【正文】 1. 公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組（「專責(zé)小組」）委聘普華永道咨詢有限公司協(xié)助研究若干海外國家在公務(wù)員薪酬管理方面的最新發(fā)展，在顧及香港公務(wù)員薪酬制度的歷史和發(fā)展下，尋找一些可供香港借鑒的做法。本報告主要根據(jù)專責(zé)小組在我方職權(quán)范圍內(nèi)所訂下的五個研究重點(diǎn)進(jìn)行研究： ? 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬結(jié)構(gòu) ? 以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪級制的經(jīng)驗(yàn) ? 用以厘定薪酬水平和薪酬調(diào)整幅度的制度 和機(jī)制 ? 推行績效獎勵制度（或其它激勵措施）的經(jīng)驗(yàn) ? 精簡和下放薪酬管理職能的經(jīng)驗(yàn) 。 2. 本報告概述這項中期研究的主要研究成果， 重探討澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國在這方面的一些主要原則和整體安排。為方便論述起見，我們在報告摘要后編纂了一個海外國家公務(wù)員薪酬安排概覽表。至于每一國家的有關(guān)詳情，可參考附錄內(nèi)的有關(guān)資料。 3. 我們的研究方法旨在確保我們能以一致的方式搜集數(shù)據(jù)，從而提出精辟而且切合香港實(shí)際環(huán)境的研究成果。為符合這一準(zhǔn)則，我們借助 資深顧問對每一國家進(jìn)行重點(diǎn)研究。我們的顧問大部分為有關(guān)國家的離任高級官員，對該國公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展有深入認(rèn)識。 可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)與良好措施：研究個案摘要 4. 盡管每一國家都有其不同的公務(wù)員薪酬制度以配合各自的特定需要，但我們?nèi)愿鶕?jù)本研究的成果把其中的共同課題和可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)簡介如下： ? 薪酬與職級的改革在實(shí)施過程中，不可也不應(yīng)脫離公務(wù)員制度的整體改革 。薪酬及職級改革若要取得成功，必須在其它多個范疇內(nèi)推行相輔相成的改革，例如把人力資源與財務(wù)管理職能下放予各部門和機(jī)構(gòu)，及設(shè)立輔助 性的績效評核和管理架構(gòu)，以便薪酬和職級改革能夠以公平而一致的方法進(jìn)行。 ? 要有長遠(yuǎn)目光 。一般而言，薪酬及職級安排的推行需時多年，必須按步就班，才可減低風(fēng)險和培養(yǎng)公務(wù)員隊伍的實(shí)力。無論在政治層面或公務(wù)員上層架構(gòu)的層面，政府高層必須對改革作出持續(xù)的承諾和支持，才可維持動力。 ? 必須取得關(guān)鍵人士對改革的認(rèn)同和承諾 。盡早向公務(wù)員隊伍內(nèi)的管理人員和員工征詢意見，將有助公務(wù)員加 認(rèn)識變革需求和各種變革方案，消除他們的疑慮，并在構(gòu)思改革建議時盡早吸納他們的意見。 ? 要投放較多的資源。 這可提供推行薪酬改革時的所需實(shí)力和承諾。資源的投放領(lǐng)域一般包括：相關(guān)培訓(xùn)和技能發(fā)展；通訊；改變公務(wù)員理念體系和促進(jìn)績效文化發(fā)展的特別措施；發(fā)展支持設(shè)施（例如技術(shù)系統(tǒng)）以確保薪酬管理制度的有效運(yùn)作。 ? 