【正文】 第十章 行政訴訟法概述第一節(jié) 行政訴訟概述一、行政訴訟的概念在研究行政訴訟法之前，人們需要先認(rèn)識(shí)行政訴訟。在我國(guó)，行政訴訟是公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)組織及其工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，向法院提起訴訟，由法院依法行使行政審判權(quán)解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。二、行政訴訟的特征1行政訴訟是通過(guò)審查行政行為合法性的方式解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)。法院對(duì)行政行為進(jìn)行司法審查的一般標(biāo)準(zhǔn)，即合法性審查原則。所謂合法性審查，是指法院受理行政案件，對(duì)被訴行政行為是否合法進(jìn)行審理并作出裁判的訴訟行為。合法性審查是對(duì)法院行使司法審查權(quán)的限制，即法院在行政審判中享有不完全的司法審查權(quán)，原則上只能對(duì)行政行為的合法性進(jìn)行審查，并作出判決駁回原告訴訟請(qǐng)求或撤銷(xiāo)行政行為的決定。2行政訴訟當(dāng)事人地位具有特殊性。行政訴訟作為“民告官”的訴訟類(lèi)型，其當(dāng)事人身份具有鮮明的恒定性，即“兩造恒定”。行政訴訟的原告恒定為作為行政管理相對(duì)一方的公民、法人或者其他組織；行政訴訟的被告恒定為作為行政主體的行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織。當(dāng)行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織不是作為行政主體，而是作為行政管理相對(duì)人時(shí)，也可以成為行政訴訟的原告。3行政訴訟是法院通過(guò)審判方式進(jìn)行的一種司法活動(dòng)。法院依法對(duì)行政案件獨(dú)立行使審判權(quán)，是行政訴訟的主管機(jī)構(gòu)。法院的行政審判與行政機(jī)關(guān)的行政司法、行政復(fù)議之間存在原則上的區(qū)別。行政司法是行政機(jī)關(guān)就行政相對(duì)人之間的民事糾紛所作出的調(diào)解、裁決等行為；行政復(fù)議是行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)原行政機(jī)關(guān)作出的行政行為的合法性和適當(dāng)性進(jìn)行審查的行為。第二節(jié) 行政訴訟法概述一、行政訴訟法的含義行政訴訟法是關(guān)于行政訴訟的法律規(guī)范的總稱(chēng)。具體而言，行政訴訟法是調(diào)整行政訴訟活動(dòng)的法律規(guī)范系統(tǒng)，包括規(guī)定法院和訴訟參加人在行政訴訟過(guò)程中所進(jìn)行的各種訴訟活動(dòng)的規(guī)則，以及規(guī)范與此有關(guān)的各種訴訟關(guān)系的法律規(guī)則。二、行政訴訟法的立法目的立法目的是立法者通過(guò)立法活動(dòng)形成法律文本以調(diào)整社會(huì)關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。行政訴訟法的立法目的，既是立法政策的直接體現(xiàn)，更是法律價(jià)值的理性判斷。新《行政訴訟法》第1條規(guī)定“為保證人民法院公正、及時(shí)審理行政案件，解決行政爭(zhēng)議，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，根據(jù)憲法，制定本法?！笨梢?jiàn)，該法在行政訴訟的功能定位上具有四重目的。（一）首要目的保證法院公正、及時(shí)審理行政案件。法院是《行政訴訟法》最主要的適用主體，“公正”、“及時(shí)”審理行政案件是對(duì)法院適用《行政訴訟法》的基本要求。1公正乃司法之核心價(jià)值追求，司法機(jī)關(guān)能夠公正審理案件是國(guó)家設(shè)置司法制度的預(yù)設(shè)前提。從一定意義上說(shuō)，公平正義是司法工作的生命線(xiàn)，“司法是維護(hù)公平正義的最后一條防線(xiàn)”。法院公正審理案件，要求全面充分調(diào)查案件事實(shí)，正確適用法律規(guī)范，裁量適當(dāng)，切實(shí)解決矛盾和爭(zhēng)議。2及時(shí)是對(duì)審判效率的要求。