【正文】 《公務(wù)員制度講座》課程第四次教學(xué)輔導(dǎo)第七章 交流與回避一、基本概念公務(wù)員交流：是指機關(guān)根據(jù)工作需要或者公務(wù)員個人的愿望，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等法定形式，調(diào)整公務(wù)員的工作職位，形成機關(guān)內(nèi)部、機關(guān)之間以及機關(guān)與外界的人員流動，從而產(chǎn)生或變更公務(wù)員職務(wù)或工作關(guān)系的一種人事管理活動。調(diào)任：是指國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員調(diào)入機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。轉(zhuǎn)任：是指公務(wù)員因工作需要或其它正當(dāng)理由在機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的平級調(diào)動，既包括跨地區(qū)、跨部門的調(diào)動，也包括在同一部門內(nèi)的不同職位之間進行的轉(zhuǎn)換任職。掛職鍛煉：是指國家行政機關(guān)有計劃地選派在職公務(wù)員在一定時間內(nèi)到基層機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)和國有企事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)，在實際工作中接受鍛煉，豐富經(jīng)驗，增長才干。公務(wù)員回避制度：是為了保證機關(guān)工作人員依法執(zhí)行公務(wù)，保持公正廉潔，防止因親屬關(guān)系等因素影響工作，而對公務(wù)員在擔(dān)任職務(wù)、任職地域和執(zhí)行公務(wù)等方面作出的限制性規(guī)定的法律制度。任職回避：指對有特定親屬關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系密切的職務(wù)方面作出的限制。地域回避：是指為了避免親屬關(guān)系、宗族關(guān)系等影響公務(wù)員公正履行職務(wù)，對公務(wù)員在親屬比較集中的地域擔(dān)任某些職務(wù)作出的限制。公務(wù)回避：是指遇到涉及公務(wù)員本人或者與本人有某種親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系等法定情形時，為避免影響公務(wù)員公正履行職責(zé)而對其執(zhí)行相關(guān)公務(wù)作出的限制。二、重點與難點問題解析（一） 公務(wù)員交流制度需要遵循哪些基本的原則？交流制度作為公務(wù)員制度的一個重要有機組成部分，在整個公務(wù)員管理體系中發(fā)揮著其他管理制度無法取代的獨特作用。為了更好的達到預(yù)期目的，實施公務(wù)員交流制度中應(yīng)堅持以下原則：合法性與合理性兼顧的原則。公務(wù)員交流的方式、條件、程序、要求等，都有明確的法律和法規(guī)的規(guī)定，不得隨意變更，在開展公務(wù)員交流工作時，必須嚴格按照這些規(guī)定辦事。公務(wù)員的交流，直接關(guān)系到機關(guān)工作的效能和公務(wù)員本人的切身利益，因此效益合理也是交流的目的。國家公務(wù)員的交流，既要注重嚴格依法辦事，促進國家行政機關(guān)工作效率的提高，也要因勢利導(dǎo)，注重效益合理，以有利于人才發(fā)展。優(yōu)化配置與適才適用的原則。在機關(guān)中，現(xiàn)有職位上的公務(wù)員存在多種情況，有經(jīng)過國家公務(wù)員考試新錄用人員，有通過調(diào)任新調(diào)入人員，有擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)與非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)人員等等。來源的多樣化、能力素質(zhì)的差異、專長業(yè)務(wù)的不同就可能出現(xiàn)與職位要求的錯位。這樣既不利于國家機關(guān)的高效原則的實現(xiàn)，也是一種資源浪費。