【正文】 地方政府債券融資文章內(nèi)容：內(nèi)容摘要：地方政府債券作為一種較為成熟的融資工具，在發(fā)達(dá)國(guó)家的債券市場(chǎng)上占有舉足輕重的地位，而在我國(guó)從政策法規(guī)上明確規(guī)定地方政府不允許舉債，少量市政建設(shè)項(xiàng)目以公司債券的形式籌集。隨著我國(guó)金融、財(cái)稅體制改革的深入，適時(shí)引入地方政府債券等金融工具，發(fā)展和培育獨(dú)立的地方政府債券市場(chǎng)已具有現(xiàn)實(shí)的必然性和可行性。我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外成熟地方政府債券市場(chǎng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合自身的市場(chǎng)環(huán)境，開發(fā)構(gòu)造具有自身特色的地方政府債券市場(chǎng)。我國(guó)債券市場(chǎng)經(jīng)過(guò)近20年的曲折發(fā)展，為籌集、融通建設(shè)資金，為企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制的轉(zhuǎn)換，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、金融體制改革發(fā)揮了重要的作用。但另一方面，我國(guó)債券市場(chǎng)仍然處于發(fā)展的初級(jí)階段。一個(gè)發(fā)達(dá)的、成熟的債券市場(chǎng)，大致包括國(guó)債市場(chǎng)、地方政府債券市場(chǎng)和公司債券市場(chǎng)等三個(gè)子市場(chǎng)。而在我國(guó)除國(guó)債市場(chǎng)近年獲得長(zhǎng)足發(fā)展外，企業(yè)債券市場(chǎng)因?yàn)樾庞脝?wèn)題徘徊不前，地方政府債券市場(chǎng)在我國(guó)則一直是一塊空白。地方政府債券是經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一種重要的融資工具，在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的債券市場(chǎng)上成為鼎之一足，三分天下有其一。如何借鑒成熟債券市場(chǎng)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，開發(fā)具有中國(guó)特色的地方政府債券市場(chǎng)，是本文所要探討的問(wèn)題。1　 定義與分類地方政府債券是指有財(cái)政收入的地方政府為籌集市政建設(shè)資金而發(fā)行的一種債券。一般說(shuō)來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入資金巨大、投資回收期長(zhǎng)，同時(shí)具有收益外部性特點(diǎn)，因此私人部門投資基礎(chǔ)設(shè)施存在一定的難度，長(zhǎng)期以來(lái)政府部門成為公用基礎(chǔ)設(shè)施最主要的投資主體。地方政府債券一般分為兩大類：一種是一般債務(wù)債券（General Obligation Bond），以地方政府的資信和征稅能力為基礎(chǔ)，保證投資者能按期收回本金并取得利息，所籌措的資金往往用于修建普通公路、飛機(jī)場(chǎng)、公園以及一般市政設(shè)施等；另一種是收益?zhèn)≧evenue Bond），是指地方政府的授權(quán)代理機(jī)構(gòu)（企業(yè)）為了投資建設(shè)某項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施而發(fā)行的債券，這些基礎(chǔ)設(shè)施包括收費(fèi)路橋、隧道、收費(fèi)高速公路、自來(lái)水廠、污水處理廠、電廠和港口等，這些設(shè)施向市民提供有償使用帶來(lái)的收益最終用于償還債務(wù)，政府并不用自身的信用和稅收來(lái)償付債務(wù)。由于政府不為收益?zhèn)膬斶€進(jìn)行擔(dān)保，而是以有關(guān)項(xiàng)目是否盈利為前提條件，項(xiàng)目盈利則償付本息，否則投資者就可能得不到利息，甚至有喪失本金的危險(xiǎn)，因此，收益?zhèn)耐顿Y風(fēng)險(xiǎn)往往比一般債務(wù)債券要大一些，但安全性還是比較高的，債券到期后難以償還本息的情況很少發(fā)生。從品種上分，地方政府債券一般有6種：①一般義務(wù)債券。它是發(fā)行量最大，被人們普遍認(rèn)為最熱門的債券。②特別稅收債券。它是以某項(xiàng)特定稅收或另外一些特定的收入來(lái)償付的債券，它不具有全部信譽(yù)和信用的保證。③收入債券。是為一些特定項(xiàng)目籌集資金而發(fā)行的債券，如收取稅收和費(fèi)用的公路、大橋、醫(yī)院及各種公共設(shè)施等等。這類債券的本息，完全是以這些項(xiàng)目收入償付的。這種地方政府債券實(shí)際是一種證券化融資方式，即以項(xiàng)目資產(chǎn)本身價(jià)值和預(yù)期產(chǎn)生的現(xiàn)金流為保證，通過(guò)在資本市場(chǎng)發(fā)行債券來(lái)籌集資金。④住宅債券。是為建筑低租金住宅而發(fā)行的債券。⑤收稅公路債券。這類債券與大多數(shù)地方政府債券不一樣，它是以一國(guó)貨幣數(shù)而不是以收益率開價(jià)。