【正文】 1 / 1002022 年上海財大培訓班公務員考試講義《綜合管理》基礎知識第一部分 公共行政管理第一章　　公共行政概述一、本章導語： 本章主要內容：公共行政的含義、公共行政的產生與功能、公共行政的原則、公共行政的發(fā)展歷史。 　學習目標與要求： 通過對本章的學習，考生應該掌握什么是公共行政，它的主客體分別是什么。另外，請考生對公共行政的功能、原則以及它的發(fā)展也要做一定的了解，以幫助我們更好的掌握概念。二、本章知識點公共行政的含義： 所謂的公共行政就是指政府行政機關依法對公共事務及其內部事務管理的總和。 對公共行政含義的理解（主體與客體）： 公共行政的功能：（1）管制功能：（2）服務功能：（3）維護功能：（4）扶助功能： 公共行政的原則：法制原則、服務原則、效率原則、責任原則公共行政的理論與實踐(即產生與發(fā)展 )：（1）公共行政的產生：公共行政學作為一門現(xiàn)實性、應用性很強的學科，起源于 19 世紀末，形成于 20 世紀20 年代。 根據(jù)現(xiàn)在人們掌握的資料和共識，認為提出“行政學”概念的是德國學者史坦因，他在 1865 年撰寫了《行政學》一書。但書中的主要內容是行政法，并沒有形成公共行政學體系。公共行政學從政治中分離出來，作為一門科學的理論，獨立的學科，嚴格地說是起源于美國。1877 年，美國學者威爾遜(曾任普林斯頓大學校長和美國第 28 屆總統(tǒng)) 在《政治學季刊》上發(fā)表了“行政的研究”一文，主張政治與行政分離，建立一門獨立學科行政學。他認為一個良好政府需要有兩個支柱：強有力而負責的政務官，有效能的文官制度。這篇文章產生了巨大影響，被認為是美國公共行政研究的開山之作，威爾遜了被譽為公共行政學的鼻祖。繼他之后，美國的另一位著名 行政學家，霍普金斯大學校長古德諾在 1900 年寫了《政治與行政》一書，提出了“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行”這一著名的論點，從而使威爾遜開創(chuàng)的公共行政學正式從政治學中分離出來。公共行政作為一門獨立的學科出現(xiàn)，則在 20 世紀 20 年代中期。一般以懷特在 1926 年發(fā)表的美國第一本大學科教書《行政學導論》和魏洛比在 1927 年發(fā)表的另一本大學教科書《行政學原理》為標志。 （2）公共行政的發(fā)展(三個階段 )：① 19 世紀末 20 世紀初至 20 世紀 30 年代以古典學派的理論為代表的公共行政的形成時期又稱為科學管理時期?！　?這一時期主要有三位代表人物：法國學者法約爾，德　國學者馬克斯韋伯以及美國學者泰羅。法約爾的一般管理理論中提出了管理的“五大職能”即計劃、組織、指揮、協(xié)調、控制以及管理的 14 項原則一直沿用至今。韋伯的官僚制組織理論中的科層組織結構以2 / 100及權威的不同類型（魅力權威、傳統(tǒng)權威、理性權威）也被人們所普遍接受。泰羅開創(chuàng)了管理科學的新時代 ，他因此被 譽為“科學管理之父”。② 20 世紀 40 年代至 70 年代的公共行政學的成長時期又稱為行為科學時期或人際關系時期。 這一時期有代表性的理論學派主要有三個：行為科學學派、決策理論學派和系統(tǒng)理論學派。 A 行為科學學派中有代表性的理論分別是梅奧的人際關系理論以及馬斯 洛的需要層次理論。B 決策理論學派中有代表性的理論主要是西蒙的有限理性決策理論 。C 系統(tǒng)理論學派中有代表性的理論主要是里格斯的行政生態(tài)理論和卡斯特的權變理論。③ 20 世紀 80 年代以來的公共行政學的發(fā)展時期又稱為新公共行政管理時期。 這一時期有代表性的理論學派主要有三個：新公共管理理論、政府治理論、后現(xiàn)代公共行政理論。三、考點指要：公共行政的含義 公共行政的主體與客體。四、題型舉例： (一)單項選擇題 公共行政活動屬于( ) A 執(zhí)行性活動 　　B 領導性活動 　　 C 強制性活動 D 民主性活動 下列屬于我國公共行政主體的是( ) A 國家政協(xié)機關 　　　B 某國有大中型企業(yè)的廠長 C 某市人民政府 D 某村村委會 下列屬于公共行政范疇的是( )　　　A 某國有工廠領導班子開會研究解決工人醫(yī) 　　　　　　療保險問題 B 某商場經(jīng)理捐款給希望工程 C 某大學領導班子開會研究解決貧困學生學費減免問題 D 某縣政府辦公會商討解決農民賣糧難問題 答案：A C D(二) 多項選擇題 公共行政的客體是( )、 ( )和政府內部公共事務。 