正所謂“遲到的公正不是公正”，《行政訴訟法》對(duì)法院審判的各個(gè)環(huán)節(jié)的期限都作出了規(guī)定，法院審理行政案件，要在可能的情況下盡量提高效率，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政爭(zhēng)議的及時(shí)解決。（二）基本目的解決行政爭(zhēng)議。所謂“行政訴訟”，按照《說(shuō)文》的解釋?zhuān)霸V，告也”，即基于一定的行政權(quán)利義務(wù)爭(zhēng)議，一方當(dāng)事人向特定的法院提出的進(jìn)行審判的請(qǐng)求；“訴，爭(zhēng)也”，即在法庭上爭(zhēng)辯是非曲直?？梢?jiàn)，訴訟緣起于爭(zhēng)議，終止于爭(zhēng)議的解決，沒(méi)有行政主體與利害關(guān)系人之間的行政爭(zhēng)議，不是為了解決行政爭(zhēng)議，何來(lái)的行政訴訟呢？故，行政訴訟的基本目的就在于通過(guò)對(duì)行政案件的審理和裁判，以達(dá)到解決行政爭(zhēng)議之目的。舊法中沒(méi)有規(guī)定這一目的，并在法條中明確規(guī)定了行政訴訟不得調(diào)解，導(dǎo)致行政訴訟案件往往“案結(jié)事不了，官了民不了”，上訴率常年接近80%，無(wú)法達(dá)到定紛止?fàn)幍男Ч?。為此，新法中不僅開(kāi)宗明義地規(guī)定了行政訴訟的基本目的是解決行政爭(zhēng)議，更是規(guī)定了行政訴訟在特殊情形下適用調(diào)解，這為保護(hù)公民合法權(quán)益、解決行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧穩(wěn)定提供了法律保障。（三）核心目的保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。行政訴訟法作為 “民告官”的控權(quán)制度安排，其最核心的價(jià)值就是“保護(hù)公民權(quán)，控制行政權(quán)”。所以，行政訴訟法最重要的目的就是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。為了破除“立案難、審理難”的“民告官”困局，新《行政訴訟法》第3條專(zhuān)門(mén)就保障原告起訴權(quán)利作出了規(guī)定：“法院應(yīng)當(dāng)保障公民、法人和其他組織的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的行政案件依法受理。行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！?“無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利”。行政行為利害關(guān)系人具有起訴權(quán)是其合法權(quán)益能夠得到司法救濟(jì)的前提和保障。起訴權(quán)的性質(zhì)是一種請(qǐng)求權(quán)，也是一種基本權(quán)利，法院應(yīng)當(dāng)采取必要措施保障利害關(guān)系人的起訴權(quán)利，對(duì)應(yīng)當(dāng)受理的案件予以立案受理，對(duì)于依法不予受理的案件也應(yīng)當(dāng)作出釋明。2行政機(jī)關(guān)及其工作人員不得干預(yù)、阻礙法院受理行政案件。基于地方法院在人、權(quán)、物方面對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的依賴(lài)現(xiàn)狀，我國(guó)行政訴訟中存在嚴(yán)重的司法不獨(dú)立和不公正問(wèn)題。在實(shí)踐中，有的行政機(jī)關(guān)“官本位”思想嚴(yán)重，奉行“權(quán)大于法”的理念，不愿意當(dāng)被告；有的行政機(jī)關(guān)濫用“大局”、“中心工作”等名義，給法院受理案件制造壓力；有的行政官員目中無(wú)法，凌駕于法律之上，非法干預(yù)、阻礙法院受理案件。為此，新法重申法院獨(dú)立受理行政案件，不受行政機(jī)關(guān)及其工作人員的干預(yù)、阻礙。3“告官要見(jiàn)官”。被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭。（1）本條屬于宣示性的原則條款，具有倡導(dǎo)意義：首先，倒逼行政機(jī)關(guān)依法行政，規(guī)范自身的行政執(zhí)法行為。其次，要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人注意培養(yǎng)依法應(yīng)訴的能力，能夠在法庭上直面作為原告的人民群眾。最后，最重要的是，通過(guò)真槍實(shí)彈的庭審活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政官員的普法教育和法制宣傳，培育其敬畏法律尊重私權(quán)的法律意識(shí)。