【正文】 財政性建設項目 資金審計 審計署駐成都特派員辦事處 李功 2022年 8月 11日 主 要 內 容 一、建設項目審計的必要性 二、什么是財政性建設項目 三、審計的基本思路 四、基本建設程序審計 五、資金來源審計 六、資金使用審計 七、基建收入、結余資金和工程尾款審計 八、資金使用效益審計 一、建設項目審計的必要性（ 1） 投資 、 消費 、 出口 是拉動國家宏觀經濟的 “ 三駕馬車 ” 。 其中投資有著舉足輕重的作用 。 當宏觀經濟遭遇“ 寒流 ” 時 ， 適當加大投資規(guī)?？梢允蛊溲杆?“ 回暖 ” ，否則 ， 經濟增長速度就會受到限制；當宏觀經濟過渡 “ 發(fā)熱 ” 時 ， 適當控制投資規(guī)?？梢允蛊浠氐秸?“ 溫度 ” ，否則 ， 通貨膨脹就會成其必然 。 一、建設項目審計的必要性（ 2） 上述兩種結果對一個經濟并不發(fā)達 ， 經濟基礎并不十分牢固的國家來講將是災難性的 ， 是完全不能接受的 。 所以 ， 固定資產投資規(guī)模必須保持適度 。 而規(guī)模適度的前提之一就是投資活動規(guī)范 。 因此 ， 建設項目審計就是要通過監(jiān)督 ， 保證這個固有的法則得到有效執(zhí)行 ， 從而保證國家經濟基礎不斷得到加強 。 結論：基本建設審計的一個重要任務就是保證投資活動在規(guī)范的框架內進行 。 二、什么是財政性建設項目（ 1） 通俗地講，財政性建設項目是指，由各級政府審批并投入財政性資金的建設項目。這種投入，可以是貨幣投入，也可以是權益投入，甚至可以是信譽投入。 二、什么是財政性建設項目（ 2） BOT項目與財政性建設項目的關系 BOT是英文 Build Operate Transfer(建設 — 經營 — 移交 )的縮寫 。 指政府 (通過契約 )授予企業(yè) (包括外資企業(yè) )以一定期限的特許專營權 ， 許可其融資建設和經營特定的公用基礎設施 ， 并準許其向用戶收取費用或出售商品以清償貸款 、 回收投資并賺取利潤 ， 特許權期限屆滿時 ， 該基礎設施無償移交給政府 。 二、什么是財政性建設項目（ 3） 在中國由于交通項目屬于公共基礎設施 ， 理應由政府投入 ， 所以交通項目的資金主要來源于各級財政或以政府信譽做擔保的銀行貸款 。 從這個意義上講 ， 交通建設項目是典型的財政性建設項目 。 而 BOT模式只是政府投入的方式之一 ， 即 ， 政府以權益投入 。 基于此 ， BOT模式下的交通建設項目 ， 仍屬于財政性建設項目 。 二、什么是財政性建設項目（ 4） 由于交通建設項目是典型的財政性建設項目 ， 因此 ，屬于國家審計監(jiān)督范圍 。 二、什么是財政性建設項目（ 5） 講基本建設項目審計實際上也是在講基本建設項目管理 ， 因為二者有共同的目標 —— 提高財政基建資金使用效益 。 因此 ，在這個目標下 ， 審計者也是管理者 ， 管理者也是審計者 。 三、審計的基本思路（ 1） 以概算為龍頭 、 資金為主線 、 建設為重點 、效益為落腳點 ” 。 其目的是 ， 保證固定資產投資活動固有法則能夠得到有效執(zhí)行 ， 從而保證國家經濟基礎不斷得到加強 。 我們認為 ， 這是審計的基本思路 ， 也應該是建設項目管理的基本思路 。 二、審計的基本思路（ 2） 由于財政基本建設項目資金主要來源于中央財政 ，所以 ， 今天的討論主要以 財政建設項目 為基礎 。 通俗地講 ， 基本建設項目資金審計是指：在保證建設項目執(zhí)行規(guī)定程序的情況下 ， 檢查其 資金來源是否合規(guī) 、 資金使用是否合法 、 結余資金形成是否合理 ，進而評價 建設資金是否發(fā)揮效益 。 