【正文】 1 / 1002022 年上海財大培訓(xùn)班公務(wù)員考試講義《綜合管理》基礎(chǔ)知識第一部分 公共行政管理第一章　　公共行政概述一、本章導(dǎo)語： 本章主要內(nèi)容：公共行政的含義、公共行政的產(chǎn)生與功能、公共行政的原則、公共行政的發(fā)展歷史。 　學(xué)習(xí)目標(biāo)與要求： 通過對本章的學(xué)習(xí)，考生應(yīng)該掌握什么是公共行政，它的主客體分別是什么。另外，請考生對公共行政的功能、原則以及它的發(fā)展也要做一定的了解，以幫助我們更好的掌握概念。二、本章知識點公共行政的含義： 所謂的公共行政就是指政府行政機(jī)關(guān)依法對公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。 對公共行政含義的理解（主體與客體）： 公共行政的功能：（1）管制功能：（2）服務(wù)功能：（3）維護(hù)功能：（4）扶助功能： 公共行政的原則：法制原則、服務(wù)原則、效率原則、責(zé)任原則公共行政的理論與實踐(即產(chǎn)生與發(fā)展 )：（1）公共行政的產(chǎn)生：公共行政學(xué)作為一門現(xiàn)實性、應(yīng)用性很強(qiáng)的學(xué)科，起源于 19 世紀(jì)末，形成于 20 世紀(jì)20 年代。 根據(jù)現(xiàn)在人們掌握的資料和共識，認(rèn)為提出“行政學(xué)”概念的是德國學(xué)者史坦因，他在 1865 年撰寫了《行政學(xué)》一書。但書中的主要內(nèi)容是行政法，并沒有形成公共行政學(xué)體系。公共行政學(xué)從政治中分離出來，作為一門科學(xué)的理論，獨(dú)立的學(xué)科，嚴(yán)格地說是起源于美國。1877 年，美國學(xué)者威爾遜(曾任普林斯頓大學(xué)校長和美國第 28 屆總統(tǒng)) 在《政治學(xué)季刊》上發(fā)表了“行政的研究”一文，主張政治與行政分離，建立一門獨(dú)立學(xué)科行政學(xué)。他認(rèn)為一個良好政府需要有兩個支柱：強(qiáng)有力而負(fù)責(zé)的政務(wù)官，有效能的文官制度。這篇文章產(chǎn)生了巨大影響，被認(rèn)為是美國公共行政研究的開山之作，威爾遜了被譽(yù)為公共行政學(xué)的鼻祖。繼他之后，美國的另一位著名 行政學(xué)家，霍普金斯大學(xué)校長古德諾在 1900 年寫了《政治與行政》一書，提出了“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一著名的論點，從而使威爾遜開創(chuàng)的公共行政學(xué)正式從政治學(xué)中分離出來。公共行政作為一門獨(dú)立的學(xué)科出現(xiàn)，則在 20 世紀(jì) 20 年代中期。一般以懷特在 1926 年發(fā)表的美國第一本大學(xué)科教書《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比在 1927 年發(fā)表的另一本大學(xué)教科書《行政學(xué)原理》為標(biāo)志。 （2）公共行政的發(fā)展(三個階段 )：① 19 世紀(jì)末 20 世紀(jì)初至 20 世紀(jì) 30 年代以古典學(xué)派的理論為代表的公共行政的形成時期又稱為科學(xué)管理時期。　　 這一時期主要有三位代表人物：法國學(xué)者法約爾，德　國學(xué)者馬克斯韋伯以及美國學(xué)者泰羅。法約爾的一般管理理論中提出了管理的“五大職能”即計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)、控制以及管理的 14 項原則一直沿用至今。韋伯的官僚制組織理論中的科層組織結(jié)構(gòu)以2 / 100及權(quán)威的不同類型（魅力權(quán)威、傳統(tǒng)權(quán)威、理性權(quán)威）也被人們所普遍接受。泰羅開創(chuàng)了管理科學(xué)的新時代 ，他因此被 譽(yù)為“科學(xué)管理之父”。② 20 世紀(jì) 40 年代至 70 年代的公共行政學(xué)的成長時期又稱為行為科學(xué)時期或人際關(guān)系時期。 這一時期有代表性的理論學(xué)派主要有三個：行為科學(xué)學(xué)派、決策理論學(xué)派和系統(tǒng)理論學(xué)派。 