⑥工業(yè)收入債券。它是為集資興建或擴(kuò)建工廠而發(fā)行的債券。，對(duì)于一國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，政府在資源配置中所起的作用主要是提供市場(chǎng)不能提供或市場(chǎng)不能有效地提供的公共產(chǎn)品。從公共產(chǎn)品的性質(zhì)來(lái)區(qū)分，公共產(chǎn)品可分為全國(guó)性的公共產(chǎn)品、準(zhǔn)全國(guó)性的公共產(chǎn)品及地方性的公共產(chǎn)品。由于地方性公共產(chǎn)品具有明顯的空間性，所以其供給就只能由該地區(qū)的政府來(lái)提供，而不能由中央政府提供，地方性公共產(chǎn)品最能體現(xiàn)該地區(qū)居民的偏好，因而也是最有效率的。在公共品理論中，公共品有純公共品和混合公共品(或準(zhǔn)公共品)之分，純公共品必須同時(shí)具有三個(gè)特點(diǎn)：效用的不可分割性、消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和受益的非排他性。其典型例子是國(guó)防、行政(或司法)服務(wù)。但大多數(shù)公共品都只具有有限的非競(jìng)爭(zhēng)性或有限的非排他性，介于純公共品和私人品之間，因而只能稱作混合公共品。如教育、政府興建的公園和醫(yī)院、擁擠的公路等都屬于混合公共品。一般來(lái)說(shuō)，對(duì)純公共品的供給，政府財(cái)政應(yīng)全額負(fù)擔(dān)，不能依靠市場(chǎng)機(jī)制解決，而對(duì)于混合性公共品的供給，則應(yīng)該采取政府和市場(chǎng)共同分擔(dān)的原則。政府部門對(duì)公共品的支出可分為經(jīng)常性支出和資本性支出，在一定時(shí)期(如一年)的政府支出中，經(jīng)常性支出直接形成當(dāng)年的社會(huì)消費(fèi)利益，而資本性支出所產(chǎn)生的利益不直接發(fā)生在當(dāng)年，而且在今后若干年內(nèi)發(fā)揮作用，根據(jù)這樣的劃分，政府對(duì)公共品的支出大部分都屬于資本性支出，如政府建造的公路、圖書館等混合公共品以及國(guó)防、照明等純公共品，它們將在今后很長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)為整個(gè)社會(huì)提供利益，其建造成本不能全部視作當(dāng)年提供的公共品的成本，而應(yīng)該分?jǐn)偟浇窈蟮氖找婺攴葜腥?。只有一部分純公共品，如政府必須支付?guó)家公務(wù)員的工資、行政辦公費(fèi)用等，才屬于經(jīng)常性支出，這些支出直接形成當(dāng)年公共品的成本，它與社會(huì)當(dāng)年受到的公共服務(wù)利益直接相關(guān)。政府通過(guò)收取稅費(fèi)獲得的財(cái)政資金和通過(guò)舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支付這些公共品支出。在通過(guò)稅費(fèi)等財(cái)政手段籌資的情況下，收益者和成本負(fù)擔(dān)者是一致的，而舉債籌資把公共品的受益與成本負(fù)擔(dān)分割成兩個(gè)不同的時(shí)期，使受益者和成本負(fù)擔(dān)者變得不一致，現(xiàn)在的社會(huì)成員免費(fèi)享用了公共品所帶來(lái)的效益，而未來(lái)的社會(huì)成員則要承擔(dān)以往公共品的生產(chǎn)成本。因此，政府部門的經(jīng)常性支出應(yīng)由財(cái)政資金承擔(dān)，如果以舉債收入來(lái)承擔(dān)當(dāng)年的經(jīng)常性支出，意味著讓現(xiàn)在的人無(wú)償享受公共品的利益，而讓以后的人來(lái)承擔(dān)償還債務(wù)的責(zé)任。公共品的受益者與成本承擔(dān)者的分離，難以使公共品的提供達(dá)到有效配置的目標(biāo)，舉債籌資會(huì)使公共品的提供規(guī)模超過(guò)有效率的提供水平。對(duì)于政府部門的資本性支出則不應(yīng)以財(cái)政籌資作為唯一的渠道，通過(guò)舉債籌資將成本分?jǐn)偟浇窈蟮母鱾€(gè)受益期，將有助于社會(huì)選擇比較符合效率要求的公共品提供水平。因?yàn)槿绻卯?dāng)年財(cái)政資金來(lái)承擔(dān)當(dāng)年全部資本性支出，就意味著讓現(xiàn)在的人承擔(dān)公共品的全部成本，而讓以后的人免費(fèi)享受它所產(chǎn)生的效益，從資源配置的角度看，這會(huì)使公共品的提供水平低于有效率的水平。由此可見(jiàn)，政府部門的經(jīng)常性支出由財(cái)政資金支持、資本性支出由小部分財(cái)政資金和大部分債務(wù)資金共同支持是符合效率要求的。由于政府對(duì)部分純公共品的支出和對(duì)部分混合公共品的支出都屬于資本性支出，所以政府對(duì)絕大部分公共品的支出在使用一部分財(cái)政資金的基礎(chǔ)上，都可以以舉債獲得的債務(wù)資金來(lái)支持。我們把可以舉債的城市基礎(chǔ)設(shè)施分成公益性和經(jīng)營(yíng)性兩類。