【正文】 1 《 中華人民共和國 土地管理法》 講義 秦皇島海立律師事務所律師 黃海疆 要點： 一、 土地管理法 立法背景及宗旨 二、 土地管理法的調(diào)整范圍 三、 土地管理法的若干基本問題 （一） 土地權屬 制度 （二） 土地用途管制制度 （三） 耕地保護 制度 （四） 建設用地 的 管理 四、土地管理的 監(jiān)督檢查與法律責任 ———————————————————————— ——— 一、 土地管理法 立法背景 及宗旨 （一）立法背景 《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱土地管理法） 于1986 年 6 月 25 日 由第六屆全國人大常委會第十六次會議審議通過， 1987 年 1 月 1 日起正式施行 。土地管理法施行過程中， 1988年曾作過一次修改。 1988 年 4 月，第七屆全國人民代表大會第一次會議通過了憲法修正案，根據(jù)我國改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的實際，對我國的土地制度作了重大修改，確立了土地使用權可以依法轉讓的制度。為了使土地管理法的有關內(nèi)容與憲法修正案相一致， 2 1988 年 12 月 29 日，第七屆全國人大常委會第五次會議審議通過了《關于修改＜土地管理法＞的決定》 ,對《土地管理法》進行了修正 ， 主要確立了 國有土地有償使用，土地使用權可以依法轉讓制度。 1998 年 8 月 29 日， 在總結土地管理法實 施 十幾年 經(jīng)驗的基礎上，根據(jù) 社會發(fā)展、經(jīng)濟改革的需要， 前后經(jīng)過三次審議， 第九屆全國人大常委會第四次會議審議通過了土地管理法修訂案， 對土地管理法進行了全面的重大修訂，并 于 1999 年 1 月 1 日起 正式施行。 修訂后的《土地管理法》 確立了土地用途管制制度，突出了耕地保護，強化了土地利用的宏觀控制，完善了調(diào)整土地關系的一系列行為規(guī)則，將土地管理法律制度大大地向前推進了一步。 2020 年 8月 28 日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議對《土地管理法》進行了第二次修正，主要區(qū)別了征用與征收，強調(diào)國家為了公正利益需 要，對國 有土地可實行征用，對農(nóng)民集體所有的土地可以實行征收，并 給予補償。 這也就是現(xiàn)行的《土地管理法》 。 （二） 土地管理法 的立法宗旨 土地管理法的立法目的主要有五個方面的內(nèi)容： 一是維護土地的社會主義公有制。我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，是社會主義制度的基本特征。在實行 3 市場經(jīng)濟的條件下，土地公有制和土地市場化并容，以土地所有權和使用權分離實現(xiàn)土地的商品性。 二是保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地。土地作為寶貴的自然資源，是人 類生存和生活的基本生活資 料。隨著我國人口的增長和經(jīng)濟的發(fā)展， 土地數(shù)量的有限性和土地需求的無限增長性之間的矛盾日益突出。因此，有效地保護土地資源，合理利用土地是制定本法的一項重要任務。 三是切實保護耕地。耕地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料。我國是一個人口眾多的農(nóng)業(yè)大國，但是人均耕地數(shù)量少，耕地的后備資源不足，為了穩(wěn)固農(nóng)業(yè)基礎，必須切實保護耕地，這是由我國的基本國情所決定的。 四是促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。當前，走可持續(xù)發(fā)展的道路已經(jīng)成為世界各國的共同選擇。土地作為一種自然資源，它的存在是非人力所能創(chuàng)造的，土地本身的不可移動性、地域性、整體性 、有限性是固有的，人類對它的依賴和永續(xù)利用程度的增加也是不可逆轉的。因此，通過立法強化土地管理，保證對土地的永續(xù)利用，以促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展也是制定本法的一項重要任務。 五是根據(jù)依法治國、建設社會主義法治國家的治國方略，使土地管理規(guī)范化、制度化，納入法制軌道，依法得到加強。 二、 土地管理法的調(diào)整范圍 4 在土地管理法的 修訂過程中 ，對土地管理法的調(diào)整范圍 曾進行過反復的研究討論，主要有兩種意見 。 