【正文】 　全國(guó)人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)副主任委員、全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工作委員會(huì)主任 劉積斌(2004年11月26日)同志們：　　能到云南人大常委會(huì)上作法制講座很高興，也很榮幸。云南人大常委會(huì)給我出的題目是預(yù)算的審查監(jiān)督。憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)一項(xiàng)重要的權(quán)力就是審查批準(zhǔn)監(jiān)督政府的預(yù)算決算的權(quán)力。我們要依法治國(guó)，所以人大及其常委會(huì)履行職權(quán)只能在法律界定的范圍內(nèi)進(jìn)行。但是人大審查批準(zhǔn)監(jiān)督預(yù)決算也是一項(xiàng)難度很大的事，我們?nèi)舜罅鱾饕痪湓?，叫“外行?tīng)不懂、內(nèi)行說(shuō)不清”。今天，我按法制講座的要求，講一講人大進(jìn)行預(yù)決算審查批準(zhǔn)監(jiān)督的最基本的法律一預(yù)算法?！　☆A(yù)算，也稱(chēng)國(guó)家預(yù)算、政府預(yù)算，它是指政府財(cái)政收支計(jì)劃。預(yù)算的本質(zhì)是集中一部分社會(huì)資源保證政府履行職能和滿足社會(huì)公共需要，它涉及財(cái)政收支的征收、分配、使用、管理和監(jiān)督等方面，涉及聚財(cái)、用財(cái)、理財(cái)?shù)母纠砟詈透局贫?。　?994年3月22日，八屆全國(guó)人大第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》，并決定1995年1月1日起施行。預(yù)算法是我國(guó)預(yù)算管理的基本法，它規(guī)定了我國(guó)預(yù)算的基本制度。當(dāng)然，與我國(guó)預(yù)算制度有關(guān)系的法律、法規(guī)還有很多，比如憲法、1999年12月25日九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)的全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“決定”)、國(guó)務(wù)院關(guān)于預(yù)算法的實(shí)施條例和關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政體制的決定、各省自治區(qū)直轄市關(guān)于財(cái)政預(yù)算方面的規(guī)定等。今天，我主要圍繞預(yù)算法來(lái)講我國(guó)的預(yù)算制度，而且主要是講一講中央預(yù)算，同時(shí)也提出一些預(yù)算管理中需要完善和研究的問(wèn)題?！　∫?、預(yù)算的一般規(guī)定　　預(yù)算法共十一章七十九條，包括總則、預(yù)算管理職權(quán)、預(yù)算收支范圍、預(yù)算編制、預(yù)算審查和批準(zhǔn)、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督、法律責(zé)任、附則，可以說(shuō)涵蓋了整個(gè)預(yù)算的全過(guò)程。　　預(yù)算法總則是對(duì)預(yù)算的一般問(wèn)題作出的規(guī)定，主要涉及預(yù)算級(jí)次、預(yù)算組成、預(yù)算年度、預(yù)算原則，規(guī)定了政府預(yù)算、部門(mén)預(yù)算、對(duì)下級(jí)政府返還或者補(bǔ)助、上解收入、分稅制等基本概念。　　政府預(yù)算是反映一個(gè)預(yù)算年度政府組織收入和安排支出的規(guī)模、結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)了政府的活動(dòng)范圍和政策。政府預(yù)算組成有縱向的和橫向的。所謂縱向預(yù)算組成，是指各級(jí)預(yù)算匯總組成國(guó)家的預(yù)算。地方各級(jí)總預(yù)算由本級(jí)政府預(yù)算和匯總的下一級(jí)政府總預(yù)算組成。所謂橫向預(yù)算組成，是指本級(jí)預(yù)算的組成。中央政府預(yù)算由中央各部門(mén)預(yù)算組成，各部門(mén)預(yù)算由本部門(mén)所屬各單位預(yù)算組成，單位預(yù)算是指列入部門(mén)預(yù)算的國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和其他單位的收支預(yù)算?？