因應(yīng)公務(wù)員制度改革而對薪酬及職級安排所作出的大規(guī)模變動，對公務(wù)員而言，難免有得有失 。推行薪酬或職級安排以取得成效絕非易事，難題與挫折常有發(fā)生。以下都是一些有待處理的問題：員工對改變現(xiàn)狀的抗拒；員工在新制度下若有所失、因而士氣低落以至工作動力頓減；如何取得充足經(jīng)費(fèi)推行建 議中的改革。 5. 在介紹過這些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)后，我們以下將會根據(jù)上文所提到的五個研究重點(diǎn)，進(jìn)一步論述我們就海外個案的良好措施所取得的研究成果。 普遍采用的薪酬政策、薪酬結(jié)構(gòu)和薪酬制度 6. 以下是上述國家薪酬政策的普遍趨勢： ? 進(jìn)一步把薪酬政策和管理職能下放予個別部門和機(jī)構(gòu) ? 認(rèn)為公務(wù)員在某些領(lǐng)域內(nèi)（如平等機(jī)會）可作為優(yōu)秀雇主并帶頭樹立榜樣，連帶在薪酬政策上也發(fā)揮其應(yīng)有作用，例如：從平等機(jī)會的角度強(qiáng)調(diào)薪酬安排的公正無私 ? 強(qiáng)調(diào)財政負(fù)擔(dān)能力（受預(yù)算規(guī)范約束），提 供足以招聘、留用和激勵員工的薪金，減少 重公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的掛 ? 透過不同形式的績效獎勵，致力加強(qiáng)公務(wù)員薪酬與表現(xiàn)的聯(lián)系 ? 以較靈活的措施（例如合并津貼并把其并入基本薪金）取代僵硬的中央統(tǒng)籌制度 ? 至于上述國家內(nèi)與香港紀(jì)律部隊大致相若的部門，其中只有少數(shù)因受特別規(guī)條約束（例如被取消采取工業(yè)行動的權(quán)利）而獲提供獨(dú)立的薪酬安排；事實(shí)上，其它隊伍的待遇與一般政府部門或公營部門的職類并無分別。 以薪酬幅度取代固定薪級的經(jīng)驗(yàn) 7. 上述五國均以較靈活的薪酬幅度取代高級公務(wù)員的固定薪 級（按年資自動增薪）。有些國家在這方面的發(fā)展步伐較快，已將靈活薪幅制推廣至全體或大部分公務(wù)員。在薪酬幅度制下，每一薪酬幅度均設(shè)有最低薪點(diǎn)和最高薪點(diǎn)，公務(wù)員的薪酬可根據(jù)個人表現(xiàn)在薪酬幅度內(nèi)自由移動。 用以厘定薪酬水平和進(jìn)行薪酬調(diào)整的制度和機(jī)制 8. 上述五個國家都在不同程度上把薪酬水平和調(diào)整幅度的厘定職能下放予個別部門和機(jī)構(gòu)。影響所及，大部分國家都摒棄了由中央以計算公式厘定薪酬的做法，不再強(qiáng)調(diào)公務(wù)員薪酬與私人機(jī)構(gòu)的比較，而是 重以符合預(yù)算規(guī)范的財政負(fù)擔(dān)能力、實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)、如何「招聘、留用和激勵」員工 作為主要的考慮因素。薪酬趨勢和水平調(diào)查一般只用作公務(wù)員按議薪準(zhǔn)則訂立集體和個人雇傭協(xié)議時的參考信息，并不會用來主導(dǎo)公務(wù)員的薪酬調(diào)整工作。 9. 影響所及，中央機(jī)構(gòu)的角色已出現(xiàn)轉(zhuǎn)變， 重制定整體的薪酬政策架構(gòu)及提供咨詢意見，不再直接參與薪酬厘定事宜。 推行績效獎勵制度的經(jīng)驗(yàn) 10. 上述改革在薪酬方面的一個共同課題，就是致力使公務(wù)員（尤其是高級公務(wù)員）薪酬進(jìn)一步與表現(xiàn)掛 。除了上文已介紹過的靈活薪幅制外，上述各國所推行的其它績效薪酬措施還包括： ? 個人表現(xiàn)花紅，包括「一次過」的表現(xiàn)花紅和并入基 本薪金的表現(xiàn)花紅 ? 