【正文】 中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架B檔準(zhǔn)備金（框架）中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架B檔準(zhǔn)備金（示范）項目啟動報告項目開發(fā)管理辦公室2006年5月28日 北京目 錄縮略語 3概述 4PDF B項目的進展 4方法論 5伙伴關(guān)系的現(xiàn)狀 6PDF B的實施方法 7問題與挑戰(zhàn) 7PDF B的實施安排 7PDF B 活動和產(chǎn)出分析 9第二階段主要活動和預(yù)期成果小結(jié) 9主要問題及其建議小結(jié) 9附件1：工作計劃 13附件2：專家組工作大綱 14附件3：專家協(xié)調(diào)員工作大綱 16附件4：宣傳員工作大綱 17附件5：項目開發(fā)指導(dǎo)委員會工作大綱 18附件6：國際合作方工作組工作大綱 19附件7：伙伴關(guān)系及其框架的基本要素 20縮略語ACG 咨詢顧問組（Advisory and Consultative Group ）CBPF 中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架（China Biodiversity Partnership Framework）CO 宣傳員（Communications Officer）EG 專家組（Expert Group）ECBP 中國歐盟生物多樣性項目（EUChina Biodiversity Programme）EU 歐盟（European Union）FECO 國家環(huán)?？偩謱ν夂献髦行模‵oreign Economic Cooperation Office）GEF 全球環(huán)境基金(Global Environment Facility)GOC 中國政府（Government of China）GOI 意大利政府（Government of Italy）IPG 國際合作方工作組（International Partners Group）ILE 首席國際專家（International Lead Expert）MoA 農(nóng)業(yè)部（Ministry of Agriculture）MOC 建設(shè)部（Ministry of Construction）MoF 財政部（Ministry of Finance）MOLR 國土資源部（Ministry of Land and Resources）NDRC 國家發(fā)展和改革委員會（National Development and Reform Commission）NF 項目專家協(xié)調(diào)員（Neutral Facilitator）NPC 國家項目協(xié)調(diào)員（National Project Coordinator ）NPD 國家項目主任（National Project Director）PDCO/PCO 項目開發(fā)協(xié)調(diào)辦公室（Project Development Coordination Office）PDF 項目準(zhǔn)備金（Project Development Facility）PDMO/PMO 項目開發(fā)管理辦公室（Project Development Management Office）PDSC/PSC 項目開發(fā)指導(dǎo)委員會（Project Development Steering Committee）RAF 資源分配框架（Resource Allocation Framework）SEPA 國家環(huán)?？偩郑⊿tate Environment Protection Administration）SFA 國家林業(yè)局（State Forestry Administration）SOA 國家海洋局（State Oceanic Administration）SROCRAF 戰(zhàn)略性面向結(jié)果的中國資源分配框架（Strategic, ResultsOriented, China Resource Allocation Framework）TNC 大自然保護協(xié)會（The Nature Conservancy）UNDP 聯(lián)合國開發(fā)計劃署（United Nations Development Programme）UNEP 聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（United Nations Environment Programme）WB 世界銀行（The World Bank）概述1. 2004年初，“中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架（CBPF）”項目概念獲得了中國政府和GEF的批準(zhǔn)。2005年6月，GEF為此批準(zhǔn)了兩個B檔準(zhǔn)備金項目（PDFB），即“中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架PDFB（框架）”和“中國生物多樣性伙伴關(guān)系框架PDFB（示范）”，用于準(zhǔn)備該伙伴關(guān)系框架項目。其中，GEF贈款50萬美元，中國政府、UNDP、大自然保護協(xié)會和意大利政府等共提供了約等于67萬美元的配套融資。兩個PDF B項目總資金額為117萬美元。