【正文】 的預(yù)算支出數(shù)額安排支出。但還是沒有從根本上解決問題，操作上也不好把握。因此，預(yù)算年度引起的問題也需要認(rèn)真加以研究?！　☆A(yù)算原則是指預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性規(guī)定。預(yù)算法總則中規(guī)定的原則包括四點(diǎn)：一是一級政府一級預(yù)算；二是各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)做到收支平衡；三是國家實(shí)行中央和地方分稅制；四是非經(jīng)法定程序不得改變經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算等。作為預(yù)算管理方面的一部基本法，在預(yù)算法總則中應(yīng)當(dāng)對涉及預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、監(jiān)督的一般性原則作出明確規(guī)定。在“決定”中，對一些原則作出了補(bǔ)充，如一是要堅持先有預(yù)算，后有支出，嚴(yán)格按預(yù)算支出的原則；二是在每個財政年度開始前將中央預(yù)算草案全部編制完畢；三是對中央預(yù)算的審查，應(yīng)當(dāng)按照真實(shí)、合法、效益和具有預(yù)測性的原則進(jìn)行等?？傮w上講，這些原則規(guī)定還不夠全面。我想，有些原則還可以提出來考慮，如完整性原則，政府全部收支要列入預(yù)算；透明度原則，預(yù)算應(yīng)當(dāng)公開透明；會計年度獨(dú)立原則，一個預(yù)算年度的預(yù)算應(yīng)當(dāng)在本年度支出；公共財政原則等。　　二、關(guān)于預(yù)算管理職權(quán)　　預(yù)算法不像一般的專業(yè)法律，往往只有一個執(zhí)法主體，預(yù)算法涉及的對象，既有政府又有人大，政府系統(tǒng)內(nèi)既有中央政府又有地方政府，人大內(nèi)，既有代表大會又有常委會。概括講，劃分預(yù)算管理職權(quán)，主要是合理配置權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、預(yù)算主管機(jī)關(guān)之間的職權(quán)?？偟膩碚f，政府負(fù)責(zé)編制，人大負(fù)責(zé)審查和批準(zhǔn)；政府負(fù)責(zé)執(zhí)行，人大負(fù)責(zé)監(jiān)督。權(quán)力機(jī)關(guān)之間沒有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，國務(wù)院對各級政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，如預(yù)算法第十三條明確規(guī)定，縣級以上各級人大批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告，也就是講，各級人大需要議決的只是一級政府的那一級預(yù)算，即本級預(yù)算；第十四條則規(guī)定，國務(wù)院組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行，監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行，改變或者撤銷中央各部門和地方政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。至于預(yù)算法提出的地方預(yù)算總預(yù)算，只是規(guī)定地方預(yù)算的組成，體現(xiàn)了預(yù)算管理體制的層面劃分，各級人大對總預(yù)算只進(jìn)行審查而無需批準(zhǔn)?！　?一)人大方面預(yù)算管理職權(quán)　　憲法規(guī)定，全國人民代表大會“審查和批準(zhǔn)國家的預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報告”，全國人大常委會審查和批準(zhǔn)“國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須作的部分調(diào)整方案”，預(yù)算法也分別規(guī)定了全國人大及其常委會、地方各級人大及其常委會的預(yù)算管理職責(zé)。職責(zé)規(guī)定的基本原則體現(xiàn)了分級管理和下移一級管理。因為原則是一樣的，這里只就全國人大及其常委會的預(yù)算管理職權(quán)作一個介紹。全國人民代表大會有三項職權(quán)：一是全國人大審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告；二是批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；三是改變或者撤銷全國人大常委會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。全國人大常委會有五項職權(quán)：一是監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；二是審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案；三是審查和批準(zhǔn)中央決算；四是撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；五是撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常委會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議?！　?二)政府方面預(yù)算管理職權(quán)　　預(yù)算法規(guī)定了各級政府間、一級政府內(nèi)預(yù)算管理職權(quán)。