【正文】 綜合管廊運(yùn)營(yíng)管理專題研究文/鄒爾康 zouerkang@ 綜合管廊概述（1） 綜合管廊基本概況1． 綜合管廊是什么綜合管廊，即在地下建造集約化隧道，集電力、通信、燃?xì)?、給水、中水等兩種及兩種以上的市政管線于一體，同時(shí)設(shè)置專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測(cè)控制系統(tǒng)。地下綜合管廊通過統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和維護(hù)，建于城市地下，用于鋪設(shè)市政公用管線，其包括干線綜合管廊、支線綜合管廊和電纜溝。干線綜合管廊一般設(shè)置于機(jī)動(dòng)車道或道路中央下方，采用獨(dú)立分艙敷設(shè)，不服務(wù)于終端用戶；支線綜合管廊一般設(shè)置在道路兩側(cè)或單側(cè)，采用單艙或雙艙敷設(shè)配給管線，直接服務(wù)于臨近地塊終端用戶的綜合管廊；電纜溝是封閉式不通行、蓋板可開啟的電纜構(gòu)筑物。綜合管廊的構(gòu)成包括管廊本體和附屬設(shè)施。管廊本體分為單艙、雙艙和多艙，分艙越多，容納的管線越多，成本越高；管廊配套設(shè)施包括控制中心、變電所、投料口、通風(fēng)口、人員出入口等；管廊附屬設(shè)施包括消防、通風(fēng)、供電、照明、監(jiān)控和報(bào)警、排水、標(biāo)識(shí)等。圖11 綜合管廊示意圖2． 為何要大力發(fā)展綜合管廊（1）解決城市基礎(chǔ)設(shè)施矛盾的需要隨著城市網(wǎng)絡(luò)化市政管網(wǎng)體系的快速發(fā)展，因管線擴(kuò)容、更新、維修等造成道路反復(fù)開挖現(xiàn)象十分常見，不僅給居民的正常生活造成了不便，同時(shí)也帶來環(huán)境污染、噪音污染以及管線交叉損害、城市交通擁堵、商業(yè)利益損失等其它方面的社會(huì)成本顯著增加，已經(jīng)成為制約城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展和環(huán)境改善的瓶頸。此外，各大城市因新建地鐵，導(dǎo)致原有管網(wǎng)設(shè)施破壞或者管道改建的情況常有發(fā)生。在這種背景下，綜合管廊作為有效解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)矛盾的新模式，逐步得到認(rèn)可和推廣。（2）社會(huì)效益突出公共管廊作為一種集約化的市政基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)效益突出。一是有效改善城市交通問題，解決因管道事故引起的反復(fù)開挖路面和交通堵塞問題；二是提升了城市整體形象、美化城市景觀，減少“空中蜘蛛網(wǎng)”和“地上馬路拉鏈”的臟亂現(xiàn)象；三是有利于促進(jìn)城市空間集約、高效化利用，緩解城市發(fā)展與土地資源緊缺之間的矛盾，提高土地利用效率和增加土地升值空間；四是減少城市公共資源浪費(fèi)，避免因城市道路反復(fù)開挖帶來的各種經(jīng)濟(jì)損失，以及造成的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)；五是加強(qiáng)管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)功能，保障城市安全。（3）有利于加強(qiáng)地下管線管理在傳統(tǒng)管網(wǎng)模式下，各種管線縱橫交錯(cuò)、錯(cuò)綜復(fù)雜，因缺少對(duì)地下管網(wǎng)的管理和管網(wǎng)信息平臺(tái)的建立，造成在地下管線施工過程中經(jīng)常由于錯(cuò)誤的勘察、施工造成臨近管線的破壞、甚至爆炸等突發(fā)事件。根據(jù)相關(guān)的統(tǒng)計(jì)顯示，全國(guó)范圍內(nèi)由于管線施工造成其他管線破壞、泄露等事件的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá) 450 億元?，F(xiàn)階段，由于我國(guó)沒有對(duì)城市地下空間產(chǎn)權(quán)做出明確規(guī)定，管線單位只需向各自的行政主管申請(qǐng)獲批后，就可開挖道路實(shí)施管線操作。但是由于各管線單位行政主體不同，施工順序不同，一條道路經(jīng)常是反復(fù)開挖和修復(fù)，造成地下管線管理失控的局面。綜合管廊的優(yōu)勢(shì)正體現(xiàn)在其可以對(duì)管線進(jìn)行統(tǒng)一管理和維護(hù)，管廊內(nèi)設(shè)置有監(jiān)控中心，發(fā)生故障后，專業(yè)維修人員隨同管線單位入內(nèi)進(jìn)行維修，避免因管線操作人員不當(dāng)操作引起的風(fēng)險(xiǎn)和損失。 