誠(chéng)如《易經(jīng)》中所言“觀乎天文，以察時(shí)變；觀乎人文，以化成天下”。在當(dāng)下中國(guó)，行政訴訟的一項(xiàng)重要功能就是通過(guò)庭審中法院的專(zhuān)業(yè)審判活動(dòng)來(lái)感化行政官員，用司法權(quán)監(jiān)督和影響行政權(quán)，逐漸將其召喚到依法行政的道路上來(lái)。從而，實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的依法行政，建設(shè)法治政府，充分保護(hù)公民的合法權(quán)益。（2）實(shí)施辦法：根據(jù)最高院2015年4月20日通過(guò)的《關(guān)于適用行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第5條之規(guī)定，“行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。”可見(jiàn)，a)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是其法定義務(wù)，原則上應(yīng)當(dāng)出庭參加庭審。b)“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”包括行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人即行政機(jī)關(guān)的法定代表人，也包括行政機(jī)關(guān)分管該行政職能的副職負(fù)責(zé)人。c)在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭的情況下，應(yīng)當(dāng)委托相應(yīng)的工作人員出庭。因?yàn)楸桓嫘姓C(jī)關(guān)才有權(quán)委托訴訟代理人，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不是行政訴訟的當(dāng)事人，無(wú)權(quán)委托訴訟代理人，所以，此處的“委托”應(yīng)當(dāng)?shù)韧谖伞)根據(jù)十八屆四中全會(huì)決定的精神，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)健全政府法律顧問(wèn)制度。據(jù)此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。（四）特有目的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。《行政訴訟法》與《民事訴訟法》《刑事訴訟法》不同，其規(guī)范的是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的審查和監(jiān)督，所以，監(jiān)督行政權(quán)成為行政訴訟活動(dòng)特有的目的。舊法中此處規(guī)定的是“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”，本次修法將“維護(hù)”刪除的理由在于：首先，在行政管理法律關(guān)系中，“官管民”決定了行政主體處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位，擁有國(guó)家強(qiáng)制力進(jìn)行行政管理活動(dòng)，而行政相對(duì)人處于弱勢(shì)，缺乏權(quán)益的自我保護(hù)能力，由此而產(chǎn)生的行政糾紛，必須通過(guò)另一種國(guó)家權(quán)力居中公正裁判才能得以解決。因此，國(guó)家建立行政訴訟的目的就在于用司法權(quán)來(lái)監(jiān)督和制約行政權(quán)。就我國(guó)目前行政執(zhí)法的狀況而言，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的“監(jiān)督”和“制約”是必要的。如果確定“維護(hù)”這一立法目的，則實(shí)現(xiàn)控制行政權(quán)保護(hù)公民權(quán)的核心目的將淪為空談。其次，行政機(jī)關(guān)作出的行政行為在其成立并生效之后，依法當(dāng)然地具有了約束力和執(zhí)行力，并不需要法院進(jìn)行維護(hù)。最后，行政訴訟中出現(xiàn)的“立案難、審理難、執(zhí)行難”已經(jīng)嚴(yán)重削弱了“民告官”這一訴訟形式的法律效果，人民群眾反應(yīng)強(qiáng)烈，甚至出現(xiàn)“信訪不信法”的現(xiàn)象。