A 行為科學(xué)學(xué)派中有代表性的理論分別是梅奧的人際關(guān)系理論以及馬斯 洛的需要層次理論。B 決策理論學(xué)派中有代表性的理論主要是西蒙的有限理性決策理論 。C 系統(tǒng)理論學(xué)派中有代表性的理論主要是里格斯的行政生態(tài)理論和卡斯特的權(quán)變理論。③ 20 世紀(jì) 80 年代以來的公共行政學(xué)的發(fā)展時期又稱為新公共行政管理時期。 這一時期有代表性的理論學(xué)派主要有三個：新公共管理理論、政府治理論、后現(xiàn)代公共行政理論。三、考點指要：公共行政的含義 公共行政的主體與客體。四、題型舉例： (一)單項選擇題 公共行政活動屬于( ) A 執(zhí)行性活動 　　B 領(lǐng)導(dǎo)性活動 　　 C 強(qiáng)制性活動 D 民主性活動 下列屬于我國公共行政主體的是( ) A 國家政協(xié)機(jī)關(guān) 　　　B 某國有大中型企業(yè)的廠長 C 某市人民政府 D 某村村委會 下列屬于公共行政范疇的是( )　　　A 某國有工廠領(lǐng)導(dǎo)班子開會研究解決工人醫(yī) 　　　　　　療保險問題 B 某商場經(jīng)理捐款給希望工程 C 某大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)班子開會研究解決貧困學(xué)生學(xué)費(fèi)減免問題 D 某縣政府辦公會商討解決農(nóng)民賣糧難問題 答案：A C D(二) 多項選擇題 公共行政的客體是( )、 ( )和政府內(nèi)部公共事務(wù)。 A 司法事務(wù) B 立法事務(wù) C 社會公共事務(wù) D 文化事務(wù) E 國家事務(wù) 答案：CE第二章　　　行政職能一、本章導(dǎo)語：本章主要內(nèi)容：行政職能的含義、行政職能的意義與歷史演變，行政職能體系及行政職能的轉(zhuǎn)變等。學(xué)習(xí)目標(biāo)與要求：考生要通過本章的學(xué)習(xí)理解和掌握行政職能的含義和作用、地位，行政職能的發(fā)展，行政職能體系以及行政職能轉(zhuǎn)變的具體內(nèi)容。3 / 100二、本章知識點： 行政職能的含義：行政職能又叫政府職能，它是指國家行政機(jī)關(guān)在一定時期內(nèi)，根據(jù)社會需求，在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)管理中的基本職責(zé)和發(fā)揮的功能作用。行政職能主要涉及政府的職責(zé)范圍、履行職責(zé)方式、在國家和社會生活起作用等問題。行政職能的地位及作用：　 行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，它反映了國家的性質(zhì)和政府活動的方向，是政府開展行政管理活動的依據(jù)和前提，行政管理各個環(huán)節(jié)和層面的活動，都可以說是行政職能的運(yùn)用和展開。行政職能在行政管理中的地位至高無上。其地位和作用具體表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）行政職能是決定政府角色地位的大問題，事關(guān)國家的興衰成敗。（2）行政職能是行政組織設(shè)置的依據(jù)、前提和基礎(chǔ)。（3）行政職能決定著行政管理的內(nèi)容和方式。（4）行政職能的實現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標(biāo)準(zhǔn)（5）行政職能的界定是正確處理黨政關(guān)系、政企關(guān)系、政社關(guān)系的前提，是我國行政改革的重要內(nèi)容。行政職能體系的理解：（1）政府的基本職能：A　政治職能：這是國家行政機(jī)關(guān)對國家政治事務(wù)的管理，其核心在于維護(hù)和鞏固國家政權(quán)。包括專政職能和民主職能。B　社會管理職能ａ經(jīng)濟(jì)職能：ｂ文化教育職能：ｃ社會服務(wù)職能：（2）政府的運(yùn)行職能：A　計劃職能：這是行政管理過程的首要職能。 B　組織職能： C　協(xié)調(diào)職能： D　控制職能：它一般分為前饋控制、現(xiàn)場控制、反饋控制?