【正文】 種多樣，具體可能包括土地劃撥、投資入股、投資補(bǔ)助、優(yōu)惠貸款、貸款貼息、放棄分紅權(quán)、授予項(xiàng)目相關(guān)開發(fā)收益權(quán)等其中的一種或多種。 28 29 （六）運(yùn)行模式 社會(huì)資本主體與政府方簽約，設(shè)立項(xiàng)目公司進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)投資項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營，并在合作期末按一定的要求將項(xiàng)目交付給政府。 BOT 模 式 基 本 含 義 TOT BOOT ROT BOO BTO 政府部門將擁有的設(shè)施的移交給社會(huì)資本主體運(yùn)營，通常社會(huì)資本主體需要支付一筆轉(zhuǎn)讓款，期滿后再將設(shè)施無償移交給政府方。 社會(huì)資本主體為設(shè)施融資并負(fù)責(zé)其建設(shè)，完工后即將設(shè)施所有權(quán)移交給政府方；隨后政府方再授予其經(jīng)營該設(shè)施的長期合同。 社會(huì)資本主體為設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行融資并負(fù)責(zé)建設(shè)、擁有和經(jīng)營這些設(shè)施，待期限屆滿，社會(huì)資本主體將該設(shè)施及其所有權(quán)移交給政府方。 社會(huì)資本主體負(fù)責(zé)既有設(shè)施的運(yùn)營管理以及擴(kuò)建 /改建項(xiàng)目的資金籌措、建設(shè)及其運(yùn)營管理，期滿將全部設(shè)施無償移交給政府部門。 社會(huì)資本主體在政府授予的特許權(quán)下投資建設(shè)設(shè)施，擁有該設(shè)施的所有權(quán)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營，并將一直擁有并經(jīng)營該設(shè)施。 （七） PPP主體結(jié)構(gòu) 30 三、 PPP實(shí)施 31 三、 PPP實(shí)施 （一） PPP運(yùn)作流程 PPP項(xiàng)目以制度創(chuàng)新、合作契約精神，加強(qiáng)與政府相關(guān)部門的協(xié)調(diào)，積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，全面統(tǒng)籌政府和社會(huì)資本合作管理工作。 《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》（財(cái)金〔 2022〕113號(hào)）“政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目運(yùn)作應(yīng)包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等五個(gè)階段 19個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)?！? 32 PPP項(xiàng)目流程圖 33 項(xiàng)目發(fā)起 項(xiàng)目篩選 物有所值 評(píng)價(jià) 財(cái)政可承受 力評(píng)估 管理架構(gòu)組建 實(shí)施方案編制 實(shí)施方案 審核 資格預(yù)審 采購文件 編制 響應(yīng)文件 評(píng)審 談判與合同 簽署 項(xiàng)目公司 設(shè)立 融資管理 績效監(jiān)測 與支付 中期評(píng)估 移交準(zhǔn)備 性能測試 資產(chǎn)交割 績效評(píng)價(jià) 項(xiàng)目識(shí)別 項(xiàng)目準(zhǔn)備 項(xiàng)目采購 項(xiàng)目執(zhí)行 項(xiàng)目移交 三、 PPP實(shí)施 （二） PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu) 在 PPP項(xiàng)目中，項(xiàng)目參與方通過簽訂一系列合同來確立和調(diào)整彼此之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成 PPP項(xiàng)目的合同體系。 PPP項(xiàng)目的合同通常包括 PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同（包括工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品或服務(wù)購買合同等）、融資合同和保險(xiǎn)合同等。其中， PPP項(xiàng)目合同是整個(gè) PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。 34 三、 PPP實(shí)施 在 PPP項(xiàng)目合同體系中，各個(gè)合同之間并非完全獨(dú)立、互不影響，而是緊密銜接、相互貫通的，合同之間存在著一定的“傳導(dǎo)關(guān)系”，了解 PPP項(xiàng)目的合同體系和各個(gè)合同之間的傳導(dǎo)關(guān)系，有助于對(duì) PPP項(xiàng)目合同進(jìn)行更加全面準(zhǔn)確的把握。 首先，在合同簽訂階段，作為合同體系的基礎(chǔ)和核心，PPP項(xiàng)目合同的具體條款不僅會(huì)直接影響到項(xiàng)目公司股東之間的協(xié)議內(nèi)容，而且會(huì)影響項(xiàng)目公司與融資方的融資合同以及與保險(xiǎn)公司的保險(xiǎn)合同等其他合同的內(nèi)容。 35 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 此外， PPP項(xiàng)目合同的具體約定，還可能通過工程承包或產(chǎn)品服務(wù)購買等方式，傳導(dǎo)到工程承包（分包）合同、原料供應(yīng)合同、運(yùn)營服務(wù)合同和產(chǎn)品或服務(wù)購買合同上。 其次，在合同履行階段，合同關(guān)系的傳導(dǎo)方向可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。例如分包合同的履行出現(xiàn)問題，會(huì)影響到總承包合同的履行，進(jìn)而影響到 PPP項(xiàng)目合同的履行。 36 PPP項(xiàng)目合同結(jié)構(gòu)圖 37 項(xiàng)目公司 PPP 項(xiàng)目合同 履約合同 工程承包合同 運(yùn)營服務(wù)合同 原料供應(yīng)合同 產(chǎn)品或服務(wù)購買合同 融資合同 保險(xiǎn)合同 股東協(xié)議 融資方 政府方 保險(xiǎn)公司 承包商 運(yùn)營商 原料供應(yīng)商 購買方 股東 股東 股東 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 （三） PPP項(xiàng)目合同解析與選用 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目合同（簡稱“項(xiàng)目合同”），是指政府主體和社會(huì)資本主體依據(jù)《中華人民共和國合同法》及其他法律法規(guī)就政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的實(shí)施所訂立的合同文件。