為了解決這些突出問(wèn)題，適應(yīng)“依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)”，“法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的新要求，有必要突出行政訴訟在監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)方面的功能。第三節(jié) 行政訴訟與民事訴訟的關(guān)系在我國(guó)，根據(jù)案件性質(zhì)的不同和解決這些不同案件的需要，形成了三類(lèi)不同的訴訟，即民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。在這三類(lèi)訴訟中，行政訴訟與民事訴訟具有更多的共同點(diǎn)。一、行政訴訟中可以適用《民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定由于行政訴訟在許多方面與民事訴訟接近，在若干原則和制度方面都存在著共同和相同之處，而在立法層面上《民事訴訟法》較之《行政訴訟法》更為詳實(shí)細(xì)致，本著立法經(jīng)濟(jì)和便宜的原則，相關(guān)規(guī)定一直都進(jìn)行了參照適用。這次新《行政訴訟法》更是具體列舉了適用的范圍，該法第101條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督，本法沒(méi)有規(guī)定的，適用《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定?！?適用的前提：《行政訴訟法》對(duì)相關(guān)問(wèn)題沒(méi)有規(guī)定，而《民事訴訟法》作出了規(guī)定，并且適用該相關(guān)規(guī)定審理行政案件不違反行政訴訟的基本理念、原則和精神。2適用的范圍：具體列舉為，關(guān)于期間、送達(dá)、財(cái)產(chǎn)保全、開(kāi)庭審理、調(diào)解、中止訴訟、終結(jié)訴訟、簡(jiǎn)易程序、執(zhí)行等，以及人民檢察院對(duì)行政案件受理、審理、裁判、執(zhí)行的監(jiān)督。從法律條文上，主要有第四十九條第一款和第三款、第五十九條、第六十條、第六十五條第一款、第六十七條第一款、第七十二條、第七十三條、第八十一條~第九十二條、第一百條、第一百一十條第三款、第一百二十四條、第一百二十七條、第一百三十六條、第一百四十六條、第一百四十七條、第一百五十條~第一百五十二條、第一百五十四條、第一百五十九條、第一百六十條、第一百六十七條、第一百七十一條、第一百七十三條、第一百七十四條、第二百零一條、第二百零七條、第二百二十四條、第二百二十六條、第二百三十六條、第二百三十九條等條款。二、行政附帶民事訴訟（一）相關(guān)立法新《行政訴訟法》第61條規(guī)定：“在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中，當(dāng)事人申請(qǐng)一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，人民法院可以一并審理。在行政訴訟中，人民法院認(rèn)為行政案件的審理需要以民事訴訟的裁判為依據(jù)的，可以裁定中止行政訴訟?！北緱l就是關(guān)于行民交叉案件一并審理即行政附帶民事訴訟的規(guī)定。最高院《關(guān)于適用行政訴訟法若干問(wèn)題的解釋》第17條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織請(qǐng)求一并審理行政訴訟法第61條規(guī)定的相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，應(yīng)當(dāng)在第一審開(kāi)庭審理前提出；有正當(dāng)理由的，也可以在法庭調(diào)查中提出。”第18條規(guī)定：“人民法院在行政訴訟中一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)單獨(dú)立案，由同一審判組織審理。審理行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作裁決的案件，一并審理民事?tīng)?zhēng)議的，不另行立案?！? 第19條：“人民法院一并審理相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議，適用民事法律規(guī)范的相關(guān)規(guī)定，法律另有規(guī)定的除外。當(dāng)事人在調(diào)解中對(duì)民事權(quán)益的處分，不能作為審查被訴行政行為合法性的根據(jù)。