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的政府行為模式：（1）公共物品的提供者（2）宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者（3）外在效應(yīng)的消除者（4）收入及財產(chǎn)的再分配者（5）市場握手秩序的維護(hù)者行政職能的發(fā)展：經(jīng)歷了四個階段（1）前資本主義時期的行政職能：這一時期的行政職能是建立在落后的自然經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上的?！　∨`制國家社會管理職能微弱，行政職能重點在于政治統(tǒng)治。　　封建制國家社會管理職能稍有增加，但重點仍在于政治統(tǒng)治。（2）弱勢政府時期的行政職能：即“守夜人”時期。①形成與發(fā)展：早在 500 年前的資本主義生產(chǎn)關(guān)系萌芽時期，資本得到了發(fā)展壯大，重商主義盛行，它認(rèn)為，只有商業(yè)活動才是真正取得財富的生產(chǎn)活動，自由放任、限制國家干預(yù)的觀點取代了古典的國家干預(yù)論。自由主義的代表人物亞當(dāng)斯密的理論體現(xiàn)了這一歷史訴求。②特點：這一時期政府職能的特點是：政府職能非常有限，政府很少對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護(hù)市場秩序，提供有限的公共物品。③意義：它的積極意義在于自由資本主義的需要，促進(jìn)了資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。它的消極意義在于導(dǎo)致了社會生產(chǎn)的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)（3）強(qiáng)勢政府時期的行政職能：即“積極干預(yù)”政府時期。4 / 100①形成與發(fā)展：政府“積極干預(yù)”職能的出現(xiàn)是 20 世紀(jì)一系列大事促成的。凱恩斯主義主張放棄自由放任主義，實行政府對經(jīng)濟(jì)生活的全面干預(yù)。②特點：A 這一時期的行政職能范圍大大拓展 B 這一時期的行政職能方式更加復(fù)雜多樣。③意義：強(qiáng)勢政府時期的行政職能積極的作用主要有，在凱恩斯國家干預(yù)理論指導(dǎo)下，戰(zhàn)后西方各國政府對社會經(jīng)濟(jì)事務(wù)普遍采取大規(guī)模積極干預(yù)的政策，這在一定程度上導(dǎo)致了20 世紀(jì) 50－60 年代的經(jīng)濟(jì)繁榮。但其消極作用也很明顯，進(jìn)入 20 世紀(jì) 70 之后，西方國家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，形成了“滯脹”現(xiàn)象。（4）有限政府時期的行政職能①發(fā)展：在 20 世紀(jì) 70 年代以后，面對西方國家的經(jīng)濟(jì)滯脹現(xiàn)象，凱恩斯主義一籌莫展，出現(xiàn)了對凱恩斯主義理論的否定。我們稱之為新自由主義經(jīng)濟(jì)理論，這一理論主張，政府的干預(yù)對社會和經(jīng)濟(jì)而言是必要的。②特點：A 通過非國有化，政府對企業(yè)的微觀管理B 政府放松規(guī)制，更好地發(fā)揮了市場機(jī)制的作用。C 推進(jìn)公共服務(wù)職能的社會化、市場化。 行政職能的轉(zhuǎn)變：（這里主要指我國的行政職能的轉(zhuǎn)變）（1）我國改革開放前行政職能的特征及其弊端：①我國改革開放前行政職能的特征：A 集中計劃管理 B 微觀直接管理 C 片面強(qiáng)調(diào)政治職能②我國改革開放前行政職能的主要弊端：A 造成政府機(jī)構(gòu)膨脹 B 資源配置效率低下 C 企業(yè)和社會缺乏動力機(jī)制 D 容易產(chǎn)生腐?。?）我國行政職能轉(zhuǎn)變的必要性所謂行政職能轉(zhuǎn)變，是指為適應(yīng)客觀環(huán)境的變化需要，而對行政職能進(jìn)行的轉(zhuǎn)換、重組和優(yōu)化，是對政府的行為方式及職能結(jié)構(gòu)體系的調(diào)整。我國政府職能轉(zhuǎn)變的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①轉(zhuǎn)變行政職能是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然要求。②轉(zhuǎn)變行政職能是面對經(jīng)濟(jì)全球化挑戰(zhàn)的需要。