農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考(已修改)
2025-07-03 21:53 本頁面
【正文】 農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律思考 【摘要】農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利歸屬經(jīng)歷了特殊演變之后，所有權(quán)歸屬集體、使用權(quán)歸以戶為單位的村民的二元構(gòu)造得以長期延續(xù)。物權(quán)法首次明文將農(nóng)村宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，又因其“留白”的法律體系安排為將來的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)提供了法律上的可能。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)其交換價(jià)值的正確路徑，通過價(jià)格杠桿的市場調(diào)控以及國家制度的適度安排，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有效且健康的流轉(zhuǎn)，恰是符合現(xiàn)代土地集體所有制發(fā)展要求的?！ 娟P(guān)鍵詞】農(nóng)村宅基地使用權(quán)；用益物權(quán)；轉(zhuǎn)讓；繼承；抵押 【寫作年份】2009年 【正文】 一、問題的提出 宅基地，主要是指農(nóng)村居民的住宅用地及其附屬用地，也有少量城市宅基地，是少數(shù)城市居民之私有房屋所占城市的國有問題。本文意欲探討的農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，其中的限定的是前者，是指地理位置上處于農(nóng)村的住宅用地及其附屬用地。宅基地之所以能夠成為一個(gè)特定概念，是與宅基地的歷史演變分不開的。也正是因?yàn)檗r(nóng)村宅基地所具有的特殊的歷史發(fā)展過程，方使得農(nóng)村宅基地使用制度面臨諸多問題，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題變得相當(dāng)繁復(fù)?！ 〗▏院?，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的組建過程中，農(nóng)民私有房屋及其所占有土地經(jīng)歷了特殊的演變過程。國有經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期（1949amp。mdash。1952年）和社會主義改造時(shí)期（1953amp。mdash。1957年）的宅基地權(quán)利制度，規(guī)定農(nóng)民對宅基地?fù)碛兴袡?quán)。[1]1963年3月24日通過的《關(guān)于社員宅基地問題》確定了農(nóng)村宅基地的使用原則，最高人民法院以《民通意見》的形式將農(nóng)村宅基地的權(quán)屬關(guān)系固定下來，即社員宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租出賣，但仍歸社員長期使用。[2]至此以后，農(nóng)村宅基地的所有與使用關(guān)系兩分的二元構(gòu)造長期未變。自20世紀(jì)80年代以來，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的明顯增強(qiáng)，農(nóng)村建房用地大幅增加，宅基地需求量相應(yīng)增多，有地區(qū)幾乎達(dá)到“家家備料，村村動(dòng)土”的程度。于是，在1986年出臺的《土地管理法》以及1991年《土地管理法實(shí)施條例》均對農(nóng)村宅基地的審批權(quán)限及相關(guān)程序作出了嚴(yán)格的限定，從而加大了對農(nóng)村宅基地使用的調(diào)控力度。在2004年修訂的《土地管理法》的62條也規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，此即人們常提的“一戶一宅”標(biāo)準(zhǔn)。[3]九十年代中后期，城鎮(zhèn)化步伐迅速加快，大量農(nóng)民涌向城市，各種原因促使他們選擇在城市長期居住而打算賣掉農(nóng)村的房屋，而部分城鎮(zhèn)居民則由于其他原因打算在農(nóng)村買房。現(xiàn)實(shí)中，還可能存在農(nóng)村村民購買本村以外的農(nóng)村房屋等諸多情形。在這種供需刺激下，農(nóng)村房屋交易日益頻繁，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，眾多“小產(chǎn)權(quán)房”脫穎而出。雖然沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，不受國家法律保護(hù)，但是由于“小產(chǎn)權(quán)房”的價(jià)格一般只有同等位置商品房價(jià)格40%amp。mdash。60%，因此頗受部分城市購房者的青睞。[4]這也必然牽扯出另一個(gè)現(xiàn)實(shí)而又緊迫問題，即對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)如何在制度上進(jìn)行規(guī)制的問題。 2008年10月19日，十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱“決定”）的面世，拉開了新一輪土地新政的序幕。《決定》第三部分的第二點(diǎn)提及，要“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)?！辈浑y發(fā)現(xiàn)，這部被寄予厚望的《決定》，在其措辭中并沒有對流轉(zhuǎn)政策作出任何的規(guī)定，頗有些令人遺憾。但不容回避的是，宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的重要組成部分，流轉(zhuǎn)制度如何設(shè)計(jì)以及完善程度，將直接決定著我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度能否實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的功能和立法宗旨。[5]本文正是在這樣的情勢之下，擬對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)作一些探討，以期對實(shí)踐有所助益?！ 《?、通過“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”的法律內(nèi)涵分析流轉(zhuǎn)可能性 “宅基地使用權(quán)”作為一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，在法學(xué)理論和實(shí)踐操作中一直客觀存在，但在立法中卻沒有得到確認(rèn)，如《民法通則》、《土地管理法》都沒有關(guān)于這一方面的法律規(guī)定，從而導(dǎo)致理論和實(shí)踐上對宅基地使用權(quán)認(rèn)識的分歧。從起源上講，“宅基地使用權(quán)”系由我國學(xué)說所創(chuàng)造，傳統(tǒng)民法上與此相當(dāng)?shù)母拍顬榈厣蠙?quán)。[6]因此，有學(xué)者給農(nóng)村宅基地使用權(quán)下了這樣的定義，其是指農(nóng)村居民對集體所有的土地占有和使用，自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施，以供居住的地上權(quán)。[7]宅基地使用權(quán)人依法享有對集體所有的土地占有和使用的權(quán)利，有權(quán)自主利用該土地建造住房及其附屬設(shè)施。其本質(zhì)表現(xiàn)為保有農(nóng)民的房屋，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居有定所和保有房屋這一地上建筑物，而這有別于傳統(tǒng)意義上的地上權(quán)。 ?。ㄒ唬?作為一項(xiàng)獨(dú)立用益物權(quán)的農(nóng)村宅基地使用權(quán) 在2007年3月16日正式生效的《物權(quán)法》中，對“宅基地使用權(quán)”采取單獨(dú)規(guī)定的方式，將其與“土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和地役權(quán)”并立，同時(shí)規(guī)定在用益物權(quán)[8]一編中。法律條文做這樣的規(guī)定，意味著原來一直模糊不清的“宅基地使用權(quán)”法律地位的明確和提升，“宅基地使用權(quán)”已成為物權(quán)法上一項(xiàng)獨(dú)立的用益物權(quán)，這是非常重大的一個(gè)立法突破。但值得注意的是，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的享有是與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的資格聯(lián)系在一起的，在一定程度上具有福利性質(zhì)和社會保障的功能。因此，宅基地使用權(quán)具有不同于一般用益權(quán)的幾個(gè)特點(diǎn)。首先，宅基地使用權(quán)是特定主體對集體土地的用益物權(quán)
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