（ 《 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南 》 2022版） PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行 PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。 38 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 PPP從行為性質(zhì)上屬于政府向社會(huì)資本采購公共服務(wù)的民事法律行為，構(gòu)成民事主體之間的民事法律關(guān)系。同時(shí)，政府作為公共事務(wù)的管理者，在履行 PPP項(xiàng)目的規(guī)劃、管理、監(jiān)督等行政職能時(shí)，與社會(huì)資本之間構(gòu)成行政法律關(guān)系。 因此，我國 PPP項(xiàng)目合同相關(guān)法律關(guān)系的確立和調(diào)整依據(jù)，主要是現(xiàn)行的民商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法和社會(huì)法，包括《 民法通則 》 、 《 合同法 》 、 《 預(yù)算法 》 、 《 政府采購法 》 、《 公司法 》 、 《 擔(dān)保法 》 、 《 保險(xiǎn)法 》 、 《 行政許可法 》 、《 行政處罰法 》 、 《 行政復(fù)議法 》 、 《 民事訴訟法 》 、 《 仲裁法 》 、 《 行政訴訟法 》 、 《 會(huì)計(jì)法 》 、 《 土地管理法 》 、《 建筑法 》 、 《 環(huán)境保護(hù)法 》 等。 （ 《 PPP項(xiàng)目合同指南（試行） 》 ） 39 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 ? 依法治理。遵守法律規(guī)定，保護(hù)合法權(quán)益。 ? 平等合作。法律地位平等，權(quán)利義務(wù)對(duì)等。 ? 維護(hù)公益。公共安全和公共利益，信息公開和公眾監(jiān)督。 ? 誠實(shí)守信。履行合同義務(wù)，承擔(dān)違約責(zé)任。 ? 公平效率。統(tǒng)籌各方利益（社會(huì)資本合理收益、政府財(cái)政承受能力、使用者支付能力），提升供給效率。 ? 兼顧靈活。全面考慮長期需求，靈活設(shè)置調(diào)整機(jī)制，預(yù)留調(diào)整變更空間。 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 ? 劃清邊界（權(quán)利義務(wù)，違約責(zé)任） ? 明確標(biāo)準(zhǔn)（設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營、移交，違約賠償、終止補(bǔ)償?shù)龋? ? 預(yù)留空間（調(diào)價(jià)、主體變更、臨時(shí)接管、展期、提前終止） ? 宜細(xì)忌粗 三、 PPP項(xiàng)目實(shí)施 4. PPP項(xiàng)目合同的解析與選用 面對(duì)不同層級(jí)、不同部門、不同專業(yè)、不同形式的合同文件，如何理解、把握、參用、制訂合同文本。 ? PPP項(xiàng)目合同指南（示范文本）解析選用表 (點(diǎn)擊打開） ? 發(fā)改委 《 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南 》 2022版 ? 財(cái)政部（財(cái)金 [2022]156號(hào)附件 )《 PPP項(xiàng)目合同指南（試行） 》 ? 發(fā)改委六部委 《 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》 （ 2022年第 25號(hào)令） ? 建設(shè)部 〈 市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 〉 （中華人民共和國建設(shè)部令126號(hào)） ? 建設(shè)部 《 關(guān)于印發(fā)城市供水、管道燃?xì)?、城市生活垃圾處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知 》 建城 [2022]162號(hào) ? 建設(shè)部 《 關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)供熱、城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知 》 （ 2022） 42 合同類別 合同 依據(jù)特點(diǎn)內(nèi)容適用 政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南 （ 2022年版） ① PPP項(xiàng)目合同指南 （ 2022試行） ② 基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 （ 2022年第25號(hào)令） ③ 特許經(jīng)營協(xié)議示范文本 （ 2022022版） （供水、燃?xì)?、供熱、污水、垃圾? ④ 一般 PPP項(xiàng)目合同選用 ⑤ 特許經(jīng)營項(xiàng)目選用 ⑥ 編制機(jī)關(guān) 國家發(fā)改委 財(cái)政部 國家發(fā)改委、財(cái)政部、住建部、水力部、交通部、人民銀行 建設(shè)部 ① +② +X 注： X＝財(cái)政部合同標(biāo)準(zhǔn)（示范文本） ③ +④ （ Y） 注： Y＝住建部出臺(tái)新政策或新合同示范文本 編制依據(jù) 《 國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見 》 （國發(fā)〔 2022〕 60號(hào)） 《 財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知 》 財(cái)金 〔 2022〕 156號(hào) 《 國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知 》 國辦發(fā)〔 2022〕 42號(hào) 《 市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法 》建設(shè)部令 [2022]第 126號(hào) 《 關(guān)于印發(fā)城鎮(zhèn)供熱、城市污水處理特許經(jīng)營協(xié)議示范文本的通知 》建設(shè)部（ 2022） 編制特點(diǎn) 文件形式，通用合同的規(guī)定規(guī)則：內(nèi)容概括、體例合理、脈絡(luò)清析，更側(cè)重投資和工程管理，權(quán)威性強(qiáng)。 文件形式、綜合合同的規(guī)定規(guī)則：內(nèi)容詳實(shí)，在投融資、付費(fèi)、資金評(píng)估、審查、監(jiān)管和行業(yè)特殊條款方面更甚。 