對于高收益還會予以收益管控。 屬于基本公共服務(wù)，或者難以確定使用者，只能由政府通過稅收向生產(chǎn)者購買服務(wù)，是采取私人融資計劃（ PFI）的PPP模式。社會資本負(fù)責(zé)提供公共產(chǎn)品，并保證質(zhì)量，政府根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的結(jié)果付費，按業(yè)績獲得補(bǔ)償，政府購買公共服務(wù)。是政府付費型 PPP模式。 44 （五）回報率類型 可行性缺口補(bǔ)助（ Viability Gap Funding，簡稱 VGF）是指使用者付費不足以滿足項目公司成本回收和合理回報時，由政府給予項目公司一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，以彌補(bǔ)使用者付費之外的缺口部分。可行性缺口補(bǔ)助是在政府付費機(jī)制與使用者付費機(jī)制之外的一種折衷選擇。在我國實踐中，可行性缺口補(bǔ)助的形式多