【正文】 物業(yè)管理法制建設【本章學習要點】通過本章學習，了解物業(yè)管理法的概念及立法的進程，理解《物業(yè)管理條例》的立法原則和精神以及確立的基本制度，掌握物業(yè)管理法律關系的內(nèi)涵，理解建筑物區(qū)分所有權制度；熟悉物業(yè)管理制度的內(nèi)涵和分類，了解物業(yè)管理法律責任的概念和特征，熟悉物業(yè)管理法律責任的種類及承擔方式。 第一節(jié)　物業(yè)管理的法律基礎一、物業(yè)管理法的概念及在我國的立法概述物業(yè)管理法是調(diào)整物業(yè)管理關系的法律規(guī)范的總稱。物業(yè)管理關系是指人們在物業(yè)管理過程中形成的社會關系。廣義的物業(yè)管理法，包括了對物業(yè)管理關系進行調(diào)整的所有法律規(guī)范，不但包括憲法規(guī)范、民法規(guī)范、經(jīng)濟法規(guī)范、行政法規(guī)范、刑法規(guī)范等，還包括國務院以及中央各部委頒布的條例、規(guī)章、規(guī)定、各地方人大和政府頒布的地方性法規(guī)與地方規(guī)章等。狹義的物業(yè)管理法，一般理解為規(guī)范物業(yè)管理的某一個具體法律文件，目前，在我國法律層次最高的物業(yè)管理法是2003年6月8日中華人民共和國國務院令第379號公布，自2003年9月1日起施行的《物業(yè)管理條例》。我國目前尚未有由最高立法機關制定頒布的專門規(guī)范物業(yè)管理的法律，狹義上的物業(yè)管理法，就是指《物業(yè)管理條例》。作為一個新興行業(yè)，在《物業(yè)管理條例》出臺以前，我國物業(yè)管理的立法表現(xiàn)為以下幾個特點:1．立法層次低。國家制定的物業(yè)管理政策主要體現(xiàn)在建設部頒發(fā)的有關法規(guī)中。 2．地方立法活躍。自從1994年6月《深圳經(jīng)濟特區(qū)住宅區(qū)物業(yè)管理條例》出臺之后,全國相繼有一大批省、市制定了物業(yè)管理的地方法規(guī)。 2．立法不平衡、不統(tǒng)一。由于各地的物業(yè)管理發(fā)展不平衡,形成了立法的不平衡。現(xiàn)有的地方法規(guī)在一些重大問題上的規(guī)定不統(tǒng)一,甚至相差較大。存在以下立法缺陷：(1)立法滯后。傳統(tǒng)的房屋管理局限于房屋修繕,管理對象限于公有房屋。我國物業(yè)管理立法近年才開始,而物業(yè)管理的實踐則早在80年代中、后期就有了一定的發(fā)展,立法顯然落后于實踐。(2)物業(yè)管理法規(guī)體系不協(xié)調(diào)、不配套。表現(xiàn)在:①在房屋管理的歷史和現(xiàn)實中存在二種管理模式,即行政管理模式和企業(yè)化管理模式。與此相適應,對房屋管理的全國性法律、法規(guī)也不統(tǒng)一。②地方性法規(guī)與全國性法律、法規(guī)不協(xié)調(diào)。我國現(xiàn)行物業(yè)管理方面的地方法規(guī)盡管是以全國性的法律、法規(guī)為前提的,但大部分已突破了全國性的法律、法規(guī),破壞了法制的統(tǒng)一性。③地方性法規(guī)彼此之間也不一致。由于在法制建設上存在以上特點和缺陷，物業(yè)管理實踐中出現(xiàn)了一系列問題。一是業(yè)主的權利義務不明確，物業(yè)管理各主體之間的法律關系不明確，出現(xiàn)問題后無法追究相關責任方的責任。二是物業(yè)管理企業(yè)的行為不規(guī)范，存在著服務不到位、收費與服務不相符、擅自決定本該由業(yè)主決定的事項等行為，損害業(yè)主的合法權益。三是業(yè)主大會、業(yè)主委員會的成立、組成、運作等缺少監(jiān)督和制約，有的業(yè)主委員會不能真正代表業(yè)主利益，甚至損害了業(yè)主的共同利益。四是，物業(yè)開發(fā)建設遺留的質(zhì)量問題，使得物業(yè)管理企業(yè)承擔了本應由開發(fā)商承擔的一部分責任。