【正文】 村莊事務(wù)管理當(dāng)中來。（三）民主管理規(guī)約尚未普及民主管理是基層民主的核心，在基層民主體系中有著提綱挈領(lǐng)的作用，其水平的高低決定著農(nóng)村基層民主的質(zhì)量。，制度建設(shè)薄弱一是村規(guī)民約尚未普及。基層民主管理在制度建設(shè)方面還比較薄弱。缺乏有效條 文的制約和相關(guān)知識的普及，很容易造成干部權(quán)力的濫用、越界管理等想象。村民對本村的財務(wù)管理狀況不是十分滿意。干部權(quán)責(zé)不清，無法有效的履行職責(zé)；群眾權(quán)利不明，就無法有效的參與農(nóng)村事務(wù)的日常管理。村規(guī)民約和村民自治章程是基層民主管理的法理依據(jù)，指導(dǎo)和引領(lǐng)著整個基層民主管理實踐。因此，只有加強制度建設(shè)，制定詳細(xì)的民主管理規(guī)約，做好宣傳教育工作，才能實現(xiàn)基層民主管理的科學(xué)化、民主化，也就更好的提高基層民主管理水平。二是規(guī)約制定缺乏科學(xué)性。村規(guī)民約或村民自治章程對村民和村干部實施基層民主自治起著方向性的指導(dǎo)作用，因此，有必要進行科學(xué)的規(guī)劃和制定。當(dāng)前村規(guī)民約的制定仍處于緩慢發(fā)展期，村民知悉度不夠高，嚴(yán)重影響了基層民主管理的效能，也直接影響了基層村民自治。村規(guī)民約或村民自治章程的制定應(yīng)該依照完整的、民主的程序進行。如果由村干部制定村規(guī)民約，就會弱化其科學(xué)性和民主性，很容易導(dǎo)致基層“村官自治”和“一言堂”現(xiàn)象的后果。而村民代表雖然能在一定程度上表達(dá)農(nóng)民的想法，但畢竟有局限性，無法照顧到所有村民。所以，村規(guī)民約的制定不能僅由村民代表會議和村干部單方面說了算，還要執(zhí)行嚴(yán)格、科學(xué)的制定程序才能發(fā)揮作用。，執(zhí)行力度較弱村級民主管理制度是村民參與民主管理的重要依據(jù)，也是各項民主管理活動得以有效運行的重要制度保證。民主管理制度還缺乏權(quán)威性，不能有效地約束管理主體以保證管理的民主化；在執(zhí)行制度的過程中，對制度的落實還缺乏一套有效的手段來保障其貫徹，這會造成制度形同虛設(shè)，難以從根本上改變以村委會為中心的行政化的管理模式，與基層民主的要求不相適應(yīng)。三、我國村民自治的對策（一）建立健全村民自治制度運行的物質(zhì)基礎(chǔ)恩格斯曾經(jīng)指出：“不同時代的社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形成了不同的現(xiàn)實基礎(chǔ)，每一個歷史時期由法律、政治、宗教、哲學(xué)以及其他觀念設(shè)施和形式所構(gòu)成的全部上層建筑，歸根結(jié)底都應(yīng)當(dāng)由這個現(xiàn)實基礎(chǔ)來說明?！蓖瑫r，馬克思認(rèn)為：“隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變革，所有龐大的上層建筑也亦快亦慢地進行變革。”可以看出，當(dāng)前農(nóng)村的大部分問題都根源于經(jīng)濟方面，做好經(jīng)濟工作也就抓住了農(nóng)村工作的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。作為農(nóng)村發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，村民自治的發(fā)展和完善也要著眼于經(jīng)濟建設(shè)。發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，根本上要從農(nóng)業(yè)著手。根據(jù)經(jīng)濟工作會議要求，發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能只注重產(chǎn)量的增長，不能搞拼資源、拼消耗的粗放經(jīng)營，要注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，走可持續(xù)的集約發(fā)展道路。提高農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平，應(yīng)該從以下方面入手：第一，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。