對(duì)于公益性基礎(chǔ)設(shè)施，它們是為城市提供基本公共服務(wù)的公共設(shè)施，一般不能或者較難直接向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，且和其他基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目比起來(lái)投資規(guī)模相對(duì)較小，所以通常由政府撥款投資建設(shè)較為合適，目前主要是以財(cái)政撥款、城市維護(hù)建設(shè)稅和少量的收費(fèi)支持其建設(shè)。對(duì)于其中規(guī)模稍大的項(xiàng)目，也可以通過(guò)舉債的方式進(jìn)行，但債務(wù)本息也應(yīng)由財(cái)政收入償還。經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目從技術(shù)上能夠向服務(wù)對(duì)象收取費(fèi)用，又具有一定的內(nèi)部收益，可以通過(guò)經(jīng)營(yíng)創(chuàng)收，且其產(chǎn)出一般易于界定，可以強(qiáng)制履行合同，采取競(jìng)爭(zhēng)方式生產(chǎn)，因此在一定程度上可以通過(guò)市場(chǎng)的方式解決其運(yùn)營(yíng)和發(fā)展的資金。這里市場(chǎng)的方式是指政府利用預(yù)算安排和政策安排形成經(jīng)濟(jì)刺激，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)參與公共產(chǎn)品的生產(chǎn)，具體形式包括:政府與民營(yíng)企業(yè)或國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織簽定生產(chǎn)合約、長(zhǎng)期特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、租賃承包、政府經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼和資助、政府參股等。通過(guò)市場(chǎng)提供一方面降低了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，一方面又能促進(jìn)公共品和服務(wù)的質(zhì)量，比如供水、燃?xì)?、供熱、公交等。目前基本由市政公用企業(yè)提供，財(cái)政的壓力已減輕不少，且隨著市場(chǎng)化的推進(jìn)，完全可以進(jìn)一步按照公司法的要求，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，完全按市場(chǎng)的方式運(yùn)作。但是，由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目需要在其正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)以后才可能產(chǎn)生收益，加上其固有的收益外部性，項(xiàng)目建設(shè)的初期投資基本還是須由政府解決，另一方面由于經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資規(guī)模普遍比例龐大，有些大型、特大型項(xiàng)目的投資規(guī)模更是一般項(xiàng)目所不能比擬，僅靠財(cái)政資金支持難免十分吃力，所以在這些經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目上，舉債是必要和可行的。2　 地方政府以企業(yè)債券的形式變相發(fā)行地方政府債券隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要不斷加強(qiáng)，與此相適應(yīng)的投融資體制應(yīng)逐步發(fā)展和完善，而地方政府債券市場(chǎng)也日益顯現(xiàn)其重要性。但從目前情況看，發(fā)行地方政府債券為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行融資還存在法律障礙。1995年起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》規(guī)定：地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出的原則編制，不列赤字。還規(guī)定：除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。可見(jiàn)，《預(yù)算法》禁止各級(jí)財(cái)政發(fā)生赤字，地方政府也沒(méi)有發(fā)行債券的權(quán)利。但地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的壓力又確實(shí)存在，而且對(duì)基礎(chǔ)建設(shè)資金的需求日益增長(zhǎng)。部分地方政府為避開《預(yù)算法》的限制，采用了變相發(fā)債的作法，近五年來(lái)中國(guó)債券市場(chǎng)上出現(xiàn)了由一些同地方政府有密切聯(lián)系，或本身就是政府下屬企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券用于市政建設(shè)的做法，由市政項(xiàng)目產(chǎn)生的收益作為還款資金，這種債券類似于美國(guó)地方政府債券中的收入債券，但在中國(guó)目前仍列為企業(yè)債券。僅以1999年為例：1999年2月，