行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議應(yīng)當(dāng)分別裁判。當(dāng)事人僅對(duì)行政裁判或者民事裁判提出上訴的，未上訴的裁判在上訴期滿(mǎn)后即發(fā)生法律效力。第一審人民法院應(yīng)當(dāng)將全部案卷一并移送第二審人民法院，由行政審判庭審理。第二審人民法院發(fā)現(xiàn)未上訴的生效裁判確有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)按照審判監(jiān)督程序再審?！保ǘ┓ɡ矸治?立法的理由和意義。行政爭(zhēng)議按照糾紛構(gòu)成可以分為單純的行政爭(zhēng)議和伴隨著民事糾紛的行政爭(zhēng)議。例1前者比如行政相對(duì)人李某對(duì)因?yàn)轳{車(chē)闖紅燈的違法行為被公安機(jī)關(guān)罰款200元而不服提起行政訴訟，此案只涉及行政機(jī)關(guān)公安局與行政相對(duì)人李某之間的行政爭(zhēng)議，并無(wú)其他關(guān)系人或法律關(guān)系的存在。例2后者比如行政相對(duì)人甲公司經(jīng)過(guò)市規(guī)劃局的行政許可，取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證，建設(shè)了一幢十層樓房，該樓房遮擋了周邊一個(gè)四合院的采光，而四合院的房主劉某對(duì)規(guī)劃局的行政許可行為不服，提起行政訴訟。此案中并列存在著行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議，行政爭(zhēng)議是劉某作為行政相關(guān)人對(duì)規(guī)劃局的行政許可行為不服，民事?tīng)?zhēng)議是劉某對(duì)甲公司侵犯其相鄰權(quán)的行為不服。對(duì)于這類(lèi)伴隨著民事糾紛的行政爭(zhēng)議，按照傳統(tǒng)處理辦法，應(yīng)當(dāng)將兩類(lèi)爭(zhēng)議依照《行政訴訟法》和《民事訴訟法》分別立案、分別審理，浪費(fèi)了司法資源不說(shuō)，還可能導(dǎo)致循環(huán)訴訟，影響司法效率，不利于保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。為了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議、減輕當(dāng)事人訟累、節(jié)約司法資源，有必要依當(dāng)事人的選擇，將相關(guān)民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的爭(zhēng)議納入一并審理的范圍。2特點(diǎn)（1）行政訴訟附帶民事訴訟實(shí)質(zhì)是兩種不同性質(zhì)訴訟的合并。行政訴訟解決的是行政爭(zhēng)議，民事訴訟解決的是民事糾紛，爭(zhēng)議性質(zhì)的不同決定了兩種訴訟制度的區(qū)別，也決定了兩種訴訟通常應(yīng)分別進(jìn)行。行政訴訟附帶民事訴訟存在的合理性在于，在兩種分屬不同訴訟系列的訴訟請(qǐng)求具有內(nèi)在關(guān)聯(lián)的情況下，將兩種訴訟合并審理，這將有助于節(jié)省訴訟成本，提高審判效率。（2）附帶民事訴訟的原告可以是行政訴訟的原告，但附帶民事訴訟的被告不能是行政訴訟的被告。（3）行政附帶民事訴訟案件，應(yīng)在法院行政審判庭審理，而不能在民事審判庭審理。也就是說(shuō)，只能行政附帶民事，不得民事附帶行政。理由在于行政審判庭具有對(duì)行政案件的專(zhuān)屬管轄權(quán)。（4）行政附帶民事訴訟案件，民事部分應(yīng)當(dāng)適用民事訴訟規(guī)則，行政部分應(yīng)當(dāng)適用行政訴訟規(guī)則。（三）主要種類(lèi)和適用條件法律規(guī)定，在涉及行政許可、登記、征收、征用和行政機(jī)關(guān)對(duì)民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決的行政訴訟中都可能出現(xiàn)行民交叉一并審理。以行政裁決和行政許可為例，分析如下：1行政裁決案件。被告對(duì)平等主體之間民事?tīng)?zhēng)議所作的裁決違法，民事?tīng)?zhēng)議當(dāng)事人要求法院一并解決相關(guān)民事?tīng)?zhēng)議的，法院可以一并審理。行政裁決案件附帶解決民事?tīng)?zhēng)議的條件：（1）行政機(jī)關(guān)作出的是行政裁決行為。行政裁決的對(duì)象為民事?tīng)?zhēng)議，所以存在