根據(jù)地方實際，發(fā)展優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品、實施農(nóng)產(chǎn)品精品戰(zhàn)略，依靠技術(shù)創(chuàng)新，改良農(nóng)作物品種；延長農(nóng)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，走規(guī)?；?、集團化發(fā)展道路；第二，增強技術(shù)創(chuàng)新，提升農(nóng)業(yè)附加值。政府要加強對農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣服務(wù)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，鼓勵和支持有實力的社會資本參與農(nóng)業(yè)投資；依據(jù)市場規(guī)律，改革農(nóng)業(yè)科技體制；第三，加大農(nóng)業(yè)人才的培養(yǎng)和引進力度，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供智力支持?？梢圆扇〖信嘤?xùn)、重點培訓(xùn)等方式，提高農(nóng)村基層干部的經(jīng)濟管理能力；鼓勵高校畢業(yè)生投身農(nóng)村建設(shè)事業(yè)，并重點培養(yǎng)具有農(nóng)業(yè)技術(shù)的專業(yè)人才；發(fā)展農(nóng)村文化事業(yè)，提高農(nóng)民的文化知識水平，拓展農(nóng)民的市場經(jīng)濟眼界。第四，提升農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量，增強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。各地區(qū)要積極探索農(nóng)村集體經(jīng)濟的多種模式，如股份制合作經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)等等；同時，要為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展打好物質(zhì)基礎(chǔ)，重點加強農(nóng)田水利設(shè)施、公路交通建設(shè)等工作，改善農(nóng)業(yè)發(fā)展條件。另外，按照國家重大戰(zhàn)略部署，積極實施協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略。協(xié)同發(fā)展是最大的戰(zhàn)略機遇，也是創(chuàng)新發(fā)展的最大機遇。堅持對內(nèi)改革與對外開放相互促進，以主動精神和務(wù)實態(tài)度推動合作，主動適應(yīng)地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和功能疏解，善于把科技人才優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢。推進交通互聯(lián)互通，深化交通道路建設(shè)；推動生態(tài)共享與共建，加強大氣聯(lián)防聯(lián)控舉措，協(xié)商建立生態(tài)橫向補償機制，加快推進生態(tài)環(huán)保項目建設(shè)。《村民委員會組織法》第 37 條規(guī)定“村民委員會辦理本村公益事業(yè)所需經(jīng)費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經(jīng)費確有困難的，由地方人民政府給予適當(dāng)支持”，而且當(dāng)前許多地方也都出臺相關(guān)政策，對村委會干部的養(yǎng)老給予保障，也就是所謂的村干部“吃皇糧”，這些政策從現(xiàn)實講對村級資源貧乏地區(qū)的村民自治運轉(zhuǎn)起到一定的作用，但仍有不足和需要改進的地方：一是《村民委員會組織法》雖然使村干部有了“吃皇糧”的保障，但因取消農(nóng)業(yè)稅后轉(zhuǎn)移到村的資金有的是作為了“皇糧”給了村干部，有的是作為工作經(jīng)費被上級克扣了，村民自治承擔(dān)了大量的行政性工作。因此，國家應(yīng)根據(jù)村民自治承擔(dān)的實際工作量和實際需要將相關(guān)保障納入到政府的財政體制中。二是改革國家對農(nóng)村資源的輸入方式。因為，無論是目前村干部的“吃皇糧”現(xiàn)象，還是支農(nóng)項目資金下鄉(xiāng)，都存在一些弊端，導(dǎo)致村民自治的意義出現(xiàn)變異，加劇了基層之困境。