團(tuán)隊制績效金 — 較少采用，一般要求工作團(tuán)隊實(shí)現(xiàn)既定的績效目標(biāo)或完成某一任務(wù)或項目。 11. 高級公務(wù)員是績效獎勵制的重點(diǎn)推行對象。究其原因，一方面是表現(xiàn)優(yōu)異的高級公務(wù)員有必要得到適當(dāng)獎勵和激勵，另一方面是高級公務(wù)員的工作一般要求他們運(yùn)用較大的酌情權(quán)和監(jiān)控力度。高級公務(wù)員的績效薪酬（屬于不固定薪酬）在其薪酬總額內(nèi)的比重，各國均有不同，而且分別甚大。新加坡的高級公務(wù)員薪酬平均約有 40% 是按個人表現(xiàn)與整體經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)發(fā)放的薪酬，可見新加坡政府在推行績效薪酬制方面步伐最快。 12. 績效薪酬制的推行成效主要取決于兩個關(guān)鍵因素：發(fā)展一個可以信賴而且穩(wěn)健的績效管理架構(gòu)，以及提供充足經(jīng)費(fèi)以便能有效分辨表現(xiàn)平庸與表現(xiàn)突出的員工。 精簡和下放薪酬及職級管理職能的經(jīng)驗(yàn) 13. 正如上文所指出，上述各國都按照一個由中央制定的政策架構(gòu)，在不同程度上把薪酬職能下放予個別部門和機(jī)構(gòu)。雖然這方面的措施大大改善了公務(wù)員的服務(wù)效率， 但職能下放也帶來了一些有待正視和認(rèn)真處理的辣手問題，尤其是有意見認(rèn)為這會使公務(wù)員隊伍出現(xiàn)分化。 14. 大部分上述國家也對其職級安排進(jìn)行了重大改革。以下是職級改革方面的一些共 同特點(diǎn)： ? 把一般職系人員并入不同部門 ? 透過精簡職級數(shù)目以及薪酬幅度數(shù)目，減少管理結(jié)構(gòu)的層級 ? 把職類合并為范圍較廣的員工組別，藉此改善職級及人力資源管理 ? 建立用以評估職位比重的職位評值制度和程序 ? 不再過度強(qiáng)調(diào)以學(xué)歷作為職級或職系評定的首要標(biāo)準(zhǔn)。 對香港有何啟示 15. 本報告不擬提出任何具體建議。但我們相信，根據(jù)上述五國的經(jīng)驗(yàn)以及香港公務(wù)員隊伍所面對的挑戰(zhàn)， 上文所提到的五個關(guān)于薪酬與職級制度的重點(diǎn)范疇值得加以進(jìn)一步探討 。具體而言，香港公務(wù)員隊伍可： ? 對其薪酬政策 及其背后原則進(jìn)行更深入的檢討 ? 進(jìn)一步探討應(yīng)否引入靈活薪幅制 ? 檢討現(xiàn)時用以厘定薪酬水平和調(diào)整幅度的機(jī)制 ? 探討可否進(jìn)一步推行以績效為主的薪酬與獎勵制度 ? 探討可否進(jìn)一步把薪酬與人力資源管理的職能下放至個別部門。 海外國家公務(wù)員薪酬安排概覽 16. 我們在本報告內(nèi)擬訂了一個簡略的 圖表 ，以便讀者能對 上述各國的公務(wù)員薪酬安排能一目了然。該概覽表按專責(zé)小組所指定的五個研究重點(diǎn)簡介各國的有關(guān)資料。我們期望該表能有助讀者閱覽本報告內(nèi)的各項主要研究成果。 17. 在制定該表時，我們難免只就每一國家的有關(guān)資料提供簡單摘要，因此讀者在閱讀有關(guān)數(shù)據(jù)時必須多加留意。為免誤解，讀者應(yīng)參考 附錄 A 至附錄 E 內(nèi)關(guān)于各國的詳盡資料。 引言 本報告簡介 18. 公務(wù)員薪酬政策及制度檢討專責(zé)小組（「專責(zé)小組」）在 2021 年 2 月委聘普華永道咨詢有限公司協(xié)助研究若干海外國家在公務(wù)員薪酬管理方面的最新發(fā)展，在顧及香港公務(wù)員薪酬制度的歷史和發(fā)展下，尋找一些可供香港借鑒的做法。