職責(zé)規(guī)定的基本原則體現(xiàn)了分級管理和行政一體管理，與人大職權(quán)的主要區(qū)別在于：人大沒有上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律監(jiān)督和工作指導(dǎo)關(guān)系，但國務(wù)院作為最高行政機(jī)關(guān)，對地方各級政府是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種區(qū)別決定了預(yù)算管理職權(quán)的不同，以中央政府為例，其預(yù)算管理職權(quán)有十項：一是國務(wù)院編制中央預(yù)算、決算草案；二是向全國人大作關(guān)于中央和地方預(yù)算草案的報告；三是將省級政府報送備案的預(yù)算匯總后報全國人大常委會備案；四是組織中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；五是決定中央預(yù)備費(fèi)的動用；六是編制中央預(yù)算調(diào)整方案；七是監(jiān)督中央各部門和地方政府的預(yù)算執(zhí)行；八是改變或者撤銷中央各部門和地方政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令；九是向全國人大報告中央和地方預(yù)算的執(zhí)行情況；十是向全國人大常委會作關(guān)于中央決算的報告。地方各級政府的預(yù)算管理職權(quán)與中央政府的預(yù)算管理職權(quán)基本一致?！　≡谝患壵畠?nèi)，預(yù)算管理職權(quán)主要涉及財政主管部門與其他部門之間的關(guān)系，職權(quán)劃分的原則體現(xiàn)了對政府職權(quán)的具體化、體現(xiàn)了財政部門的主導(dǎo)作用。對此預(yù)算法第十六、十七、十八條都作了具體規(guī)定。　　預(yù)算管理職權(quán)在“決定”中又作了細(xì)化。由于1998年全國人大常委會成立了預(yù)算工作委員會，同時預(yù)算法實(shí)施中存在一些突出問題需要完善法律，所以補(bǔ)充的內(nèi)容盡管不多，但有較強(qiáng)的針對性。補(bǔ)充內(nèi)容主要有五點(diǎn)：一是規(guī)定國務(wù)院財政部門應(yīng)當(dāng)及時向全國人大財經(jīng)委和全國人大常委會預(yù)算工委通報有關(guān)中央預(yù)算編制的情況，在全國人大會議舉行的一個半月前，將中央預(yù)算初步方案提交財經(jīng)委；二是中央預(yù)算執(zhí)行過程中，需要動用超收收入追加支出時，應(yīng)當(dāng)編制超收收入使用方案，由國務(wù)院財政部門及時向財經(jīng)委和預(yù)算工委通報情況，國務(wù)院應(yīng)向全國人大常委會作預(yù)計超收收入安排使用情況的報告；三是中央預(yù)算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、社會保障預(yù)算資金的調(diào)減，須經(jīng)全國人大常委會審查和批準(zhǔn)；四是國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)及時向財經(jīng)委、預(yù)算工委提交落實(shí)全國人代會關(guān)于預(yù)算決議的情況，這一條執(zhí)行的不錯，去年和今年，財政部關(guān)于落實(shí)預(yù)算決議的匯報稿長達(dá)22頁和38頁；五是經(jīng)委員長會議專項同意，預(yù)算工委可以要求政府有關(guān)部門和單位提供預(yù)算情況，并獲取相關(guān)信息資料及說明，經(jīng)委員長會議專項批準(zhǔn)，可以對各部門、各預(yù)算單位、重大建設(shè)項目的預(yù)算資金使用和專項資金的使用進(jìn)行調(diào)查?！　∵@樣一些補(bǔ)充規(guī)定，很好地豐富了預(yù)算法的相關(guān)內(nèi)容，也比較容易操作。不少地方的地方性法規(guī)也在這方面作出了規(guī)定，使人大與政府、人大與常委會的預(yù)算管理職權(quán)更加清晰，更加具體化了?！　∪㈥P(guān)于預(yù)算收支范圍　　預(yù)算法中對預(yù)算收支范圍的規(guī)定涉及預(yù)算收入、支出項目，中央與地方預(yù)算收支劃分，預(yù)算收支在中央與地方之間的項目劃分和分配辦法的備案，專用基金的設(shè)立，上下級預(yù)算資金的獨(dú)立性等等。預(yù)算法中對收入、支出所包括的項目采取列舉法，收入包括哪幾項，支出包括哪幾項，并且主要是按功能進(jìn)行分類。中央與地方預(yù)算收支劃分很原則，第二十條規(guī)定，預(yù)算收入劃分為中央預(yù)算收入、地方預(yù)算收入、中央和地方共享收入，預(yù)算支出劃分為中央預(yù)算支出和地方預(yù)算支出?？傮w上講，這些規(guī)定與當(dāng)時的情況是適應(yīng)的，因為預(yù)算法是1994年由全國人大通過的，而全國實(shí)行分稅制財政體制改革也才是從1994年開始的，各項改革還只是初步的，有些情況還把握不準(zhǔn)，在預(yù)算法中只能作些原則性規(guī)定。但是這只是從大類型上劃分了中央與地方的收支，但沒有解決哪些收入是中央的、哪些收入是地方的、哪些支出是中央的、哪些支出是地方的，這就沒有充分體現(xiàn)預(yù)算法總則中規(guī)定“國家實(shí)行中央和地方分稅制”的原則精神。盡管預(yù)算法中有專門的規(guī)定，國務(wù)院也制訂了分稅制財政體制辦法，但我想事關(guān)各級政府財政利益的基本收支項目劃分應(yīng)當(dāng)在法律中予以明確規(guī)定，以體現(xiàn)權(quán)威性和嚴(yán)肅性?！　楸阌诶斫猓液唵谓榻B一下分稅制。分稅制是一種財政管理體制，通過這種體制，合理劃分中央與地方政府之間以及地方各級政府之間的財政收支范圍和預(yù)算管理權(quán)限。在1994年以前，我們的財政管理體制從統(tǒng)收