【正文】 中國農(nóng)業(yè)科研投資與體制改革* 本項研究得到國家杰出青年基金（79725001）項目與國家自然科學(xué)基金項目（79970064）等資助。黃季焜 胡瑞法一、中國農(nóng)業(yè)面臨的挑戰(zhàn)和出路中國的農(nóng)業(yè)尤其是糧食生產(chǎn)不僅令中國的政界與學(xué)術(shù)界關(guān)注，而且已成為一個國際性話題。在90年代中期令國際學(xué)術(shù)界、政界與商界為之震蕩的“布朗旋風(fēng)”雖然在中國連續(xù)幾年來的糧食豐收后暫告一段落，然而，隨著中國經(jīng)濟(jì)的迅速增長與人口的繼續(xù)膨脹，中國農(nóng)業(yè)在二十一世紀(jì)將如何養(yǎng)活十六億人口？中國農(nóng)業(yè)能否繼續(xù)為高速發(fā)展的國民經(jīng)濟(jì)提供有力的支撐？在人類跨入21世紀(jì)時，中國曾發(fā)生了兩件有關(guān)農(nóng)業(yè)及農(nóng)業(yè)科技的大事，一是1999年初國家開始了新一輪較大幅度的科研體制改革，另一件是1999年底中國就加入WTO問題取得了重大進(jìn)展。雖然農(nóng)業(yè)科研單位未能也像其它非農(nóng)業(yè)科研單位一樣迅速進(jìn)入市場，然而，農(nóng)業(yè)科技單位絕不能安于現(xiàn)狀，必須就現(xiàn)行的體制進(jìn)行進(jìn)一步改革。而中國加入WTO后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將面臨著來自國際農(nóng)產(chǎn)品市場的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)（黃季焜、李寧輝、陳春來，1999），本來就存在著大量剩余的中國農(nóng)村勞動力將如何保證就業(yè)和提高其生產(chǎn)效率？如何在激烈的國際農(nóng)產(chǎn)品市場競爭中發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，從而減輕加入WTO后對中國食物安全所造成的威脅？隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，畜產(chǎn)品和水產(chǎn)品需求將成倍增長，到2020年中國糧食國內(nèi)總需求將比90年代中期增長5060%(黃季焜，Rozelle，Rosegrant, 1999)，靠提高農(nóng)產(chǎn)品價格來激勵生產(chǎn)將困難重重。與此同時，隨著人口的增長與工業(yè)化、城市化，人均耕地資源將更為稀缺；人均水資源僅相當(dāng)于世界平均水平的1/4，黃河已連續(xù)8年出現(xiàn)斷流，水資源危機(jī)日益嚴(yán)重；農(nóng)業(yè)環(huán)境惡化，生態(tài)資源受到較為嚴(yán)重的破壞，每年由于水土流失所造成的災(zāi)害不勝枚舉。表明我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增產(chǎn)增收的耕地與環(huán)境基礎(chǔ)已經(jīng)受到較為嚴(yán)重的威脅，靠擴(kuò)大種植面積來增加糧食產(chǎn)量與保障農(nóng)業(yè)豐收的潛力已經(jīng)非常小。中國近年來的發(fā)展與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實踐表明，有很多方法可以提高農(nóng)產(chǎn)品的總產(chǎn)，如近年來的以增加投入、擴(kuò)大復(fù)種為主要內(nèi)容的省長負(fù)責(zé)制等都可實現(xiàn)這一目標(biāo)，然而，由于這一措施是以犧牲農(nóng)民的收入增長和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展來換取社會穩(wěn)定為代價的，因此具有極高的經(jīng)濟(jì)成本。而其它的方法，如體制改革、環(huán)境治理、水土改良、興修水利等均可有效提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量。但由于體制改革的作用僅為一次性的，我國以生產(chǎn)責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的作用已得到充分發(fā)揮（黃季焜、Rozelle，1996）；環(huán)境治理將促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)向長遠(yuǎn)的持續(xù)方向發(fā)展，但并不能大幅度提高產(chǎn)量，僅可以減少由于環(huán)境破壞所造成的災(zāi)害損失；水土改良、興修水利需要大量的人力與物力投入，且其效益的充分發(fā)揮仍離不開現(xiàn)代科技的進(jìn)步。事實證明，無論是過去或者未來，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的提高，其最有效與成本最低的措施是增加對科技的投入，科技是第一生產(chǎn)力（黃季焜、羅澤爾，1998）。然而，自從80年代中期以來，我國農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展并不令人滿意。由于投資不足，導(dǎo)致我國的農(nóng)業(yè)科研成果產(chǎn)出大幅度下降（胡瑞法、黃季焜、羅斯高，1999）。