為解決這些問題，制定一部全國性的物業(yè)管理法規(guī)，規(guī)范物業(yè)管理活動，維護業(yè)主和物業(yè)管理企業(yè)的合法權益，顯得越來越迫切。2003年6月8日，國務院在廣泛征求民意的基礎上頒布了《物業(yè)管理條例》?！稐l例》的頒布，是我國物業(yè)管理發(fā)展歷史上一件具有里程碑意義的大事。《條例》對什么是物業(yè)管理、建設單位在前期物業(yè)管理活動中承擔的責任、物業(yè)服務合同的主要內(nèi)容、業(yè)主委員會與業(yè)主大會的關系等大家關注的熱點問題都做了明確規(guī)定，使物業(yè)管理活動有法可依、有章可循。以《物業(yè)管理條例》為立法依據(jù)，《業(yè)主大會規(guī)程》、《物業(yè)管理招投標管理暫行辦法》、《住宅小區(qū)物業(yè)管理公共服務等級指導標準》《物業(yè)服務收費管理辦法》《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》《物業(yè)服務收費明碼標價規(guī)定》等配套法規(guī)的陸續(xù)出臺，從各方面更好地規(guī)范物業(yè)管理活動，因此可以說，《物業(yè)管理條例》的頒布，標志著我國物業(yè)管理進入了法制化、規(guī)范化發(fā)展的新時期。對于《條例》沒有規(guī)定物權的問題，由于物業(yè)管理的重要內(nèi)容是對物業(yè)共用部位、共用設施設備的維修、養(yǎng)護和管理，因而牽涉到共用部位和共用設施設備權屬的劃分的問題，這個問題不解決，確實影響了物業(yè)管理法律關系的徹底理順。但這個問題的解決，屬于民事基本權利的確立和劃分的范疇，根據(jù)《立法法》規(guī)定的原則，只能以制定法律的形式來完成。目前我國《物權法》正在制定之中，《物權法》的出臺將解決這個問題。《條例》作為行政法規(guī)，不能將對物權關系的規(guī)范調(diào)整作為此次立法的對象和內(nèi)容。從實際出發(fā)，《條例》先解決當前物業(yè)管理活動中的急需規(guī)范的問題，今后隨著國家物權法律制度完善，再對物權的有關問題加以規(guī)定。同樣，對于業(yè)主大會和業(yè)主委員會的法律地位的問題，根據(jù)《立法法》的原則，自治組織的設立，只能通過制定法律的形式來完成，《條例》作為行政法規(guī)，是不能明確業(yè)主大會是自治組織的。因此，隨著我國法制建設的不斷發(fā)展，由最高立法機關制定頒布的專門規(guī)范物業(yè)管理的法律是大勢所趨。 二、《物業(yè)管理條例》的立法精神和立法原則在廣泛聽取群眾意見基礎上制定的《物業(yè)管理條例》，充分反映了廣大人民群眾的意愿。條例體現(xiàn)了這樣的立法精神：發(fā)展為重、平衡利益、保護弱者的觀念；通過保護公民財產(chǎn)權利，尊重公民行使其財產(chǎn)權利和實現(xiàn)自身利益的形式，來促進社會財富的積累；妥善處理了政府和市場、政府管理和社會自律的關系；研究、確定制度時重在為解決問題提供一種機制，盡量通過確立一系列供人們自己判斷是非、分清責任的規(guī)則來解決問題；對業(yè)主的權利和義務，業(yè)主大會的組成、職責、運作等作了規(guī)定，規(guī)范了前期物業(yè)管理，明確了業(yè)主與物業(yè)管理企業(yè)之間的法律關系，為建立良好的物業(yè)管理秩序提供了有力的法律保障。在此立法精神的指導下，條例制定遵循的基本思路是：保護業(yè)主的財產(chǎn)權利，協(xié)調(diào)好單個業(yè)主利益和全體業(yè)主共同利益的關系；明確物業(yè)管理企業(yè)和業(yè)主是平等的民事主體，他們之間是服務與被服務的關系；雙方通過平等協(xié)商，公開、公平地確定物業(yè)管理活動中的事項。物業(yè)管理的立法原則是指在物業(yè)管理法律、法規(guī)創(chuàng)制過程中必須堅持的指導方針和工作準則。而在我國最高立法機關出臺全國統(tǒng)一適用的物業(yè)法典之前，現(xiàn)行《物業(yè)管理條例》作為法律層次最高的物業(yè)管理法規(guī)，其立法的原則無疑對各地方立法具有直接的指導意義，而且在有關物業(yè)管理糾紛的解決過程中，對訴訟、仲裁等法律適用活動亦具有重大的參考作用。