四、基本建設程序審計 （一）基本建設一般程序 （二）審計的主要內容 （三）基建程序執(zhí)行中存在的主要問題 （四）審計的主要依據 （五）審計案例及解析 （六）審計的主要方法 （一）基本建設一般程序 （ 1） 項目建議書 批復 可行性研究報告 批復 土地征用 批復 初步設計 批復 環(huán)境評估 批復 下達年度投資計劃 撥付資金 建設準備 政府采購或招投標 （ 確定施工隊伍 ） 領取施工許可證或開工報告 批復 開工建設 竣工驗收 交付使用 （一）基本建設一般程序 （ 2） 基本建設程序中的特別規(guī)定： 國家計委在 《 關于簡化基本建設項目審批手續(xù)的通知計資 》 （ 〔 1984〕 1684號 ） 中規(guī)定： “ 設計任務書（ 或可行性研究報告 ） 是項目決策的依據 ， 應按規(guī)定的深度做到一定的準確性 ， 投資估算和初步設計概算的出入不得大于 10%， 否則將對項目重新進行決策 ” 。 （二）審計的主要內容 對財 政基本建 設項 目程序的 審計 ， 主要是 對截止 “ 撥 付 資 金 ” 以前各個 環(huán)節(jié) 的 檢查 ， 重點是可行性研究 報 告 、 初步 設計 概算是否 經過 有 權 部門 批準；是否按 規(guī) 定下達了年度基建 計 劃和 撥 付建 設資 金 。 目的是 檢查 建 設資 金 撥 付的合 規(guī) 性 。 （三）基建程序執(zhí)行中存在的主要問題 問題很簡單 ， 就是不執(zhí)行規(guī)定的程序 ， 導致資金來源 、 撥付和管理不合規(guī) 。 （四）審計的主要依據（ 1） 國家計委 《 關于重申嚴格執(zhí)行基本建設程序和審批規(guī)定的通知 》 （ 計投資 〔 1999〕 693號 ） 第一條規(guī)定： “ 嚴格執(zhí)行基本建設程序 。 尤其是在建設項目前期工作階段 ， 必須嚴格按照現行建設程序執(zhí)行 。 現行基本建設前期工作程序包括：項目建議書 、 可行性研究報告 、 初步設計 、 開工報告等工作環(huán)節(jié) 。 只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉入下一環(huán)節(jié) ” 。 （三）審計的主要依據（ 2） 《 國務院關于投資體制改革的決定 》 （ 國發(fā) 〔 2022〕20號 ） 規(guī)定： “ 對于 政府投資項目 ， 采用直接投資和資本金注入方式的 ， 從投資決策角度只審批項目建議書和可行性研究報告 ， 除特殊情況外不再審批開工報告 ， 同時應嚴格政府投資項目的初步設計 、 概算審批工作； 采用投資補助 、 轉貸和貸款貼息方式的 ， 只審批資金申請報告 。 ” （四）案例及解析 案例： 2022年 2022年 ， 某主管部門分別給所屬單位“ 綜合樓 ” 項目下達投資計劃并撥付建設資金 1000萬元 、 1000萬元和 2022萬元 ， 到 2022年底 ， 資金全部到位 。 2022年 ， 該主管部門向所屬單位下達 《 關于綜合樓項目可行性研究報告的批復 》 。 （五）案例及解析 解析： 問題： 未批復可研報告就下達投資計劃 ， 安排建設資金 。 依據： 、 國家建委 、 財政部 《 關于試行加強基本建設管理幾個規(guī)定的通知 》（ 〔 1978〕 計計第 234號 ） 規(guī)定： “ 凡是沒有批準初步設計和總概算的建設項目 ， 不能列入年度基本建設計劃 ” 。 《 關于重申嚴格執(zhí)行基本建設程序和審批規(guī)定的通知 》 （ 計投資〔 1999〕 693號 ） 第一條規(guī)定： “ 嚴格執(zhí)行行基本建設程序 。 