因此，對國家公務(wù)員進行交流，就要努力實現(xiàn)優(yōu)化配置，適才適用。嚴格管理權(quán)限與個人服從組織原則。根據(jù)公務(wù)員法的規(guī)定，交流分調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉三類，分別適用不同的對象，在實施中要嚴格按照法定的管理權(quán)限，由相應(yīng)的機關(guān)和部門負責(zé)組織。公務(wù)員對于交流安排應(yīng)該服從，按期到任就職；如果有不同意見，可向組織提出，不能拒不服從或無故拖延。（二） 公務(wù)員交流制度的主要作用體現(xiàn)在哪幾個方面？交流制度在整個公務(wù)員管理體系中發(fā)揮著非常重要的作用，主要體現(xiàn)在以下兩個方面：促進公務(wù)員的培養(yǎng)鍛煉，優(yōu)化人才資源配置的作用。 從公務(wù)員個體來看，公務(wù)員的成長進步取決于內(nèi)因和外因兩個因素的綜合作用。內(nèi)因是公務(wù)員成長進步的根據(jù)，外因是公務(wù)員成長進步的條件。因此公務(wù)員的成長一方面要通過自身不斷加強學(xué)習(xí)、提高業(yè)務(wù)水平，另一方面也需要組織上為他們提供健康成長所必要的外部條件。組織人事部門應(yīng)遵循人才成長的一般規(guī)律，為公務(wù)員提供多職位的鍛煉機會。實施公務(wù)員交流制度，可以有計劃地進行上下級之間、各部門、各地區(qū)之間，以及系統(tǒng)與系統(tǒng)之間的交流，使公務(wù)員相互學(xué)習(xí)先進的管理經(jīng)驗與方法，還可以密切上下級之間、部門之間、系統(tǒng)之間的關(guān)系，促進相互協(xié)調(diào)與合作，相互取長補短。同時，實施公務(wù)員交流制度還有利于加強對公務(wù)員的科學(xué)管理，促進年輕公務(wù)員的快速成長，加快對公務(wù)員人才資源的合理開發(fā)和使用。從全局的角度來看，我國雖然在經(jīng)濟、政治、文化等各方面建設(shè)上取得了很大的成就，但各地發(fā)展不平衡，人才的分布也不平衡，這種現(xiàn)象也突出表現(xiàn)在公務(wù)員隊伍中。從公務(wù)員內(nèi)部來看，公務(wù)員隊伍和領(lǐng)導(dǎo)班子存在著年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、個性結(jié)構(gòu)的搭配不合理的問題。通過實施公務(wù)員交流制度，既可以在全國范圍內(nèi)調(diào)配一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的高層次公務(wù)員，實現(xiàn)以強扶弱，又可以一定程度上解決公務(wù)員隊伍和領(lǐng)導(dǎo)班子中存在的結(jié)構(gòu)不合理、內(nèi)部不團結(jié)和“近親繁殖”等弊端，使公務(wù)員隊伍特別是領(lǐng)導(dǎo)班子成員的組合得到優(yōu)化，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，使公務(wù)員實現(xiàn)組織整體價值的最大化和個人價值的最大化。與此同時，通過交流，可以使公務(wù)員隊伍吐故納新，煥發(fā)旺盛的生機與活力。擴大公務(wù)員交流，是優(yōu)化公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)、促進公務(wù)員健康成長的內(nèi)在要求，有利于實現(xiàn)公務(wù)員資源使用效益的最大化，實現(xiàn)人才資源配置的優(yōu)化。有助于實行公務(wù)員回避制度，促進廉政建設(shè)的作用。 公務(wù)員的交流和回避制度是相輔相成的兩個重要制度，交流制度的發(fā)展，能夠促進回避制度更好的實行，防止公務(wù)員久居一處而形成各種關(guān)系網(wǎng)，促進黨政機關(guān)的廉政建設(shè)。這是帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性的重大政治問題。