2. 兩個PDF B項目的GEF執(zhí)行機構(gòu)是聯(lián)合國開發(fā)計劃署，實施機構(gòu)是財政部和國家環(huán)?？偩?。2005年11月，兩個項目協(xié)議由聯(lián)合國開發(fā)署、國家環(huán)?？偩帧⒇斦亢椭袊鴩H經(jīng)濟技術(shù)交流中心四方正式簽署并付諸實施。由于兩個項目緊密相關(guān)，它們在管理機制上相互共享，即共同在一個項目開發(fā)指導(dǎo)委員會、協(xié)調(diào)辦公室和項目管理辦公室的管理下開展活動，因此在資金使用和資源分配上，兩個項目按一個項目操作。3. CBPF是一個包容性的伙伴關(guān)系和框架，其目標(biāo)是：在項目的支持下，建立新型的合作伙伴關(guān)系，促進方法創(chuàng)新，將生物多樣性保護與可持續(xù)利用納入到發(fā)展進程中的各層次，強化現(xiàn)有工作中的薄弱環(huán)節(jié)。4. GEF為框架提供有力的資金支持。但更重要的是，這個框架將為所有合作方的資金和其它投入提供戰(zhàn)略性的指導(dǎo)，以增加各方活動的協(xié)同效應(yīng)和影響，提高資金的使用效率和效果，并因此吸引更多的資金加入。5. 兩個PDF B項目的主要完成下列相互關(guān)聯(lián)的幾個任務(wù)：i.) 確定具體的伙伴關(guān)系；ii.) 確定具體的行動框架；iii.) 準(zhǔn)備一個GEF項目建議書，用于加強伙伴關(guān)系本身，監(jiān)測伙伴關(guān)系框架的實施過程，以及加強中國生物多樣性保護的基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)；iv.) 準(zhǔn)備另外23個作為“示范”的GEF項目建議書。這幾個示范項目應(yīng)針對具體地理范圍內(nèi)的生物多樣性，示范保護的方法和伙伴關(guān)系的理念，同時，也示范“伙伴關(guān)系/框架”這一新的合作方法可能帶來的好處。6. CBPF的總體開發(fā)進程如圖1所示， PDF B項目的管理結(jié)構(gòu)圖如圖2所示。目前，CBPF正處于準(zhǔn)備階段的初期。PDF B項目的進展7. 目前，PDFB實施的主要活動是成立管理、協(xié)調(diào)和技術(shù)支持機制，包括以下幾個方面： 國家環(huán)?？偩职l(fā)文請發(fā)改委、財政部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、林業(yè)局、海洋局等相關(guān)部門推薦項目開發(fā)指導(dǎo)委員會委員（司局級）（以下簡稱指導(dǎo)委員會）；國家環(huán)?？偩诌€將向歐盟、世界銀行、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、亞洲開發(fā)銀行、大自然保護協(xié)會等國際合作方發(fā)函，請它們確定各自參加指導(dǎo)委員會的委員。指導(dǎo)委員會包括中外雙方的成員，主任由中國履行《生物多樣性公約》工作協(xié)調(diào)組主任、國家環(huán)保總局吳曉青副局長擔(dān)任； 財政部發(fā)文請發(fā)改委、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、國土資源部、環(huán)?？偩?、林業(yè)局、海洋局等相關(guān)部門推薦項目開發(fā)協(xié)調(diào)辦公室組成人員（處級）（以下簡稱協(xié)調(diào)辦公室）；協(xié)調(diào)辦公室只包括國內(nèi)部門，主任由財政部司級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任； 國家環(huán)?？偩忠呀M建項目開發(fā)管理辦公室（以下簡稱項目辦）。項目辦設(shè)于國家環(huán)?？偩汁h(huán)境保護對外合作中心內(nèi)，其中GEF資助三名項目辦人員，政府配套資助兩名項目辦人員。項目辦的人員結(jié)構(gòu)和職位安排如下圖所示。項目開發(fā)管理辦公室（PDMO）結(jié)構(gòu)示意圖項目主任（NPDD）項目協(xié)調(diào)員（NPDC）技術(shù)/規(guī)劃官員(Technical amp。PlanningOfficer)行政/財務(wù)助理(Administrative/Financial Officer)宣傳/伙伴關(guān)系官員（Awareness/PartnershipOfficer)會議/IT/后勤官員(Workshop/IT/Equipment amp。LogisticOfficer) 國家環(huán)?？偩忠讶蚊h(huán)境保護對外合作中心宋小智副主任為國家項目主任；國家環(huán)?？偩汁h(huán)境保護對外合作中心根據(jù)前期工作的實際情況，任命項目四處汪業(yè)勖為國家項目協(xié)調(diào)員（以下簡稱協(xié)調(diào)員）。并根據(jù)項目需要和UNDP管理要求，指定協(xié)調(diào)員全職參與項目活動。8. TNC作為主要的國際合作方，已招聘了兩名人員，主要從事中國保護地管理的分析活動。并部分參與項目辦的相關(guān)管理工作。9. 財政部對項目當(dāng)前的進展表示關(guān)注。財政部同意項目的開發(fā)與中國全球環(huán)境基金資源分配框架（RAF）的利用結(jié)合起來，因此，PDFB項目應(yīng)及時提供相關(guān)成果供財政部參考。