傤A(yù)算由本級(jí)預(yù)算和匯總的下一級(jí)預(yù)算組成，沒(méi)有下一級(jí)預(yù)算的，總預(yù)算就是本級(jí)預(yù)算，如鄉(xiāng)預(yù)算，它下邊再?zèng)]有一級(jí)預(yù)算了，所以鄉(xiāng)一級(jí)總預(yù)算就是鄉(xiāng)這一級(jí)的本級(jí)預(yù)算。本級(jí)預(yù)算是指按財(cái)政體制規(guī)定在本行政區(qū)域內(nèi)組織的財(cái)政收入和安排的財(cái)政支出的計(jì)劃。每年政府向人大提交的預(yù)算案包括：預(yù)算報(bào)告、預(yù)算收支表、部門(mén)預(yù)算。預(yù)算報(bào)告是預(yù)算的文字說(shuō)明，也可以稱(chēng)為演說(shuō)詞，國(guó)外這種演說(shuō)詞一般不長(zhǎng)，主要就財(cái)政政策、稅制變革等作演說(shuō)。政府通過(guò)演說(shuō)詞力圖說(shuō)服議會(huì)能批準(zhǔn)預(yù)算草案。預(yù)算收支表是具體反映收入、支出的預(yù)算文件，由人大審查批準(zhǔn)。目前中央預(yù)算收支表有22張，主要由三部分組成：一是一般預(yù)算收支，包括上一個(gè)年度全國(guó)、中央、地方的收入和支出預(yù)算執(zhí)行情況，本年度全國(guó)、中央、地方的收入和支出安排情況；二是中央政府性基金收入和支出表；三是附表，這是近年來(lái)我們根據(jù)“決定”和代表審查的需要逐步增加的，為代表審議預(yù)算時(shí)提供參考。目前共有6張附表，分別是中央對(duì)地方稅收返還和補(bǔ)助支出明細(xì)表以及中央財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生支出表。部門(mén)預(yù)算是由與財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生繳款和領(lǐng)款關(guān)系的各部門(mén)編制，經(jīng)財(cái)政部門(mén)審核匯總并由政府提交權(quán)力機(jī)關(guān)審議通過(guò)。它由部門(mén)所屬的單位預(yù)算組成，反映各部門(mén)的所有收入和支出。部門(mén)預(yù)算與預(yù)算報(bào)告、預(yù)算收支表一并提交人大。目前所有的部門(mén)都已經(jīng)按要求編制了部門(mén)預(yù)算，但我們要求提交全國(guó)人大審議的部門(mén)預(yù)算是34個(gè)，2005年擬再增加一個(gè)，主要是政府組成部門(mén)以及具有政府職能、社會(huì)比較關(guān)注的部門(mén)。提交人大審議的每個(gè)部門(mén)的預(yù)算包括兩張表，一是包括該部門(mén)所有收入、支出的綜合預(yù)算表，再一個(gè)是反映財(cái)政撥款的按基本支出和項(xiàng)目支出編列的支出預(yù)算表。各地方報(bào)送人大的部門(mén)個(gè)數(shù)和具體部門(mén)不盡相同，很多省人大要求提交的部門(mén)預(yù)算數(shù)量比全國(guó)人大多。基本支出是行政事業(yè)單位為保障機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和完成日常工作任務(wù)所必須的支出，包括人員經(jīng)費(fèi)和公務(wù)費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、招待費(fèi)等日常公用經(jīng)費(fèi)。基本支出采　　取定額管理。項(xiàng)目支出是行政事業(yè)單位為完成其特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展目標(biāo)所需要的支出。項(xiàng)目支出采取項(xiàng)目庫(kù)管理?！　∮捎诓块T(mén)預(yù)算編制改革時(shí)間不長(zhǎng)，各項(xiàng)配套改革還不完善，從整體上講，目前部門(mén)預(yù)算的編制、審批、監(jiān)督、決算各個(gè)環(huán)節(jié)還有不少工作要做，如預(yù)算的完整性、真實(shí)性問(wèn)題，部門(mén)預(yù)算的法律地位問(wèn)題，預(yù)算科目改革問(wèn)題，部門(mén)決算問(wèn)題等?！　☆A(yù)算級(jí)次指預(yù)算的層級(jí)。即預(yù)算有多少層、層與層之間的關(guān)系。