建立公務(wù)員交流制度，結(jié)合回避制度，就可以在一定程度上防止和消除公務(wù)員的腐敗行為，克服人際關(guān)系的“板結(jié)化”，打破公務(wù)員長期在同一個工作單位形成的人為阻力和溝通障礙，確保公務(wù)員在組織與執(zhí)行公務(wù)過程中堅持公正，秉公辦事。因此，從源頭上預(yù)防和治理不正之風(fēng)，除了要靠教育、監(jiān)督和嚴厲的制度約束之外，還要靠公務(wù)員交流特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的交流來保證。（三）公務(wù)員交流的法定形式有哪些？我國公務(wù)員交流包括三種形式：調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉。調(diào)任是指國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務(wù)的人員調(diào)入機關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。轉(zhuǎn)任是指公務(wù)員因工作需要或其它正當(dāng)理由在機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)的平級調(diào)動，既包括跨地區(qū)、跨部門的調(diào)動，也包括在同一部門內(nèi)的不同職位之間進行的轉(zhuǎn)換任職。掛職鍛煉是指國家行政機關(guān)有計劃地選派在職公務(wù)員在一定時間內(nèi)到基層機關(guān)或者上級機關(guān)、其他地區(qū)機關(guān)和國有企事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)，在實際工作中接受鍛煉，豐富經(jīng)驗，增長才干。（四）轉(zhuǎn)任區(qū)別于調(diào)任和掛職鍛煉的特征體現(xiàn)在哪里？一是轉(zhuǎn)任只限于行政機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部，是在機關(guān)具有公務(wù)員身份的不同職位之間的交流，可以是同一部門、地區(qū)，也可以是不同部門、地區(qū)，與調(diào)任這種形式有明顯的區(qū)別。二是轉(zhuǎn)任作為公務(wù)員的內(nèi)部交流，雖然不涉及身份的變動，但人事管理關(guān)系必須轉(zhuǎn)移，這是與掛職鍛煉的本質(zhì)區(qū)別。（五）實行掛職鍛煉有何意義？掛職鍛煉是在我國長期實踐中總結(jié)出來的培養(yǎng)、鍛煉和考察干部的有效途徑，是一項具有中國特色的交流制度。掛職鍛煉這種公務(wù)員交流制度對公務(wù)員管理和公務(wù)員本人的成長都非常有意義?？梢耘囵B(yǎng)鍛煉公務(wù)員。通過掛職鍛煉的方式，公務(wù)員，特別是年輕公務(wù)員可以直接與廣大人民群眾相接觸，直接體驗社會生活，了解人民群眾的愿望和呼聲，掌握各項法規(guī)和政策的貫徹落實情況，增加基層工作閱歷，豐富基層工作經(jīng)驗，在回到原單位崗位后能更好地指導(dǎo)基層、服務(wù)基層。對一些有發(fā)展?jié)摿Φ哪贻p公務(wù)員，通過派他們到條件艱苦或工作難度大的崗位上掛職鍛煉，可以磨練他們的意志，豐富他們的工作經(jīng)驗，增長他們的才干，為進一步提拔使用他們奠定了良好的基礎(chǔ)。可以考察干部?？紤]到公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)崗位的極端重要性，對一些擬任命到新的領(lǐng)導(dǎo)崗位上工作的公務(wù)員，在對其工作能力、工作作風(fēng)和人品難以判斷的情況下，可以在正式任命之前安排其到某基層單位掛職鍛煉，通過掛職鍛煉的具體表現(xiàn)來決定任命情況，這不失為一種穩(wěn)妥的方法。（六）掛職鍛煉的情形有哪幾種？掛職鍛煉主要有三種情形：進行使用鍛煉。對擬提拔使用或者擬離開公務(wù)員隊伍到國有企業(yè)、事業(yè)單位任職的公務(wù)員，一般先要安排到相應(yīng)崗位掛職鍛煉，待掛職鍛煉結(jié)束后，根據(jù)鍛煉期間的具體表現(xiàn)情況決定是否任命以及任命到何職位。進行培養(yǎng)鍛煉。