3． 綜合管廊建設(shè)要求（1）與城市發(fā)展同步規(guī)劃和建設(shè)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃要求，管廊建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌兼顧城市新區(qū)和老舊城區(qū)。新區(qū)管廊建設(shè)應(yīng)與新區(qū)建設(shè)發(fā)展同步實(shí)施，老舊城區(qū)管廊建設(shè)應(yīng)結(jié)合舊城改造、棚戶區(qū)改造、道路改造、河道改造、管線改造、軌道交通建設(shè)、人防建設(shè)和地下綜合體建設(shè)等同步實(shí)施。在高強(qiáng)度開發(fā)和管線密集地區(qū)應(yīng)優(yōu)先考慮建設(shè)綜合管廊，如：① 城市中心區(qū)、商業(yè)中心、城市地下空間高強(qiáng)度成片集中開發(fā)區(qū)、重要廣場(chǎng)，高鐵、機(jī)場(chǎng)、港口等重大基礎(chǔ)設(shè)施所在區(qū)域；② 交通流量大、地下管線密集的城市主要道路以及景觀道路；③ 配合軌道交通、地下道路、城市地下綜合體等建設(shè)工程地段和其他不宜開挖路面的路段等。（2）城市經(jīng)濟(jì)水平要求綜合管廊雖然可以增加城市綜合承載能力，有效決絕城市基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展中的諸多矛盾，但初期投資成本太大，在我國(guó)僅有少量經(jīng)濟(jì)水平列前的城市采用。北京、上海、天津、廣州、廈門、福建、南京等，大多根據(jù)城市特殊需要已建成部分路段綜合管廊，但建設(shè)規(guī)模有限。中小城市在考慮建設(shè)綜合管廊時(shí)，需要考慮城市發(fā)展水平、人口數(shù)量、財(cái)政承受能力和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等。（3）技術(shù)條件要求綜合管廊工程技術(shù)復(fù)雜，施工難度較大，安全性指標(biāo)要求較高，國(guó)家于2015年5月修訂《城市綜合管廊工程技術(shù)規(guī)范》，對(duì)管廊建設(shè)要求和管線布置做出強(qiáng)制性要求。在管廊建設(shè)方面，、寬 ，每個(gè)艙室應(yīng)設(shè)置人員出入口、逃生口、吊裝口、進(jìn)風(fēng)口、排風(fēng)口、管線分支口等，管廊內(nèi)部配備有消防、供電、照明、監(jiān)控與報(bào)警、通風(fēng)、排水、標(biāo)識(shí)等；在管線布局方面，要求熱力管道不得與電力管線同艙敷設(shè)，蒸汽管道、天然氣管道要單艙敷設(shè)，電力電纜不與通信電纜同側(cè)布置，熱力管網(wǎng)要高于自來水管道和重油管道，污水納入綜合管廊應(yīng)采用管道排水方式設(shè)置在綜合管廊的底部。（4）政策和資金支持除了技術(shù)層面的支持外，運(yùn)營(yíng)管理層面也需要政策、資金的支持和保障。在政策支持方面，一是對(duì)管線單位要加強(qiáng)行政監(jiān)管，明確入廊要求；二是各管線單位的主管部門逐步引導(dǎo)管線單位有序入廊，保障綜合管廊使用效率；三是規(guī)范管廊的建設(shè)成本分?jǐn)偡椒?，通過“誰受益誰付費(fèi)的原則”明確費(fèi)用分?jǐn)傊黧w；四是明確管廊收費(fèi)依據(jù)和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為管廊項(xiàng)目推行PPP模式和引入社會(huì)資本，提供充分的收益來源和依據(jù)。在資金支持方面，一是給予貼息政策，減少項(xiàng)目建設(shè)期的財(cái)務(wù)費(fèi)用壓力；二是發(fā)揮金融創(chuàng)新工具，發(fā)行企業(yè)債券、項(xiàng)目收益票據(jù)和可續(xù)期債券，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目；三是政府層面給予專項(xiàng)資金補(bǔ)貼、建設(shè)投資補(bǔ)貼；四是引入社會(huì)資本，與入廊管線單位共同組建或與社會(huì)資本合作組建股份制公司，或在政府指導(dǎo)下組成地下綜合管廊業(yè)主委員會(huì)，公開招標(biāo)選擇建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理單位。（2） 綜合管廊三大基本特征1． 