【正文】 關(guān)于基本情況，第一部分，行政處罰的性質(zhì)、作用、遵循的原則。我們知道，行政執(zhí)法程序是行政機(jī)關(guān)合法公正高效行使職權(quán)的重要保證，是保障公民法人和其他組織合法權(quán)益的重要措施。隨著民主法制建設(shè)的不斷進(jìn)步，人民群眾對于依法行政的這種要求越來越高，加強(qiáng)行政法的建設(shè)、規(guī)范行政權(quán)的運(yùn)行顯得越來越重要，意義應(yīng)該說是非常大。行政處罰程序是行政執(zhí)法程序的重要組成部分，它主要是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對當(dāng)事人的行政違法行為實(shí)施行政處罰所應(yīng)當(dāng)遵循的步驟、方式和期限。 行政處罰具有兩個(gè)突出的特點(diǎn)，一個(gè)是行政處罰程序具有法定性，它一般的工作步驟和工作安排是不一樣的，有一些工作安排、工作步驟根據(jù)情況可以調(diào)整，可以隨意變動，但是行政機(jī)關(guān)這種執(zhí)法程序的要求隨意改變的話，那你是要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任的。 第二個(gè)，要嚴(yán)格的遵守行政處罰的三個(gè)基本要素，也就是步驟、方式和期限。我們知道，沒有程序的公正就很難保證結(jié)果和實(shí)體的公正。行政處罰程序的作用主要是體現(xiàn)為三個(gè)方面，一個(gè)是規(guī)范和控制行政處罰的實(shí)施，通過將行政處罰的每一個(gè)環(huán)節(jié)、實(shí)施步驟的程序化，使得行政執(zhí)法人員能夠有所遵循，避免行政處罰的隨意性。第二個(gè)，是保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。通過賦予當(dāng)事人的知情權(quán)和申辯權(quán)等程序性的權(quán)利，加強(qiáng)當(dāng)事人的參與程度，將行政處罰置于民主監(jiān)督之下，更好地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。三是提高行政效能，從表面上看，你走這個(gè)程序似乎慢了一些，但是實(shí)際上按程序走，就會減少事后的糾紛，從而在整體上提高的行政效率。 行政處罰程序應(yīng)該遵循什么樣的原則呢？我們覺得應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)效率、民主和公正三個(gè)基本原則。從效率原則而言，效率是行政管理，包括行政執(zhí)法的基本要求，有的人認(rèn)為行政處罰程序會束縛行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的手腳，影響行政處罰的效率，實(shí)際上這是一種誤解。行政處罰程序?qū)δ汶S意執(zhí)法確確實(shí)實(shí)對這種隨意性是一種限制和束縛，但是這種限制和束縛是必要的，只有這樣，才可以減少抵觸和摩擦，避免專斷，促使行政處罰水平的提高，保證行政處罰的及時(shí)性，減少因行政處罰而產(chǎn)生的行政糾紛。 民主原則，行政處罰程序怎么體現(xiàn)呢？應(yīng)該說是行政民主化的基本要求，對于行政處罰來講，民主原則具體表現(xiàn)為兩塊，公開和參與。應(yīng)該說行政處罰公開是政務(wù)公開的重要組成部分，行政處罰應(yīng)當(dāng)滿足當(dāng)事人的知情權(quán)，它的過程應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人公開。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出影響公民法人和其他組織、權(quán)利義務(wù)的行政處罰的時(shí)候，必須允許公民參與并發(fā)表意見，允許當(dāng)事人質(zhì)證和辯解，必要時(shí)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。 第三個(gè)原則是公正原則。我們知道，行政處罰作為一種特殊的行政執(zhí)法，具有制裁性，因而必須體現(xiàn)公正原則。