預(yù)算法規(guī)定，國(guó)家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，設(shè)立中央；省、自治區(qū)、直轄市；設(shè)區(qū)的市、自治州；縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)五級(jí)預(yù)算。我們國(guó)家是一個(gè)單一制統(tǒng)一的國(guó)家，是一個(gè)人口眾多、幅員遼闊的大國(guó)，劃分預(yù)算級(jí)次非常必要。通過(guò)分級(jí)，既要強(qiáng)調(diào)分級(jí)負(fù)責(zé)，體現(xiàn)事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，也要強(qiáng)調(diào)下級(jí)服從上級(jí)，體現(xiàn)集中統(tǒng)一和政令暢通。國(guó)外的預(yù)算級(jí)次一般分為三級(jí)，中央、省(州)、縣(地方政府)。我國(guó)五級(jí)預(yù)算級(jí)次劃分有自己的實(shí)際情況，上世紀(jì)90年代初，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政發(fā)展迅速，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算的呼聲很高。從當(dāng)時(shí)的情況看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)預(yù)算是有條件的、必要的。但是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，所以預(yù)算法同時(shí)還規(guī)定了，不具備條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以暫不設(shè)立預(yù)算。從這幾年財(cái)政體制的運(yùn)行情況看，有不少人認(rèn)為從管理效率和成本分析，我國(guó)五級(jí)預(yù)算級(jí)次劃分值得研究。2002年底，我國(guó)有31個(gè)省級(jí)單位、332個(gè)市級(jí)單位、2860個(gè)縣級(jí)單位、44822個(gè)鄉(xiāng)級(jí)單位。經(jīng)過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，至2003年底，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)只有3．8萬(wàn)多個(gè)，有的地方推行了鄉(xiāng)財(cái)縣管、省直管縣等試點(diǎn)，都是在探索預(yù)算級(jí)次問(wèn)題。中國(guó)有中國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)立預(yù)算級(jí)次需要認(rèn)真總結(jié)研究，要根據(jù)國(guó)情統(tǒng)籌考慮?！　☆A(yù)算年度是指預(yù)算的起止時(shí)間之間的跨度。預(yù)算法規(guī)定，我國(guó)的預(yù)算年度自公歷1月1日起，至12月31日止。確定時(shí)間跨度是基本的會(huì)計(jì)和統(tǒng)計(jì)要求，便于計(jì)劃安排和核算。我國(guó)幾乎所有的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)計(jì)劃、統(tǒng)計(jì)、核算歷來(lái)就是采用歷年制，這也是國(guó)家政治活動(dòng)周期的反映。國(guó)外預(yù)算年度很不相同，有從1月1日開(kāi)始的，有從4月1日開(kāi)始的，也有從7月1日或10月1日開(kāi)始的。很多同志對(duì)我國(guó)的預(yù)算年度規(guī)定提出了不同的看法，提出應(yīng)在預(yù)算年度開(kāi)始之前就應(yīng)當(dāng)有法定的預(yù)算。我們的預(yù)算年度從1月1日就開(kāi)始執(zhí)行了，但全國(guó)人代會(huì)一般在3月初才舉行，3月中旬結(jié)束，等預(yù)算依照法律規(guī)定的時(shí)間批復(fù)到部門(mén)、單位，就到了4月。預(yù)算年度起訖時(shí)間與預(yù)算批準(zhǔn)時(shí)間不一致，使得我們的預(yù)算缺乏嚴(yán)肅性、權(quán)威性。為彌補(bǔ)這個(gè)不足，預(yù)算法第四十四條規(guī)定，預(yù)算年度開(kāi)始后，各級(jí)政府預(yù)算草案在本級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)前，本級(jí)政府可以先按照上一年同期