對有一定工作經(jīng)驗和社會閱歷，綜合素質(zhì)比較高，工作成績比較突出，但缺乏領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗的中青年公務(wù)員，一般安排到下級部門相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)崗位進行掛職鍛煉，以增長經(jīng)驗，鍛煉能力。進行實踐鍛煉。對市（縣）級以上機關(guān)新錄用的公務(wù)員，凡是沒有基層工作經(jīng)歷的，一般都先安排到市區(qū)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或企業(yè)等基層單位掛職鍛煉，以豐富工作經(jīng)歷。此外，掛職鍛煉還有一種不太常用的形式，就是上級機關(guān)向下級機關(guān)借調(diào)公務(wù)員。這種方式主要是上級機關(guān)在人員缺編的情況下，對擬調(diào)入的公務(wù)員進行考察使用，這里擬調(diào)入的公務(wù)員可能年齡并不只是中青年。（七）回避與交流兩者存在哪些明顯的區(qū)別？具體體現(xiàn)在以下三個方面：一是兩者目的各不相同。交流的目的相對比較寬泛，主要目的是加強對公務(wù)員的培養(yǎng)使用；而回避最主要的目的是保證公務(wù)員公正履行職責(zé)，防止公務(wù)員利用職權(quán)為個人或親朋好友謀私利。二是涉及的范圍不同。從管理的對象來看，交流涉及的人員很多，除特殊情況外，絕大多數(shù)公務(wù)員都是潛在的交流對象；而回避涉及的人員很少，只有情況比較特殊的少數(shù)公務(wù)員需要回避。三是管理的方式不同。交流是一種靈活性很強的管理措施，除少數(shù)情況外，對時間、人員的要求是非強制性的，可根據(jù)具體地方和具體單位的實際情況而定；而回避則是一種剛性的公務(wù)員管理制度，一般情況下對時間、場合和人員的要求都帶有強制性，機關(guān)必須履行公務(wù)員回避的職責(zé)，公務(wù)員本人必須服從回避的規(guī)定。（八）建立和完善公務(wù)員回避制度有哪些積極的作用？建立和完善公務(wù)員回避制度，對促進機關(guān)的廉政建設(shè)，幫助公務(wù)員擺脫各種親屬關(guān)系的羈絆，公正履行職責(zé)和提高工作效率，保證社會的公正、公平、正義，有著積極的促進作用。第一，對公務(wù)員公正履行職責(zé)起到積極導(dǎo)向作用。公務(wù)員的職責(zé)是為國家和人民服務(wù)，履行職責(zé)要遵循公開、公平、公正的基本準則。為此，除了要進行職業(yè)道德等方面的教育之外，還應(yīng)當(dāng)通過法律規(guī)范的形式，從源頭上防止行政腐敗行為。任職回避、地域回避和公務(wù)回避的制度設(shè)計，就是在公務(wù)員任職或執(zhí)行公務(wù)之前，將一些可能影響公務(wù)員公正行使權(quán)力的隱患予以根除，對公務(wù)員正確履行自己的職責(zé)起到良好的導(dǎo)向作用。第二，對公務(wù)員公正履行職責(zé)起到社會監(jiān)督作用。公務(wù)員回避制度明確規(guī)定了公務(wù)員必須回避的適用范圍，使公務(wù)員可以避開涉及本人及親屬利益的工作活動，脫離各種關(guān)系的干擾，減少了公務(wù)員利用職權(quán)為親朋好友謀取私利的可能性，使其能夠堅持原則、秉公辦事，對于克服任人唯親、拉幫結(jié)派等不正之風(fēng)起到防范于未然的積極作用。同時以法律形式確立回避制度，就是要將公務(wù)員的任職和執(zhí)行公務(wù)情況置于全社會的監(jiān)督之下，即使本人沒有自覺提出回避申請，也會被知情人或者公務(wù)當(dāng)事人、利害關(guān)系人要求回避，這就起到了有效的監(jiān)督保障作用。第三，對公務(wù)員公正履行職責(zé)起到制度保護作用。在我國，人們歷來重視血緣關(guān)系和準血緣的親朋關(guān)系，這已滲透到社會生活的各個領(lǐng)域。中國傳統(tǒng)文化的一個顯著特點就是十分重視家庭、親屬關(guān)系，直到今天它也并未隨著我國社會、經(jīng)濟的發(fā)展而淡化。雖然我國的公務(wù)員是在黨和國家培養(yǎng)下成長起來并經(jīng)過嚴格選拔才進入公務(wù)員隊伍的，絕大多數(shù)公務(wù)員都是秉公辦事，遵紀守法的。但每個公務(wù)員都是有血有肉有感情的人，不可能保證每個公務(wù)員在