A 司法事務 B 立法事務 C 社會公共事務 D 文化事務 E 國家事務 答案：CE第二章　　　行政職能一、本章導語：本章主要內容：行政職能的含義、行政職能的意義與歷史演變，行政職能體系及行政職能的轉變等。學習目標與要求：考生要通過本章的學習理解和掌握行政職能的含義和作用、地位，行政職能的發(fā)展，行政職能體系以及行政職能轉變的具體內容。3 / 100二、本章知識點： 行政職能的含義：行政職能又叫政府職能，它是指國家行政機關在一定時期內，根據(jù)社會需求，在國家的政治、經(jīng)濟和社會事務管理中的基本職責和發(fā)揮的功能作用。行政職能主要涉及政府的職責范圍、履行職責方式、在國家和社會生活起作用等問題。行政職能的地位及作用：　 行政職能是國家職能的具體執(zhí)行和體現(xiàn)，它反映了國家的性質和政府活動的方向，是政府開展行政管理活動的依據(jù)和前提，行政管理各個環(huán)節(jié)和層面的活動，都可以說是行政職能的運用和展開。行政職能在行政管理中的地位至高無上。其地位和作用具體表現(xiàn)在如下幾個方面：（1）行政職能是決定政府角色地位的大問題，事關國家的興衰成敗。（2）行政職能是行政組織設置的依據(jù)、前提和基礎。（3）行政職能決定著行政管理的內容和方式。（4）行政職能的實現(xiàn)是衡量行政管理效率和效能的重要標準（5）行政職能的界定是正確處理黨政關系、政企關系、政社關系的前提，是我國行政改革的重要內容。行政職能體系的理解：（1）政府的基本職能：A　政治職能：這是國家行政機關對國家政治事務的管理，其核心在于維護和鞏固國家政權。包括專政職能和民主職能。B　社會管理職能ａ經(jīng)濟職能：ｂ文化教育職能：ｃ社會服務職能：（2）政府的運行職能：A　計劃職能：這是行政管理過程的首要職能。 B　組織職能： C　協(xié)調職能： D　控制職能：它一般分為前饋控制、現(xiàn)場控制、反饋控制?，F(xiàn)代市場經(jīng)濟中的政府行為模式：（1）公共物品的提供者（2）宏觀經(jīng)濟的調控者（3）外在效應的消除者（4）收入及財產的再分配者（5）市場握手秩序的維護者行政職能的發(fā)展：經(jīng)歷了四個階段（1）前資本主義時期的行政職能：這一時期的行政職能是建立在落后的自然經(jīng)濟的基礎上的?！　∨`制國家社會管理職能微弱，行政職能重點在于政治統(tǒng)治。　　封建制國家社會管理職能稍有增加，但重點仍在于政治統(tǒng)治。（2）弱勢政府時期的行政職能：即“守夜人”時期。①形成與發(fā)展：早在 500 年前的資本主義生產關系萌芽時期，資本得到了發(fā)展壯大，重商主義盛行，它認為，只有商業(yè)活動才是真正取得財富的生產活動，自由放任、限制國家干預的觀點取代了古典的國家干預論。自由主義的代表人物亞當斯密的理論體現(xiàn)了這一歷史訴求。②特點：這一時期政府職能的特點是：政府職能非常有限，政府很少對經(jīng)濟進行干預，其作用只限于為私人企業(yè)提供良好的發(fā)展環(huán)境，維護市場秩序，提供有限的公共物品。③意義：它的積極意義在于自由資本主義的需要，促進了資本主義經(jīng)濟的發(fā)展。它的消極意義在于導致了社會生產的無政府狀態(tài)，引起經(jīng)濟危機的爆發(fā)（3）強勢政府時期的行政職能：即“積極干預”政府時期。4 / 100①形成與發(fā)展：政府“積極干預”職能的出現(xiàn)是 20 世紀一系列大事促成的。凱恩斯主義主張放棄自由放任主義，實行政府對經(jīng)濟生活的全面干預。②特點：A 這一時期的行政職能范圍大大拓展 B 這一時期的行政職能方式更加復雜多樣。③意義：強勢政府時期的行政職能積極的作用主要有，在凱恩斯國家干預理論指導下，戰(zhàn)后西方各國政府對社會經(jīng)濟事務普遍采取大規(guī)模積極干預的政策，這在一定程度上導致了20 世紀 50－60 年代的經(jīng)濟繁榮。但其消極作用也很明顯，進入 20 世紀 70 之后，西方國家先后出現(xiàn)了新的經(jīng)濟危機，形成了“滯脹”現(xiàn)象。（4）有限政府時期的行政職能①發(fā)展：在 20 世紀 70 年代以后，面對西方國家的經(jīng)濟滯脹現(xiàn)象，凱恩斯主義一籌莫展，出現(xiàn)了對凱恩斯主義理論的否定。