因此，建議將村干部的“皇糧”交由村民管理發(fā)放，通過村民監(jiān)督、討論、確定，政府確認(rèn)的方式來實現(xiàn)村民對村干部的監(jiān)督和制約；減少專項注意支付比例，提高一般性轉(zhuǎn)移支付比例，根據(jù)村級運轉(zhuǎn)和發(fā)展需求整體撥付資金，并將這種方法作為一種穩(wěn)定的甚至是法定的制度確立下來。這樣既能保障村民自治的正常運轉(zhuǎn)和穩(wěn)定發(fā)展，又保持了村民自治的意義和內(nèi)涵上的完整，為村民自治提供了物質(zhì)上的保障基礎(chǔ)。（二）完善規(guī)則制度，規(guī)范民主選舉 當(dāng)前我國農(nóng)村基層民主選舉以《中華人民共和國村民委員會組織法》為指導(dǎo)原則，尚缺少專門的法律依據(jù)指導(dǎo)選舉工作。因此，制定專門的《村委會選舉法》是大勢所趨。從國家層面來講，統(tǒng)一的村委會選舉立法可以避免各省市分別立法造成的混亂和由此帶來的法律沖突，能夠消除村民基本權(quán)利享有上的差異，避免法律適用上的盲目性，減少選舉糾紛?？梢砸勒毡镜貐^(qū)的具體情況，參照《村委會選舉法》制定配套的具體實施辦法和實施細(xì)則，最終形成規(guī)范的立法體系，指導(dǎo)農(nóng)村的選舉工作?，F(xiàn)行的《村民委員會組織法》規(guī)定，村民可以向五個機關(guān)舉報賄選行為，即鄉(xiāng)人大、鄉(xiāng)政府、縣人大、縣政府、縣民政局，結(jié)果造成五個機關(guān)職責(zé)不明、處理效力不清。這很容易導(dǎo)致村委會選舉中監(jiān)督主體的缺位。因此，必須健全監(jiān)督機制，明確監(jiān)督主體。可以由縣級人民代表大會常委會在換屆選舉前成立村委會選舉監(jiān)督小組，監(jiān)督村委會選舉中的違法行為，并及時處理村委會換屆選舉中村民的檢舉、控告等。此外，還可以吸納各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表、媒體工作者、民政等部門工作人員作為觀察員參加，專門負(fù)責(zé)監(jiān)督村委會選舉工作，在選舉之日，由監(jiān)督小組對整個選舉進行全過程監(jiān)督，有效防止賄選行為的發(fā)生。同時，要嚴(yán)厲打擊和制裁賄選行為。一是建議在刑法“侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利罪”一章中增設(shè)“破壞村民委員會選舉罪”，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件等手段破壞選舉或妨礙村民自由行使選舉權(quán)和被選舉權(quán)，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度加以量刑。將賄選行為納入刑法的打擊范圍，對打擊破壞村委會選舉的行為做到有法可依。二是將村委會選舉納入選舉訴訟范圍。目前，我國村委會選舉還沒有被納入選舉訴訟的范圍，大量的村民委員會選舉爭議案件因為無法可依而被法院拒之門外，選民的民主權(quán)利得不到應(yīng)有的保護，行賄人和受賄人也得不到有效的懲罰。因此，必須盡快將村委會選舉過程中的選舉爭議納入到選舉訴訟中，使司法具有選舉爭議的最終裁判權(quán)威，以確保選舉的公正與公平，并有效地遏制賄選行為?！皟晌标P(guān)系首先，要建立健全黨支部領(lǐng)導(dǎo)下的分工負(fù)責(zé)制度。村黨支部要樹立依法行政的理念，學(xué)習(xí)好、維護好、執(zhí)行好《村組法》。掌握有所為有所不為的領(lǐng)導(dǎo)方式，應(yīng)在政策性、全局性、重要性等問題上把關(guān)定向，把事務(wù)性、職能性、技術(shù)性的經(jīng)濟、社會、民間事務(wù)交給村民自治組織管理。將過去的行政監(jiān)督工作方式轉(zhuǎn)變?yōu)槔弥贫取⒎蛇M行監(jiān)督的方法。其次，理順“兩委”的決策和管理機制。建立“兩委”聯(lián)席會議制度，主要討論研究本村的各項重大問題。另外，村級管理工作要走向制度化、民主化、法制化的路子，努力做到村莊各項事務(wù)的管理都有章可循，包括對村干部的管理、村民管理和村務(wù)管理，都應(yīng)該健全一系列規(guī)章制度。同時，按照黨管干部的原則，村黨支部要對村干部候選者進行考察。村內(nèi)各種組織的換屆選舉都應(yīng)當(dāng)在村內(nèi)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下進行。