一種意見是，應當將土地管理法的調(diào)整范圍加以擴大，將現(xiàn)在由森林法調(diào)整的森林、林地，草原法調(diào)整的草原，漁業(yè)法調(diào)整的用于養(yǎng)殖 業(yè)的水面、灘涂，都確定為按照土地管理法統(tǒng)一發(fā)證、統(tǒng)一管理；另一種意見認為，對土地實行統(tǒng)一管理的原則是對的，但需要考慮現(xiàn)狀，也需要考慮改變現(xiàn)行管理體制的相關條件。 對于這兩種意見，經(jīng)過分析比較認為，土地管理法調(diào)整范圍要確認統(tǒng)一管理的原則，但適用這個原則要和現(xiàn)實情況結合起來，既使土地管理趨向集中統(tǒng)一，又使土地管理體制現(xiàn)實有效。因此，在土地管理法中規(guī)定，土地所有權和使用權由縣級以上人民政府依照其有關規(guī)定，登記造冊，核發(fā)證書，予以確認；而確認林地、草原的所有權或者使用權，確認水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權，分別依照森林法、 草原法、漁業(yè)法的有關規(guī)定辦理。這樣的安排，從中國的現(xiàn)實情況看是適宜的，表明土地的管理應當集中統(tǒng)一，但又并不是就能立刻全做到；一部分土地按照它的使用狀況，由法律作出規(guī)定由特定的部門進行管理，這也是可以的，我國多年來就是這樣做，并且證明是比較有效的。土地管理法正是反映了現(xiàn)實存在的這種格局，與其他有關的法律也是相銜接的，并不沖突，也不重疊，在實際操作中會有一些交叉的地方，但可以通過協(xié)調(diào)來解決問題，法律規(guī)范之間沒有矛盾。 三、 土地管理法的若干基本問題 5 土地管理法是一部內(nèi)容豐富，涉及問題較為廣泛的重要法律，因此， 對其中的若干基本問題應當有所了解，以便于理解有關的章節(jié)或條文。 （一） 土地權屬 制度 土地管理法對土地 上的財產(chǎn)權利，權利的歸屬，國家對這種財產(chǎn)權利的管理等，都作出了 相 關的規(guī)定，并且其中有些規(guī)定在法律上 具有 突破意義 。 土地所有權 土地所有權是由土地所有制決定的，我國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制，從而在土地所有權方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有 權。 土地所有權的一個特點是具有排他性，也就是同一塊土地上只能有一個所有權存在，而不能同時存在兩個以上的所有權 。 因此 ，土地管理法首先規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有；同時規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外 ,屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。這樣的規(guī)定，可以涵蓋所有的城鄉(xiāng)土地，在一塊土地上只能有一種土地所有權，排除了確認土地所有權時可能出現(xiàn)遺漏、重疊或交叉。 關于城市市區(qū)這個概念，不能用行政區(qū)劃來代替，尤其是在一些城市中將郊區(qū)縣改稱為區(qū)，就難以將這個新改名的縣的農(nóng)民集體所有的土地都改為國有土地。 6 在 土地管理法中，對土地所有權作出規(guī)定時，還有兩項規(guī)定是重要的，一項是明確由國務院 代表國家行使國家所有土地的所有權；另一項是明確了農(nóng)民集體所有的土地由誰來行使其所有權的問題 。 土地管理法規(guī)定，依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。屬于村內(nèi)的農(nóng)民集體分別所有的（實際上是以生產(chǎn)隊為基礎延續(xù)存在的）由村內(nèi)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理，還有一層就是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的，則由這一級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理。這兩項規(guī)定的積極作用在于可以有效地維護土地所有者的合法權益，并且這樣規(guī)定是可以操作的，符合實際情況。 土地使用權 土地使用權是指土地使用者在法律規(guī)定的范圍 內(nèi)對所使用的土地有占有、使用和收益的權利。這種權利的產(chǎn)生是以土地具有使用價值為基礎，同時又具有某些商品屬性。 在土