我們稱之為新自由主義經(jīng)濟理論，這一理論主張，政府的干預對社會和經(jīng)濟而言是必要的。②特點：A 通過非國有化，政府對企業(yè)的微觀管理B 政府放松規(guī)制，更好地發(fā)揮了市場機制的作用。C 推進公共服務職能的社會化、市場化。 行政職能的轉變：（這里主要指我國的行政職能的轉變）（1）我國改革開放前行政職能的特征及其弊端：①我國改革開放前行政職能的特征：A 集中計劃管理 B 微觀直接管理 C 片面強調政治職能②我國改革開放前行政職能的主要弊端：A 造成政府機構膨脹 B 資源配置效率低下 C 企業(yè)和社會缺乏動力機制 D 容易產生腐敗（2）我國行政職能轉變的必要性所謂行政職能轉變，是指為適應客觀環(huán)境的變化需要，而對行政職能進行的轉換、重組和優(yōu)化，是對政府的行為方式及職能結構體系的調整。我國政府職能轉變的必要性主要表現(xiàn)在以下幾個方面：①轉變行政職能是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。②轉變行政職能是面對經(jīng)濟全球化挑戰(zhàn)的需要。③轉變行政職能是實現(xiàn)經(jīng)濟、社會和人的全面發(fā)展的需要。④轉變行政職能是深化政治體制改革的需要。⑤行政職能轉變是機構改革的動因和基礎。（3）我國行政職能轉變的主要內容①職能重心的轉變：黨的十一屆三中全會以后，我黨把工作重點轉移到經(jīng)濟建設上來， ②職能方式的轉變：A 由運用行政手段為主轉向運用經(jīng)濟手段為主，并將經(jīng)濟手段與法律手段、行政手段結合起來。B 由微觀管理、直接管理為主，轉向宏觀管理、間接管理為主。C 由重計劃、排斥市場轉向以市場為主，計劃與市 場相結合。③職能關系的轉變：A 理順中央政府與地方政府、上級政府與下級政府之間的職能關系。B 理順政企關系 C 理順政府與市場的關系。D 理順政府與社會的關系。 E 理順政府內部各職能部門的關系。三、考點指要： 政府職能的含義和地位 政府職能的發(fā)展 政府職能體系 政府職能轉變四、仿真試題5 / 100（一）單項選擇題我國政府機構改革的前提和基礎是（　　　?。〢　精簡機構　　B 縮減編制　　C 轉變政府職能　 D 下放行政權力根據(jù)十六大精神，我國新一輪政府機構改革的原則是（　　?。〢 精簡、統(tǒng)一、效能　　　　 　B 決策、執(zhí)行、監(jiān)督C 定職能、定機構、定編制　 　D 政企分開答案：CA (二)多選 從政府的職責范圍來看，行政職能包括( ) A 政府人事行政管理 B 財務行政管理 C 后勤行政管理 D 機關行政管理E 社會公共行政管理的職責，答案：ABCDE國家職能是（　　　　）和( )的統(tǒng)一。A 經(jīng)濟管理　　B 政治統(tǒng)治　　　C 文化管理　　　 D 科技管理 E 社會管理職能 答案：BE第三章 行政組織一、本章導語：本章主要內容：行政組織的概念、類型和結構，行政組織理論，行政組織的體制及編制管理，行政組織改革。學習目標與要求：通過本章的學習，考生應該掌握行政組織的涵義和特征，行政組織設置的原則，把握好行政組織體制和行政組織的理論，并能夠應該行政機構改革的基本的知識。二、本章知識點： 行政組織的含義：行政組織是一種社會組織，它通常指為行使國家權力，管理公共事務，通過權責分配、層次結構、人員安排所構成的國家行政機關的完整體系，也就是通常所說的政府機關或行政管理機關。行政組織的特性：政治性與社會性、法制性與權威性、系統(tǒng)性與動態(tài)性行政組織設置的原則：命令統(tǒng)一原則、精簡精干原則、效率原則、分工協(xié)作原則、權責一致原則、幅度適中原則、權變原則、 法制原則行政組織理論：(1)西方行政組織理論：①古典行政組織理論：主要有以泰羅為代表的科學組織理論；以法約爾、古立克為代表的行政管理組織理論和以韋伯為代表的科層組織理論②新古典組織理論：主要有以梅奧為代表的人際關系理論；以巴納德為代表的組織平衡理論和以西蒙為代表的決策過程組織理論。③現(xiàn)代組織理論：主要有以卡斯特、羅森茨韋克為代表的系統(tǒng)分析組織理論和以勞倫斯、洛西、伍德沃德為代表的權變組織理論。④知識管理學派理論：主要哈耶克、品喬特兄弟、巴拉密以及他們的理論