10. 2006年5月22日，項目啟動儀式在人民大會堂香港廳舉行。來自相關(guān)國際組織、部分國家的駐華使館和合作機構(gòu)、非政府組織、私營部門的代表，以及國家環(huán)?？偩帧⒇斦康戎袊男小渡锒鄻有怨s》工作協(xié)調(diào)組的22個成員部門和單位，國土資源部、水利部、部分?。ㄊ?、自治區(qū)）、科研機構(gòu)，國內(nèi)非政府組織等代表150余人參加了項目啟動儀式。11. 本項目是一個復(fù)雜的大型項目，有充分的資金支持，但也面臨很多挑戰(zhàn)。UNDP北京辦公室、國家環(huán)?？偩?、財政部對項目的支持和投入非常關(guān)鍵，特別是未來35個月期間，項目的各項活動將依次展開，是項目開發(fā)最關(guān)鍵的時期。方法論12. 本PDFB項目具有很多創(chuàng)新性，特別是前面提到的四項任務(wù)中的前三項。和其它的GEF準(zhǔn)備金項目相比，項目文件中的描述有很多不確定性，事實上，無法確切地描述出項目的最終產(chǎn)出。這意味著項目必須采用合適的工作方法，即： PDF B應(yīng)該是一個動態(tài)適應(yīng)的管理過程，需要：o 定期地評估形勢的發(fā)展；o 定期地分析最新的發(fā)現(xiàn)；o 定期地細化和修訂預(yù)期的產(chǎn)出；o 相應(yīng)地調(diào)整和細化項目的活動和投入在項目一開始就設(shè)計好每一項活動和投入是不可取，也是不可行的。 PDF B的活動設(shè)計和管理應(yīng)是一個互動的過程，主要參加者包括UNDP/GEF、環(huán)?？偩?、財政部、項目主任、項目協(xié)調(diào)員、項目辦、國際專家和國內(nèi)專家等。工作計劃和工作大綱的制定應(yīng)是上述相關(guān)方共同參與的結(jié)果。這種方法也將保證相關(guān)各方對項目理解的一致性，并實現(xiàn)優(yōu)勢互補。伙伴關(guān)系的現(xiàn)狀13. 為做好項目啟動工作，UNDP和國家環(huán)保總局會同項目國際專家開展了一次調(diào)查走訪。走訪對象包括國內(nèi)主要的部門和一些國際組織，并和部分專家開了一次座談會。這次走訪發(fā)現(xiàn)的一些現(xiàn)象值得注意： 總體上，各方對伙伴關(guān)系及其框架的設(shè)想和目的給予明確的支持； 總體上，各方對伙伴關(guān)系及其框架的具體認識非常模糊，對能否真正帶來利益也存在疑問。因此，伙伴關(guān)系必須要盡快給所有合作方帶來好處； 由于上述原因，很多潛在的合作方都采取了一種“等等看”的態(tài)度。即只有當(dāng)伙伴關(guān)系的變得更加清晰或產(chǎn)生效益時才準(zhǔn)備投入； 真正的多方合作伙伴關(guān)系和框架在中國是少有的，這和世界其它地方一樣。大多數(shù)情況下，多方合作關(guān)系也只是由一方驅(qū)動。因此，即使這種多方合作關(guān)系是真實存在的，卻并不是被多方共同擁有的。組建一個真正意義上的多方伙伴關(guān)系面臨巨大的挑戰(zhàn)； 潛在的合作方很多，并多種多樣這包括中央各部門、科研機構(gòu)、地方管理機構(gòu)、國內(nèi)非政府組織，國際非政府組織、雙邊政府機構(gòu)、多邊和政府間機構(gòu)等等?；锇殛P(guān)系在一開始就想囊括所有各方可能是不現(xiàn)實的； GEF正在進行改革，中國在生物多樣性領(lǐng)域能獲得的GEF資金受制于GEF的全球資源分配框架（RAF）。目前，中國政府也面臨著一定的壓力，要對使用這些有限的資金做出迅速安排； 中國對生物多樣性保護投入很大，GEF資金只是其中很小的一部分。但是，GEF卻是中國生物多樣性伙伴關(guān)系中關(guān)鍵性的合作伙伴。如果GEF（包括GEF的國際執(zhí)行機構(gòu)）沒有全面地參與該伙伴關(guān)系，則很難保證其它的機構(gòu)參與進來。事實上，這意味著中國生物多樣性伙伴關(guān)系下的行動框架將極大地影響中國的RAF。如果CBPF能對中國的RAF產(chǎn)生積極有利的影響，其它合作方將會更積極地投入到伙伴關(guān)系之中。反過來，CBPF也要尊重GEF在中國現(xiàn)有的和計劃中的行動，并為它們帶來好處。 RAF的采用還帶來新的機遇。對中國來說，長期的目標(biāo)可以是中國政府和GEF的執(zhí)行機構(gòu)在生物多樣性領(lǐng)域中，不再為了獲得GEF的資金，而必須經(jīng)歷那些漫長且毫無價值的項目審批過程。GEF的資金直接提供給已被各方認可的戰(zhàn)略性國家生物多樣性保護框架。資金可以根據(jù)年度執(zhí)行報告和監(jiān)測指標(biāo)按年度支付，而不需要再向GEF申報傳統(tǒng)的項目。 一些潛在的合作方仍然認為CBPF只是一個UNDP/SEPA/GEF的行動，甚至只是一個普通的UNDP/SEPA/GEF項目而已。PDF B的實施方法14. 合作方應(yīng)該自己來設(shè)計伙伴關(guān)系，自己決定伙伴關(guān)系的具體內(nèi)容。只有這樣，才能保證伙伴關(guān)系能夠反映各方的需求、利用各方的優(yōu)勢、為各方所擁有，并被各方認可和履行。這意味著合作方在伙伴關(guān)系的建立過程中都需要投入資源。15. 伙伴關(guān)系的建立過程需要高度專業(yè)的協(xié)助人員，能把合作方召集起來，使他們能建設(shè)性地開展工作，克服障礙，并考慮到實際的操作可行性。要求協(xié)助人員