也就是說具體的行政處罰程序應(yīng)當(dāng)通過程序設(shè)計(jì)，均衡地安排這種行政處罰的處罰權(quán)和維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益之間的平衡性。也就是說對行政處罰權(quán)和當(dāng)事人的權(quán)利之間，要實(shí)現(xiàn)平衡設(shè)計(jì)，均衡安排。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人一視同仁，一體對待，不偏不倚，不得厚此薄彼，要排除對行政處罰的干預(yù)和干擾，維護(hù)行政處罰的公正性。 所以，我們說這三個(gè)原則都是非常重要的，效率原則保證了你的執(zhí)行力，民主原則保證了聽取當(dāng)事人意見、維護(hù)權(quán)益的目的，公正原則實(shí)現(xiàn)了維護(hù)行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性。 我們知道，及時(shí)對違反行政管理秩序的行為實(shí)施行政處罰，是行政機(jī)關(guān)的重要行政活動，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，因此，行政處罰應(yīng)當(dāng)將保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益作為根本的出發(fā)點(diǎn)，我們在設(shè)計(jì)郵政行政處罰程序時(shí)，主要從以下幾方面進(jìn)行規(guī)范。 一個(gè)，是要求郵政管理部門對公民、法人或者其他組織實(shí)施行政處罰，必須查清事實(shí)，這樣的規(guī)定有利于維護(hù)行政處罰的嚴(yán)肅性，防止行政處罰隨意侵犯當(dāng)事人的合法權(quán)益。 第二個(gè)方面，就是要求郵政管理部門在作出行政處罰決定之前，要告知當(dāng)事人處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)，以及當(dāng)事人享有哪些權(quán)利，這樣規(guī)定既可以讓當(dāng)事人意識到自己行為的違法和社會危害，起到教育、預(yù)防違法的目的，又可以充分保護(hù)當(dāng)事人的知情權(quán)。 第三個(gè)方面，是當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述申辯，要求郵政管理部門充分聽取當(dāng)事人的意見，這樣規(guī)定既明確賦予了當(dāng)事人陳述和申辯的權(quán)利，又相應(yīng)的依法給郵政管理部門施加了充分聽取意見的義務(wù)。這是從行政處罰過程中為當(dāng)事人提供的一種保障，體現(xiàn)了當(dāng)事人參與行政處罰的民主原則。我們知道，兼聽則明，當(dāng)事人的陳述和申辯不僅有助于維護(hù)自身權(quán)益，對于郵政管理部門查明事實(shí)，正確適用法律也具有重要的意義。 我們堅(jiān)持的第三點(diǎn)做法，就是把規(guī)范行政處罰程序作為立法的重點(diǎn)。剛才我說了，立法質(zhì)量重在抓主要矛盾，解決主要的問題，就像有位領(lǐng)導(dǎo)同志講過，一部法律主要問題、主要矛盾、重要條款可能就幾個(gè)，抓住主要矛盾就能夠提綱挈領(lǐng)，問題也就解決得差不多了。所以，我們把規(guī)范行政處罰的程序作為立法重點(diǎn)。英國有一位大法官有一句名言，正義不僅要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見的方式實(shí)現(xiàn)，實(shí)際上就是強(qiáng)調(diào)程序的意義。我們中國人確確實(shí)實(shí)程序意識，由于千年文化傳統(tǒng)的影響對這塊是不重視的，昨天對這個(gè)問題，有關(guān)的老師也進(jìn)行了深入的剖析。我們知道，公正完備的行政處罰程序，有利于平衡行政處罰主體與當(dāng)事人之間的不平等地位，保證行政處罰的公正，也有利于對行政處罰的監(jiān)督和理解。 根據(jù)《郵政法》，根據(jù)《行政處罰法》、《行政強(qiáng)制法》等有關(guān)法律規(guī)定，我們研究流程清楚、要求具體、期限明確這方面的要求，對以下的郵政行政處罰程序作了重點(diǎn)規(guī)范。 一個(gè)是明確行政處罰的基本環(huán)節(jié)。一般來講，一個(gè)行政處罰行為包括表明身份，調(diào)查取證，聽取陳述和申辯，作出行政處罰決定的環(huán)節(jié)。 