《條例》在堅持立法規(guī)定的立法原則和民法基本原則的前提下，還主要遵循了以下基本原則：　　(一)物業(yè)管理權利和財產(chǎn)權利相對應的原則　　在我國《物權法》尚未出臺的情況下，《條例》吸收了發(fā)達國家成熟的建筑物區(qū)分所有權理論，對業(yè)主權利義務的規(guī)定，其實就是明確了業(yè)主作為建筑物區(qū)分所有權人的權利義務，對業(yè)主在首次業(yè)主大會會議上的投票權的規(guī)定，是基于業(yè)主擁有的財產(chǎn)權份額，將業(yè)主的物業(yè)管理權利相應建立在對自有房屋擁有的財產(chǎn)權基礎之上?！　?二)維護全體業(yè)主合法權益的原則　　　為維護全體業(yè)主的合法利益，《條例》既對物業(yè)管理企業(yè)的行為、業(yè)主大會的職責及其對涉及業(yè)主共同利益事項的表決、個別業(yè)主不按合同約定交納物業(yè)服務費用損害全體業(yè)主利益的行為、有關政府部門的行政監(jiān)督管理責任等作了明確規(guī)定，也對建設單位、公用事業(yè)單位等物業(yè)管理相關主體依法應當履行的義務作了詳盡規(guī)定。在處理行政處罰和承擔民事責任關系方面，《條例》設定的法律責任也充分體現(xiàn)了優(yōu)先保護全體業(yè)主利益的原則。　　(三)現(xiàn)實性與前瞻性有機結(jié)合的原則　　《條例》注重保持法規(guī)、政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，對被實踐證明是行之有效的制度，如業(yè)主自律、物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理等制度，予以保留；對主管部門加強對業(yè)主大會的指導和監(jiān)督、物業(yè)管理企業(yè)做好物業(yè)接管驗收等，確立為法律規(guī)范。在考慮立法現(xiàn)實性的同時，《條例》貫穿發(fā)展的指導思想，設立的業(yè)主大會、強制性維修養(yǎng)護等制度，符合市場經(jīng)濟的基本規(guī)律，符合未來立法趨勢?！　?四)從實際出發(fā)，實事求是的原則?！　? 　我國各地區(qū)的物業(yè)管理發(fā)展很不平衡?！稐l例》在堅持法律制度統(tǒng)一性的前提下，充分考慮各地區(qū)的實際情況，對房地產(chǎn)開發(fā)與物業(yè)管理分業(yè)經(jīng)營、物業(yè)管理區(qū)域劃分等問題僅作出原則性規(guī)定，有的規(guī)定的具體執(zhí)行辦法，授權省、自治區(qū)、直轄市制定?！　∪⑽覈飿I(yè)管理的立法現(xiàn)狀(法律淵源) 立法是物業(yè)管理法制建設的首要環(huán)節(jié)，是物業(yè)管理順利進行的根本保證。我國物業(yè)管理法規(guī)由不同層次法律效力的法律規(guī)范組成，形成下列法律體系：(一)憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。憲法中有關土地公有、土地使用權轉(zhuǎn)讓、保護公民的房屋和其他合法財產(chǎn)權以及社會主義的公共財產(chǎn)、公民的人身自由和住宅不受侵犯，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境、防治污染和其他公害，公民必須愛護公共財產(chǎn)、遵守公共秩序、遵守社會公德，公民在行使自由和權利時不得損害國家的、社會的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權利等規(guī)定，是制定物業(yè)管理法規(guī)和從事物業(yè)管理活動必須遵循的根本依據(jù)和指導思想。 (二)法律　　分為由全國人民代表大會制定、修改的基本法律和由全國人大常委會制定、修改的普通 法律兩種類型。法律的效力僅次于憲法。