較高投資成本綜合管廊前期投資成本較大，就土建、設(shè)備設(shè)施安裝在內(nèi)的直接成本就高達(dá)700010000萬/每公里，綜合管廊必須形成網(wǎng)絡(luò)才能更好的發(fā)揮其綜合效益，因此，一般城市的財(cái)力難以承受修建綜合管廊的費(fèi)用。目前，上海、北京等城市修建綜合管廊的成本在8000萬元/公里。下表為我國(guó)部分己建成綜合管廊的建設(shè)成本統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。表11我國(guó)部分已建成綜合管廊建設(shè)成本地區(qū)建設(shè)長(zhǎng)度（公里）完工時(shí)間投資額（億元）單位投資額（萬元/公里）杭州城站廣場(chǎng)19991400上海松江新城20033000廣州大學(xué)城1820043000上海安亭新鎮(zhèn)20043276上海世博園20094000南京20145011相比于傳統(tǒng)的直埋方式，綜合管廊的成本要高出一倍之多，但是若考慮到外部成本，建設(shè)綜合管廊總投資成本反之較小。以下是北京市中關(guān)村西區(qū)市政管線采用傳統(tǒng)直埋式敷設(shè)與采用公共管廊的方式敷設(shè)所需的成本比較。表12 中關(guān)村西區(qū)直埋式敷設(shè)與公共管廊方式敷設(shè)成本對(duì)比（萬元）成本傳統(tǒng)直埋方式綜合管廊直接成本31276380外部成本*127634040成本合計(jì)1589010420*外部成本：公共管廊施工時(shí)對(duì)周圍環(huán)境造成沖擊的成本，施工期間由于占用道路造成的交通擁堵成本是外部成本的。2． 突出的社會(huì)效益公共管廊作為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施，其產(chǎn)生的效益包括兩個(gè)方面，一是內(nèi)部效益（經(jīng)濟(jì)效益），二是社會(huì)效益。內(nèi)部效益主要表現(xiàn)為由于使用公共管廊后管線單位相比于直埋條件下減少的管線建設(shè)及后期維護(hù)的費(fèi)用；社會(huì)效益主要表現(xiàn)在減少道路開挖時(shí)所伴隨產(chǎn)生的改善城市交通、減少環(huán)境污染、土地資源集約化利用、城市景觀美化等方面。綜合管廊的社會(huì)效益突出且明顯，各地政府正是看到綜合管廊為城市規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)展帶來的一系列改觀而決意大力推行。相比社會(huì)效益，綜合管廊內(nèi)部效益由于不太明顯、具有長(zhǎng)期滯后性，帶來的經(jīng)濟(jì)利益不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目前期較大的投資回報(bào)，這也是為什么綜合管廊被社會(huì)高度認(rèn)可，但是確沒有大規(guī)模發(fā)展的原因。較高的投資成本、較突出的社會(huì)效益、內(nèi)部效益難以量化等因素，使得綜合管廊這種準(zhǔn)公共服務(wù)商品只能由政府來承擔(dān)，但僅靠政府財(cái)政資金，很難促進(jìn)綜合管廊大規(guī)模發(fā)展。3． 長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)效益很多學(xué)者認(rèn)為管廊的經(jīng)濟(jì)效益小，其實(shí)并不完全正確的。一是綜合管廊的經(jīng)濟(jì)效益需要在較長(zhǎng)的生命周期內(nèi)才能完全體現(xiàn)出來，50年，甚至100年；二是綜合管廊的經(jīng)濟(jì)效益大多難以量化，例如每年反復(fù)開挖地面的費(fèi)用，因提高管材使用壽命延長(zhǎng)節(jié)約的成本和因意外事故導(dǎo)致管線癱瘓所造成的經(jīng)濟(jì)損失等。從長(zhǎng)期來看，管線單位或是私人投資者投資建設(shè)綜合管廊是可以收回投資成本和收益的。從目前綜合管廊經(jīng)營(yíng)和收費(fèi)的情況來看，所有管廊投資均處于虧損狀態(tài)。一方面是由于缺乏政策方面引導(dǎo)，管線單位對(duì)綜合管廊的認(rèn)識(shí)不足，另一方面是源于收費(fèi)較低或收費(fèi)困難，經(jīng)濟(jì)價(jià)值難以體現(xiàn)。（3） 綜合管廊政策梳理及重點(diǎn)政策解讀1． 近期政策梳理自2014年6月份，國(guó)家發(fā)改委27號(hào)文《關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》提出“加強(qiáng)管線的統(tǒng)一規(guī)劃和管理，穩(wěn)步推進(jìn)綜合管廊建設(shè)”后，國(guó)家和地方開始在政策、專項(xiàng)資金、規(guī)劃、投資估算、技術(shù)指標(biāo)等多