第二，對于行政處罰行為的各個(gè)環(huán)節(jié)，具體的程序要求，我們也作出了規(guī)定。比如說在調(diào)查取證環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確方式、形式和步驟，在告知有關(guān)事項(xiàng)的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定這些事項(xiàng)的內(nèi)容，在聽取陳述和申辯的環(huán)節(jié)，應(yīng)當(dāng)明確采用何種方式聽取當(dāng)事人的意見。 第三，是明確各個(gè)環(huán)節(jié)和具體程序的時(shí)間或者是期限的要求。比如說表明身份的行為應(yīng)當(dāng)在開始行政執(zhí)法的時(shí)候作出，辦理行政處罰案件的時(shí)間以及如何延長、可以延長多少等等，這個(gè)在這方面都提出了要求。 第二部分，我想給大家介紹一下規(guī)定的主要。郵政行政處罰規(guī)定共七章64條，有總則、管轄、一般程序、聽證程序、簡易程序、執(zhí)行和結(jié)案、附則。 第一，總則，主要有兩個(gè)問題，一個(gè)是行政處罰的主要原則。行政處罰遵循什么樣的原則，第一，處罰法定原則，內(nèi)涵主要是這樣幾個(gè)。一個(gè)是依據(jù)法律，行政處罰涉及到行政權(quán)的合法行使，關(guān)系到保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益，因此，你哪些違法行為應(yīng)當(dāng)處罰，必須有法律依據(jù)，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，法律法規(guī)和規(guī)章可以設(shè)定行政處罰，所以說它們都是行政處罰的依據(jù)。 第二方面是實(shí)施行政處罰的主體法定，一個(gè)是法律法規(guī)規(guī)章具體行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)，第二是法律法規(guī)授權(quán)的組織，第三是受委托實(shí)施行政處罰的事業(yè)組織。 第三是程序法定，在實(shí)施行政處罰的時(shí)候，如果不嚴(yán)格遵守法定程序，比如說立案、調(diào)查取證等等。 行政處罰的第二個(gè)原則是公開公正原則，《行政處罰法》第四條規(guī)定，行政處罰要遵循公正公開的原則，公正的原則說了，要求你不偏不倚，不能徇私枉法，要站在公允公正的立場上處理問題。一是堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，違法事實(shí)要查清楚，這些事實(shí)有相應(yīng)的證據(jù)作為佐證，而且各證據(jù)之間不是孤證，形成證據(jù)鏈。第二個(gè)方面就是法律面前，人人平等，你不能搞特權(quán)適用法律，不能搞等級層次區(qū)分，在行政管理相對人的面前都是平等的。第三，對違法行為的過罰要相當(dāng)，不能用大炮打蚊子，行政執(zhí)法成本也是非常高昂的。所以，我們講這方面一定要把握基本原則，要做到處罰與違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會的危害程度相當(dāng)，這是三個(gè)方面。 公開的原則有四個(gè)要求，一個(gè)是你處罰依據(jù)要公開，第二是處罰的程序要公開，第三行為人享有陳述申辯權(quán)，聽證必須公開進(jìn)行。第四，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定前必須告訴當(dāng)事人作出處罰決定的事實(shí)、理由以及依據(jù)，并且告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利，你不能把這些東西都鎖在抽屜里。 第三，要遵循處罰與教育相結(jié)合。按照《行政處罰法》第五條規(guī)定，實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民法人和其他組織自覺守法。我們知道，處罰雖然是一種制裁和懲戒的手段，但是處罰不是目的，而是為了使相對人不再違法法律。