同時由于農(nóng)業(yè)科研成果的產(chǎn)生需要較長的滯后期，因此，上述影響還只是暫時性的，如果不改變目前的農(nóng)業(yè)科研投資政策，不就現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)科研體制進(jìn)行改革，它對我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響在不久的將來將會充分體現(xiàn)出來。本文旨在對我國農(nóng)業(yè)科研投資及體制進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，探討未來有關(guān)農(nóng)業(yè)科研投資的政策及措施。二、我國農(nóng)業(yè)科研投入的現(xiàn)狀(一)科研投資總量不足我國農(nóng)業(yè)科研投入增長緩慢，其中政府的財政撥款呈下降趨勢我國農(nóng)業(yè)(包括農(nóng)、林、牧、水利、農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè))科研投入 農(nóng)業(yè)科研投入包括全國從中央到地方（縣及縣以下）的自然科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域、科技信息與文獻(xiàn)機(jī)構(gòu)（不包括社會與人文科學(xué)領(lǐng)域，約占全部投入的1%以下）的政府財政撥款與非政府撥款（包括貸款）收入。 (包括全國從中央到地方的所有農(nóng)業(yè)科研機(jī)構(gòu)的經(jīng)費總收入與高等農(nóng)林院校的研究與發(fā)展經(jīng)費總收入 高等農(nóng)林院校研究與發(fā)展經(jīng)費總收入包括政府撥入的科研事業(yè)費、主管部門專項費、其他政府部門專項費、企事業(yè)單位委托經(jīng)費、各種收入中轉(zhuǎn)為研究與發(fā)展的經(jīng)費及其他來源的用于研究與發(fā)展的費用。)(現(xiàn)價)，將近增長了3倍。然而，扣除物價上漲因素后,%,其中“七五”期間不但沒有增長，反而略有下降（年增長率為－%)，“八五”%，但1994年以來又開始下降，且以1995年下降的幅度較大(圖1)。 在農(nóng)業(yè)科研投入中，政府對農(nóng)業(yè)科研投入的財政撥款 政府財政撥款投入指用于本機(jī)構(gòu)的、由各級政府部門下達(dá)或企事業(yè)單位利用政府資金委托本機(jī)構(gòu)從事科學(xué)技術(shù)活動的經(jīng)費額,包括科學(xué)事業(yè)費、科技專項費、自然科學(xué)基金、科技發(fā)展基金、設(shè)備購置費、其他專項撥款和基本建設(shè)投資。其中科學(xué)事業(yè)費指為維持本機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)而由中央或地方財政通過預(yù)算形式撥給本機(jī)構(gòu)的經(jīng)費；科技專項費指本機(jī)構(gòu)向各部門通過簽訂合同或其他形式申請獲得的科技專項費，包括課題專項、設(shè)備專項和其他專項（無論償還形式如何，均按當(dāng)年實際獲得的經(jīng)費額統(tǒng)計）；科學(xué)技術(shù)基金包括自然科學(xué)基金、社會科學(xué)基金和科技發(fā)展基金；基建撥款指本機(jī)構(gòu)當(dāng)年按照國家基本建設(shè)管理制度規(guī)定用于基本建設(shè)投資的實際完成額（不包括自籌資金）。，雖然按現(xiàn)價計算在不斷增長，但在扣除物價上漲因素后，1985年以后呈下降趨勢，到1990年達(dá)到最低點，以后雖有所增加，但增加幅度不大(圖1)，19851996年年平均增長率為負(fù)數(shù)(%)。 即使在“農(nóng)業(yè)法”與“科技進(jìn)步法”實施后的1996年與1993年相比，政府對農(nóng)業(yè)科研投入的財政撥款增長幅度仍遠(yuǎn)低于財政增長。政府對農(nóng)業(yè)科研的投資強(qiáng)度低于非農(nóng)行業(yè)國際上通常用投資強(qiáng)度(指科研投資占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例)來衡量科研的投入水平。我國自1985年以來農(nóng)業(yè)科研的投資強(qiáng)度變化如圖2所示。由圖2看出，1985年以來我國農(nóng)業(yè)科研投入強(qiáng)度（農(nóng)業(yè)科研投資占農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重）不僅沒有增加，反而呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，且進(jìn)入90年代中期以來的下降幅度較大，％。若僅考慮國家財政撥款的投資強(qiáng)度（政府科研投資強(qiáng)度），則農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度更低，1996年僅才為國家科研總投資（包括農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)）強(qiáng)度的（）的三分之一（見圖3）。圖3 政府對科研的投資強(qiáng)度比較圖2 1985~1996年我國農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度變化我國政府對農(nóng)業(yè)科研的投資強(qiáng)度還不到最低收入國家簡單平均數(shù)的三分之一表1為80年代國際上110個國家政府對農(nóng)業(yè)科研的投資強(qiáng)度。