③轉(zhuǎn)變行政職能是實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會和人的全面發(fā)展的需要。④轉(zhuǎn)變行政職能是深化政治體制改革的需要。⑤行政職能轉(zhuǎn)變是機(jī)構(gòu)改革的動因和基礎(chǔ)。（3）我國行政職能轉(zhuǎn)變的主要內(nèi)容①職能重心的轉(zhuǎn)變：黨的十一屆三中全會以后，我黨把工作重點轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來， ②職能方式的轉(zhuǎn)變：A 由運(yùn)用行政手段為主轉(zhuǎn)向運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段為主，并將經(jīng)濟(jì)手段與法律手段、行政手段結(jié)合起來。B 由微觀管理、直接管理為主，轉(zhuǎn)向宏觀管理、間接管理為主。C 由重計劃、排斥市場轉(zhuǎn)向以市場為主，計劃與市 場相結(jié)合。③職能關(guān)系的轉(zhuǎn)變：A 理順中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的職能關(guān)系。B 理順政企關(guān)系 C 理順政府與市場的關(guān)系。D 理順政府與社會的關(guān)系。 E 理順政府內(nèi)部各職能部門的關(guān)系。三、考點指要： 政府職能的含義和地位 政府職能的發(fā)展 政府職能體系 政府職能轉(zhuǎn)變四、仿真試題5 / 100（一）單項選擇題我國政府機(jī)構(gòu)改革的前提和基礎(chǔ)是（　　　?。〢　精簡機(jī)構(gòu)　　B 縮減編制　　C 轉(zhuǎn)變政府職能　 D 下放行政權(quán)力根據(jù)十六大精神，我國新一輪政府機(jī)構(gòu)改革的原則是（　　?。〢 精簡、統(tǒng)一、效能　　　　 　B 決策、執(zhí)行、監(jiān)督C 定職能、定機(jī)構(gòu)、定編制　 　D 政企分開答案：CA (二)多選 從政府的職責(zé)范圍來看，行政職能包括( ) A 政府人事行政管理 B 財務(wù)行政管理 C 后勤行政管理 D 機(jī)關(guān)行政管理E 社會公共行政管理的職責(zé)，答案：ABCDE國家職能是（　　　?。┖? )的統(tǒng)一。A 經(jīng)濟(jì)管理　　B 政治統(tǒng)治　　　C 文化管理　　　 D 科技管理 E 社會管理職能 答案：BE第三章 行政組織一、本章導(dǎo)語：本章主要內(nèi)容：行政組織的概念、類型和結(jié)構(gòu)，行政組織理論，行政組織的體制及編制管理，行政組織改革。學(xué)習(xí)目標(biāo)與要求：通過本章的學(xué)習(xí)，考生應(yīng)該掌握行政組織的涵義和特征，行政組織設(shè)置的原則，把握好行政組織體制和行政組織的理論，并能夠應(yīng)該行政機(jī)構(gòu)改革的基本的知識。二、本章知識點： 行政組織的含義：行政組織是一種社會組織，它通常指為行使國家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排所構(gòu)成的國家行政機(jī)關(guān)的完整體系，也就是通常所說的政府機(jī)關(guān)或行政管理機(jī)關(guān)。行政組織的特性：政治性與社會性、法制性與權(quán)威性、系統(tǒng)性與動態(tài)性行政組織設(shè)置的原則：命令統(tǒng)一原則、精簡精干原則、效率原則、分工協(xié)作原則、權(quán)責(zé)一致原則、幅度適中原則、權(quán)變原則、 法制原則行政組織理論：(1)西方行政組織理論：①古典行政組織理論：主要有以泰羅為代表的科學(xué)組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論②新古典組織理論：主要有以梅奧為代表的人際關(guān)系理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。③現(xiàn)代組織理論：主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權(quán)變組織理論。④知識管理學(xué)派理論：主要哈耶克、品喬特兄弟、巴拉密以及他們的理論