法律實(shí)施最主要的保障是人民對法的認(rèn)可與擁護(hù)，因此制止違法行為要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，這一塊要把握好。 第四，是無救濟(jì)及無處罰原則，包括處罰權(quán)，你要告訴人家有這種權(quán)利，享有的陳述權(quán)、申辯權(quán)。處罰作出后的申請行政復(fù)議，提起行政訴訟的權(quán)利，還有就是獲得行政賠償?shù)臋?quán)利，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力行使和私權(quán)利保障制度的平衡設(shè)計(jì)。這體現(xiàn)在《行政處罰法》第六條規(guī)定的原則當(dāng)中，這也是我們在制定規(guī)定的過程當(dāng)中所遵循的原則。 第二個(gè)問題，執(zhí)法監(jiān)督，我們是在第四條作出規(guī)定的，郵政管理部門對本級和下級郵政管理部門的行政處罰行為應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤及時(shí)糾正。大家看這條就發(fā)現(xiàn)，說你這條我怎么弄？這一條應(yīng)該說還是比較原則的，起碼有兩個(gè)方面，我怎么監(jiān)督檢查，除了上位法之外，具體到郵政監(jiān)督管理部門，我怎么監(jiān)督檢查？一個(gè)是本級，起碼涉及兩個(gè)內(nèi)容，一塊是政策法規(guī)部門，一塊是業(yè)務(wù)部門，怎么實(shí)現(xiàn)平衡設(shè)計(jì)，還有本級的領(lǐng)導(dǎo)層次，怎么來監(jiān)督。另外一個(gè)，三級郵政管理部門，上級郵政管理部門怎樣來監(jiān)督，是不是也應(yīng)該有一定的程序性的規(guī)范和要求？這里沒有。包括本級之間的，上級對下級的目前都沒有。比如說監(jiān)督檢查發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤了，及時(shí)糾正，我怎么糾正？畢竟沒有一個(gè)程序性的東西，所以說這兩塊，怎么樣監(jiān)督檢查、怎么樣來進(jìn)行糾正，恐怕我們還要制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，這也是我們在積極探索的東西。比如我們現(xiàn)在所做的執(zhí)法證的問題，我們明天討論的時(shí)候還要說到執(zhí)法綜合管理，執(zhí)法綜合管理的內(nèi)涵是什么？如果說它有兩塊，一個(gè)是執(zhí)法的指導(dǎo)，一個(gè)是執(zhí)法的監(jiān)督，怎么進(jìn)行指導(dǎo)？你不能參與到執(zhí)法的第一線，你怎么樣來進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)該遵循一個(gè)什么樣的程序，所以在執(zhí)法監(jiān)督這一塊恐怕還要加大工作力度。這是給大家留一個(gè)工作的點(diǎn)，大家可以思考，在明天討論時(shí)再深入研究討論這個(gè)問題，以后在這塊要加大力度，也在積極推進(jìn)。 第二個(gè)問題，管轄。管轄遵循一個(gè)什么樣的原則？我們知道，郵政行政處罰按照規(guī)定的要求是以屬地管轄為原則，這也是《行政處罰法》的要求，以違法行為發(fā)生地為管轄范圍，這是一個(gè)基本原則。什么叫違法行為的發(fā)生地，包括你行為的著手地、經(jīng)過地、實(shí)施地和結(jié)果發(fā)生地，這是管轄的一個(gè)原則。第二就是級別管轄，國家局管全國的重大復(fù)雜案件，省局管轄省區(qū)域的重大復(fù)雜案件。在實(shí)際操作中注意兩個(gè)方面，一個(gè)是對重大復(fù)雜的認(rèn)定，一個(gè)是違法行為的性質(zhì)和嚴(yán)重程度，第二是法律責(zé)任的輕重，比如說處罰的種類，第三個(gè)是實(shí)施處罰在本轄區(qū)、本領(lǐng)域內(nèi)的影響程度，第四個(gè)是案件發(fā)生跨區(qū)域的事故需要上級郵政管理部門進(jìn)行查處，這都是你在級別管轄時(shí)需要考慮的問題，主要把握什么是重大、什么是復(fù)雜。郵政管理部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處違法行為，對于你在執(zhí)法當(dāng)中發(fā)現(xiàn)重大復(fù)雜情況的時(shí)候，要研究是不是由郵政部門管轄。