本研究以澳洲、加拿大、新西蘭、新加坡和英國作為主要探討對象。 19. 本報告包含這項中期研究的主要成果。我們按照專責(zé)小組所提出的五個研究重點(diǎn)簡介本研究的主要成果： ? 普遍采用的薪酬政策、薪酬制度和薪酬結(jié)構(gòu) ? 以薪酬幅度制或其它薪酬制度取代固定薪級制的經(jīng)驗(yàn) ? 用以厘定薪酬水平和薪酬調(diào)整幅度的制度和機(jī)制 ? 推行績效獎勵制度（或其它激勵措施）的經(jīng)驗(yàn) ? 精簡和下放薪酬管理職能的經(jīng)驗(yàn) 。 20. 盡管我們已詳細(xì)探討這五個國家的公務(wù)員薪酬制度，但本報告將集中討論這些國家在公務(wù) 員薪酬制度方面所采用的主要原則和整體安排。我們相信借助這方面的重點(diǎn)論述，本報告將可在本階段的薪酬檢討工作內(nèi)，作為公眾咨詢的輔助渠道，協(xié)助公眾就香港公務(wù)員隊伍薪酬管理制度未來面貌的各種策略性方案進(jìn)行深入討論。 21. 薪酬管理涉及不少通用術(shù)語，但各國在這些術(shù)語的運(yùn)用上并不一致。舉例說， 就香港公務(wù)員隊伍而言， grade 一詞指職系，但在海外國家則指職級，其意思倒與香港的 rank 相若。為了統(tǒng)一處理這些通用術(shù)語的意義和用法，我們根據(jù)這些術(shù)語在香港公務(wù)員隊伍內(nèi)的實(shí)際用法（如適用的話）編纂了一個 詞匯表 ，以供讀者查閱。 22. 本報告的 附錄 A至附錄 E分別摘錄了各有關(guān)國家公務(wù)員薪酬管理安排的主要特色和當(dāng)中可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，作為我們在介紹各國良好措施和可資借鑒經(jīng)驗(yàn)時的背景資料 研究范圍和方法 各國個案研究的范圍 23. 我們在 手進(jìn)行本研究時，曾與專責(zé)小組確定了各國個案研究的范圍。雙方同意本研究應(yīng)： ? 具體處理專責(zé)小組所提出的五個研究重點(diǎn) ? 重對上述國家公務(wù)員薪酬安排的主要原則和整體特色提供合理論述，并對這些 措施的發(fā)展原因、成效和可資香港借鑒的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入探討 ? 就海外國家內(nèi)相當(dāng)于香港紀(jì)律部隊的公務(wù)員隊伍探討其薪酬安排（原因在于這類公務(wù)員的薪酬安排一般有別于其它公務(wù)員） ? 就整體薪酬結(jié)構(gòu)內(nèi)的各種主要福利和津貼進(jìn)行概括介紹；但本報告不擬討論整體人力資源管理事宜，除非這方面的討論有助人們概括了解各種薪酬安排和發(fā)展 ? 重探討中央 /聯(lián)邦政府的公務(wù)員薪酬制度，除非當(dāng)中有一些職位組別（相當(dāng)于香港公務(wù)員隊伍內(nèi)的主要職位組別）的管理職能由中央公務(wù)員體系以 外的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。 研究方法 24. 按照我們的研究方法，我們務(wù)求在緊迫的時間內(nèi)提出精辟而且切合專責(zé)小組工作要求的研究成果。研究進(jìn)行其間，我們 : ? 制定了一個詳細(xì)而結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯靠蚣?，以確保關(guān)于上述各國公務(wù)員薪酬制度的介紹和評述都能按一致的方式和理念進(jìn)行。 ? 借助資深顧問對每一國家進(jìn)行重點(diǎn)研究。我們的顧問大部分為有關(guān)國家的離任高級官員，對該國公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展有深入認(rèn)識，而且與該