我國土地儲備制度的缺陷及土地儲備管理辦法的違法(已修改)
2025-05-10 14:47 本頁面
【正文】 我國土地儲備制度的缺陷及《土地儲備管理辦法》的違法 【作者張興奎律師 (北京盛庭律師事務(wù)所 )】 一、我國現(xiàn)行土地儲備制度的產(chǎn)生及其缺陷我國現(xiàn)行的土地儲備制度是指城市政府按照法律程序，運(yùn)用市場機(jī)制，按照土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃，通過對回收、收購、置換、征用等方式取得的土地進(jìn)行前期開發(fā)，并予以儲存，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理的機(jī)制。由于城市化的快速發(fā)展，原有的土地不能滿足城市經(jīng)濟(jì)的需要，城市政府就把城郊的大片土地納入城區(qū)范圍，城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大產(chǎn)生了土地儲備制度。這個制度自上個世紀(jì)末在滬杭地區(qū)最早出現(xiàn)，后來隨著國務(wù)院 2021 年 4 月在《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》中對該制度的首肯， 全國大部分城市很快就開始了模仿和推行，因?yàn)檫@個制度有利于政府?dāng)烤劬揞~建設(shè)資金而使其被迅速貫徹并推廣。2021 年 11 月 19 日，國土資源部、財政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲備管理辦法》，重點(diǎn)在于 完善土地儲備制度，加強(qiáng)土地調(diào)控，規(guī)范土地市場運(yùn)行，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用，提高建設(shè)用地保障能力 。由此可見，土地收購儲備制度只是作為土地市場調(diào)控與管理措施。如果說這個制度體現(xiàn)了政府對土地使用的調(diào)控職能，那么政府扮演的就應(yīng)該是市場的裁判者、守夜人的角色，而現(xiàn)在的土地儲備制度是政府拋開調(diào)控者的定位，直接介入房地產(chǎn)市場和 土地市場，成為謀取市場利益的參與者。土地開發(fā)利用所產(chǎn)生的巨大利潤誘使擁有行政壟斷權(quán)的城市政府和部門致力于對這一塊 公共利益 的尋租努力。土地市場的建立，促使了土地市場尋利行為的發(fā)生；土地一級市場的壟斷，又賦予了城市政府權(quán)力尋租者的機(jī)會，這兩者的集合，沖擊著中國并不成熟的土地市場，中國式的城市圈地由此而起。二、土地儲備制度和《土地儲備管理辦法》違反憲法的規(guī)定就土地儲備制度目前實(shí)施的情況看來，其存在與《憲法》規(guī)定的沖突，表現(xiàn)在：《憲法》第十條第二款規(guī)定 國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者 征用并給予補(bǔ)償 。由上述規(guī)定可以看出，國家對土地的征收或征用有一個憲法前提，即必須是為了 公共利益 。土地儲備項下的土地征用是否都符合 公共利益 ?顯然，執(zhí)行該制度而將要征收并儲備的土地大部分是出讓給商業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的，這些土地沒有進(jìn)入工廠建設(shè)等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，很多城市政府還征收了城區(qū)工廠的土地做房地產(chǎn)開發(fā)，而商品房開發(fā)顯然不是為了 公共利益 。因此，出于儲備目的而進(jìn)行的土地征收，一方面，由于對征收目的也就是土地用途無法確定，使得征收行為有違反憲法的嫌疑；另一方面，如果征收時已經(jīng)確定了土地用途的公共利益性質(zhì) ，那么儲備制度的建立就顯得多此一舉，何必早早的征而不用儲備起來。這種規(guī)定實(shí)際上將公共利益擴(kuò)展到了整個經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，既包括公益性的，也包括商業(yè)性的，導(dǎo)致了土地征用權(quán)的濫用。同時由于公共利益與商業(yè)利益不分，使中國的土地征收陷入了一個黑洞，在這個黑洞中，人們看不到自己的財產(chǎn)利益到哪里去了，自己的財產(chǎn)權(quán)益能不能受到保護(hù)，在土地征收中運(yùn)
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