尤其是在建設項目前期工作階段 ， 必須嚴格按照現行建設程序執(zhí)行 。 現行基本建設前期工作程序包括：項目建議書 、 可行性研究報告 、 初步設計 、 開工報告等工作環(huán)節(jié) 。 只有在完成上一環(huán)節(jié)工作后方可轉入下一環(huán)節(jié) ” 。 （六）審計的主要方法（ 1） 審計建設項目執(zhí)行基本建設程序的基本方法是 “ 時間排列法 ” 。 即 ， 將各環(huán)節(jié)批復文件按時間順序排列 ， 將其與國家規(guī)定的基本建設程序的順序對比 ， 找出二者的差異 。 以此來檢查基本建設項目執(zhí)行基本建設程序的有效性 。 （六）審計的主要方法（ 2） 具體方法：一是向項目設計單位了解可研報告確定的總投資低于概算總投資的原因 ， 以確定是否存在項目前期工作不深的問題；二是向項目業(yè)主了解增加投資部分的資金籌集情況 。 五、資金來源審計 （一）財政性基建資金種類 （二）審計的主要依據 （三）財政性基建資金撥付規(guī)定 （四）財政性基建資金核算規(guī)定 （五）資金來源中的主要問題 （六）審計案例及解析 （七）審計的主要方法 （一）財政性基建資金種類 財政性基建資金是指用于項目建設的 財政預算內 和 其他財政 資金 ， 主要包括： ； 投資的資金； 建設項目投資的資金 （ 含政府外債 ） ； 4. 其他財政性基本建設資金 。 （二）審計的主要依據（ 1） 《 國務院關于投資體制改革的決定 》 （ 國發(fā) 〔 2022〕 20號 ） 規(guī)定： “ 政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域 ， 包括加強公益性和公共基礎設施建設 ， 保護和改善生態(tài)環(huán)境 ， 促進欠發(fā)達地區(qū)的經濟和社會發(fā)展 ， 推進科技進步和高新技術產業(yè)化 。 能夠由社會投資建設的項目 ， 盡可能利用社會資金建設 。 合理劃分中央政府與地方政府的投資事權 。 中央政府投資除本級政權等建設外 ， 主要安排跨地區(qū) 、 跨流域以及對經濟和社會發(fā)展全局有重大影響的項目 。 ” （二）審計的主要依據（ 2） 上述文件同時規(guī)定： “ 政府投資資金按項目安排 ， 根據資金來源 、 項目性質和調控需要 ， 可分別采取 直接投資 、 資本金注入 、 投資補助 、 轉貸和貸款貼息 等方式 。 以 資本金注入方式投入的 ， 要確定出資人代表 。 要針對不同的資金類型和資金運用方式 ， 確定相應的管理辦法 ， 逐步實現政府投資的決策程序和資金管理的科學化 、 制度化和規(guī)范化 。 ” （三）財政性基建資金撥付規(guī)定（ 1） 財政部在 《 關于加強基礎設施建設資金管理與監(jiān)督的通知 》（ 〔 1999〕 財基字第 50號 ） 中規(guī)定： “ 對已確定的建設項目 ， 各有關部門要按照 財政基本建設支出預算 、 項目建設程序和工程建設進度 撥付資金 ， 建設項目中配套資金到位的比例不能低于財政資金的到位比例 ” ， 同時明確： “ 凡有國債資金投入或其它財政性資金投入的建設項目 ， 都要認真搞好工程概算審查 ， 并將 審定的工程概算 ，作為安排財政預算資金的 依據 ” 。 （三）財政性基建資金撥付規(guī)定（ 2） 財政部在 《 基本建設財務管理規(guī)定 》 （ 財建〔 2022〕 394號 ） 中規(guī)定： “ 使用財政性資金的建設單位 ， 在初步設計和工程概算獲得批準后 ， 其主管部門要及時向同級財政部門提交初步設計的批準文件和項目概算 ， 并按照預算管理的要求