由表1看出，1996年我國農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度還不到發(fā)達(dá)國家平均數(shù)（%）的十分之一，也達(dá)不到30個最低收入國家簡單平均數(shù)（%）的三分之一（表1）。表1 80年代國際上110個國家財政對農(nóng)業(yè)科研投資的強(qiáng)度（%）國家/地區(qū)簡單平均加權(quán)平均數(shù)30個最低收入國家28個低收入國家18個中等收入國家18個中上收入國家16個高收入國家以上110國家的簡單平均日本澳大利亞北美中國注：農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度定義為農(nóng)業(yè)科研投資占農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例，分收入組的加權(quán)平均數(shù)是按各國的農(nóng)業(yè)國內(nèi)生產(chǎn)總值加權(quán)平均而求得的。資料來源：Pardey, Roseboom and Anderson. 1989；中國資料系作者計算，為1996年數(shù)據(jù)。更應(yīng)該引起我們重視的是，我國是一個在占世界不到10%的耕地（按調(diào)整后的數(shù)據(jù)計算）上供養(yǎng)著20%以上的世界人口的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長主要依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力以及單位耕地產(chǎn)量的提高，這就意味著科技進(jìn)步在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)增長中的作用十分重要。為了達(dá)到糧食基本自給的目標(biāo)，我國單位耕地面積上的供養(yǎng)能力要比世界的平均水平高2倍，而我國農(nóng)業(yè)科研總投資強(qiáng)度（包括財政和創(chuàng)收）還不到30個最低收入國家的國家財政對農(nóng)業(yè)科研投資強(qiáng)度簡單平均數(shù)的三分之一。(二)農(nóng)業(yè)科研投資結(jié)構(gòu)不合理我國的農(nóng)業(yè)科研投資政策有“扶弱濟(jì)貧”傾向表2與圖4顯示出不同級別農(nóng)業(yè)科研單位財政撥款收入的變化。由表2與圖4看出，我國政府對國家級與省級科研單位的財政撥款在80年代大幅度下降后一直未能得到恢復(fù)，1996年國家級與省級農(nóng)業(yè)研究單位的財政撥款收入僅分別為1986年相應(yīng)財政收入的82%與90%，只有地區(qū)級農(nóng)業(yè)科研單位1996年的財政收入大于1986年政府財政撥款收入(地區(qū)級農(nóng)表2 不同級別農(nóng)業(yè)科研單位政府財政撥款收入的變化(單位：百萬元，1995年不變價)年 份合 計國家級省 級地區(qū)級1986199019951996資料來源：農(nóng)業(yè)部科技司。圖4 不同級別農(nóng)業(yè)科研單位政府財政撥款收入的變化(1995年不變價)業(yè)科研單位1996年政府財政撥款收入比1986年多18%)。表明我國政府對農(nóng)業(yè)科研的投入出現(xiàn)了明顯的傾斜性失誤，即在投入不足的條件下，政府也未能將有限的經(jīng)費投入到研究力量最強(qiáng)的科研單位，而將有限的經(jīng)費用來增加力量最弱的研究單位的科研投入。這種“扶弱濟(jì)貧”政策與科研投入應(yīng)該推行的“優(yōu)勝劣汰”政策正好相反。圖5 不同部門農(nóng)業(yè)科研單位國家財政撥款收入變化（1995年不變價）圖5顯示出我國不同農(nóng)業(yè)科研部門國家財政撥款收入的變化。我國政府對不同部門農(nóng)業(yè)科研單位的財政撥款收入，呈現(xiàn)除種植業(yè)外，其他部門均遞減的趨勢。即使種植業(yè)也直到1995年才超過1986年的國家財政收入水平，%。 圖6顯示出我國政府對種植圖6 不同部門農(nóng)業(yè)科研單位國家財政撥款收入比例與相應(yīng)生產(chǎn)部門總產(chǎn)值比例變化的比較業(yè)、畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)科研單位財政撥款投入所占比例與相應(yīng)產(chǎn)業(yè)部門總產(chǎn)值所占比例的變化。80年代中期以來，國家對種植業(yè)科研部門的財政撥款比例不斷增加，而畜牧業(yè)與水產(chǎn)業(yè)科研部門的財政撥款比例則相對減小，尤其是畜牧業(yè)科研部門，雖然其總產(chǎn)值由1986年的占農(nóng)牧漁總產(chǎn)值的23%提高到1996年的31%，提高了8個百分點，%%，下降了5個百分點。由于我國眾多的農(nóng)村剩余勞動力和極為稀缺的耕地資源，決定了種植業(yè)生產(chǎn)相對于畜牧業(yè)及水產(chǎn)業(yè)等而言是一個弱勢部門。對種植業(yè)科研投入的增加和其它部門科研投入的減少，同樣也說明了我國政府的農(nóng)業(yè)科研投資在部門間的分配也采取了“扶弱濟(jì)貧”的政策。另外，雖然上述政策與國家充分考慮到以糧食供給為主要