目前我國尚未制定以《物業(yè)管理法》為名的專門物業(yè)管理法律，但《民法通則》、《合同法》、《城市房地產(chǎn)管理法 》、《土地管理法》、《城市規(guī)劃法》、《環(huán)境保護法》和正在研討擬定的《物權法》等法律中可適用于物業(yè)管理的活動和糾紛處理的法律規(guī)范，都是物業(yè)管理法規(guī)的組成部分和表現(xiàn)形式。 (三)行政法規(guī) 行政法規(guī)是國務院根據(jù)憲法和法律制定和發(fā)布的規(guī)范性法律文件。物業(yè)管理的行政法規(guī)數(shù)量不多，例如，改革開放初期在1983年國務院頒布的《城市私有房屋管理規(guī)定》等，以及2003年頒布的《物業(yè)管理條例》。行政法規(guī)的效力次于法律。《物業(yè)管理條例》是我國物業(yè)管理行業(yè)的目前一部最高級別的行政法規(guī)。(四)地方性法規(guī)省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)國務院確定的較大城市和經(jīng)濟特區(qū)的人民代表大會及其常委會在不與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。這些地方性法規(guī)、決議、決定和命令所包含有關物業(yè)管理的規(guī)范性內(nèi)容，雖然只在本地方行政區(qū)域內(nèi)有效，但都是物業(yè)管理法規(guī)體系的組成部分。地方性法規(guī)在我國物業(yè)管理發(fā)展初期發(fā)揮了重要作用。 (五)行政規(guī)章行政規(guī)章是國務院主管部門、省級和較大的市人民政府依照法律規(guī)定的權限制定和頒布的規(guī)范性文件。其中以建設部的規(guī)章居多。例如1990年《城市危險房屋管理規(guī)定》、1990年《城市異產(chǎn)毗連房屋管理規(guī)定》、1991年《房屋接管驗收標準》、19991年《城市房屋修繕管理規(guī)定》、1992年《公有住宅出售后維修養(yǎng)護管理暫行辦法》、1992年《城市住宅小區(qū)竣工綜合驗收辦法》、1994年《城市新建住宅小區(qū)管理辦法》、1996年《城市小區(qū)物業(yè)管理服務收費暫行辦法》、1999年《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理試行辦法》、2003年《物業(yè)管理服務收費辦法》、2004年《物業(yè)管理企業(yè)資質(zhì)管理辦法》等。(六)司法解釋最高人民法院發(fā)布的對地方各級人民法院有約束力的指導性文件和關于某些具體案件適用法律的批復中與物業(yè)管理相關的司法解釋，都是有權解釋，也是物業(yè)管理法規(guī)的表現(xiàn)形式。如2003年發(fā)布的《關于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問題的解釋》等。(七)政策文件物業(yè)管理在我國發(fā)展迅速，而立法工作又相對滯后，在這種情況下，相關政策就成為物業(yè)管理法規(guī)的必要補充。例如，1994年的《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》、1998年的《關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》等。(八)其他規(guī)范性文件其他規(guī)范性文件通常是指那些無權制定行政規(guī)章的行政機關（如省、自治區(qū)、直轄市人民政府下屬的委、局、普通的市，非國務院特批的較大的市）、縣、區(qū)政府及其部門，在其法定職權范圍內(nèi)制定的、在一定區(qū)域范圍內(nèi)具有普遍約束力的文件。其他規(guī)范性文件的法律效力低于法律、法規(guī)和規(guī)章的效力，但可作為行政機關實施具體行政行為的依據(jù)。四、物業(yè)管理法律關系物業(yè)管理法律關系是物業(yè)管理法律規(guī)范在調(diào)整物業(yè)管理及相關活動的過程