文件形式，特許合同的規(guī)定規(guī)則：范圍確定、內(nèi)容完整、要求明確、先進(jìn)性和現(xiàn)實(shí)性更強(qiáng)。 示范文本，特許專用合同文本，適用某專業(yè)、內(nèi)容具體、操作性強(qiáng)，整體性和先進(jìn)性弱。 PPP項(xiàng)目合同指南（示范文本）解析與選用 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) 44 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) （一） PPP項(xiàng)目屬性 。屬于政府采購范疇。 。 適宜采用政府和社會(huì)資本合作模式的項(xiàng)目，具有價(jià)格調(diào)整機(jī)制相對(duì)靈活、市場化程度相對(duì)較高、投資規(guī)模相對(duì)較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級(jí)財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。（《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》財(cái)金 [2022]76號(hào)） 45 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) 。 從法律定義上看，政府采購法第二條第七款規(guī)定“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對(duì)象”對(duì)政府采購服務(wù)做了兜底式定義。 PPP屬于服務(wù)項(xiàng)目政府采購范疇。 從 PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)看，主體多，投資大，周期長，涉及領(lǐng)域多，技術(shù)復(fù)雜性，合同關(guān)系龐雜。并非單一的工程或貨物所能覆蓋。 從國際上看，世界主要國際組織和國家在選擇 PPP合作方時(shí)都遵循政府采購規(guī)則，并把服務(wù)和工程特許經(jīng)營權(quán)的授予也視為政府采購公共服務(wù)的一種方式，將其納入政府采購監(jiān)管。 46 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) 。 是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的 PPP項(xiàng)目合同，遵循公開、公平、公正和誠實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成 PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過程 。（《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購管理辦法》財(cái)庫〔 2022〕 215號(hào) 47 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) （二） PPP項(xiàng)目采購適用法律 。 適用何種法律取決于 PPP項(xiàng)目的性質(zhì)，主動(dòng)權(quán)在其主管部門。 《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》 國辦發(fā)〔 2022〕 96號(hào)“購買工作應(yīng)按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源、詢價(jià)等方式確定承接主體，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包行為?！? 《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知 》財(cái)金 [2022]76號(hào)）“地方各級(jí)財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門，按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定，依法選擇項(xiàng)目合作伙伴?！? 48 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) 。 《 政府采購法 》 第四條 政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法。 《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》第七條 政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，采用招標(biāo)方式采購的，適用《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例；采用其他方式采購的，適用政府采購法及本條例。 前款所稱工程，是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的貨物，是指構(gòu)成工程不可分割的組成部分， 49 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) 且為實(shí)現(xiàn)工程基本功能所必需的設(shè)備、材料等；所稱與工程建設(shè)有關(guān)的服務(wù)，是指為完成工程所需的勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等服務(wù)。 政府采購工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)，應(yīng)當(dāng)執(zhí)行政府采購政策。 《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》發(fā)改投資 [2022]2724號(hào)“實(shí)施方案審查通過后，配合行業(yè)管理部門、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，按照《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購法》等法律法規(guī)，通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判等多種方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)能力、融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本作為合作伙伴?！? 50 四、 PPP項(xiàng)目采購和招標(biāo)投標(biāo) ? 《中華人民共和國政府采購法》主席令第 68號(hào) ? 《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》國務(wù)院令第658號(hào) ? 《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》主席令第