村干部的職屬情況要由村黨支部根據(jù)有關(guān)規(guī)定提出具體意見，報鄉(xiāng)黨委批準(zhǔn)。明確鄉(xiāng)村職權(quán)范圍的界定，要在《村組法》的范圍內(nèi)確定具體管轄內(nèi)容。哪些事項屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄、哪種條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要對鄉(xiāng)村事務(wù)提供支持、指導(dǎo)和幫助；如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府越權(quán)干涉村級事務(wù)，村民委員會和村民應(yīng)該怎么辦等等。（三）拓寬村民參與渠道，強化民主決策效果 《村組法》的宣傳《村組法》于 2010 年第十一屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，較之前的《村組法》而言，新的《村組法》增加了許多亮點，降低了罷免村官的門檻。但是，在廣大農(nóng)村仍有許多農(nóng)民不了解《村組法》的內(nèi)容，不知何為村民大會，村民大會和村委會之間的關(guān)系如何，村民大會有何權(quán)力等。這些認(rèn)識上的不足，導(dǎo)致村民對自身民主權(quán)利的認(rèn)識不清，因此，需要通過不同的形式在村民選舉中普及《村組法》和村民自治方面的相關(guān)內(nèi)容，讓村民及時了解和認(rèn)識自身的權(quán)利和責(zé)任。要宣傳和介紹村民會議的 意義和重要性，為村民廣泛參與村民會議提供充分條件和基本前提。增強村民會議與村民利益的的相關(guān)性，只要與村民利益相關(guān)的村民會議，村民還是愿意參加的。如果村民會議能夠增進村民的利益，村民參加的積極性就會顯著提高。新的《村組法》雖然規(guī)定了涉及村民利益的九項事務(wù)，但這些規(guī)定較為空泛，與農(nóng)民的利益相關(guān)性程度不高。因此，應(yīng)該視實際情況增加相應(yīng)的條款。如：（1）制定和修改村民會議和村民代表會議議事規(guī)則、村務(wù)公開制度、村財務(wù)管理制度；（2）討論決定本村農(nóng)田水利基本建設(shè)、修建村級道路、植樹造林等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)“一事一議”籌資籌勞方案；（3）討論決定本村村干部報酬及其他享受誤工補貼的人數(shù)及補貼標(biāo)準(zhǔn)，救災(zāi)救濟、移民安置款物的分配發(fā)放方案和被征用土地各項補償費用的使用方案；（4）撤銷或者改變村民代表會議、村民委員會的不適當(dāng)決定。建立村民會議召集組。村民會議召開難有著主觀和客觀兩方面的原因，主觀上來看，主要是村委會不愿召開村民會議，尤其是當(dāng)村民行使自己罷免村官權(quán)利的時候，村委會更是想方設(shè)法的阻止村民會議的召開?！洞褰M法》規(guī)定，村民會議由村委會召開。因此，應(yīng)該改變這種村委會既當(dāng)裁判員又當(dāng)運動員的狀況，建議成立村民會議召集組。召集組的成員由村民會議選舉產(chǎn)生，任期等同于村委會成員，當(dāng)由本村 1/10 以上的村民或者是 1/3 以上的村民代表向召集組提議，即可召開村民會議，討論村民提議的問題。召集組制度能改變由村委會召集村民會議的弊端，有利于村民會議的順利召開。村民代表的規(guī)范推選、民主推選不僅能夠保證村民代表的代表性和廣泛性，還可以保障村民代表的合法性，從而使廣大村民信任、認(rèn)同村民代表，并積極配合其工作，讓村民代表深厚的群眾基礎(chǔ)。首先，制度落實，提升村民代表推選的重要性。大部分村莊重村委會選舉，輕村民代表選舉。村民代表大會是制約村委會權(quán)力行之有效的權(quán)力機關(guān)，因而要把村民代表的推選和村委會換屆放到同等重要的位置?？h、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照《村組法》制定適合本地區(qū)情況的村民代表推選制度，在制度上確保其重要性和規(guī)范性。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要給予必要的監(jiān)督和指導(dǎo)，防止村干部或村委會“一言堂”，剝奪村民的民主權(quán)利。其次，要嚴(yán)格規(guī)范村民代表大會的召集機制。充分發(fā)揮村民代表大會的民主決策作用，擴大召集人的范圍，保證村民代表會議召集主體的多元化。村委會、1/5 的村民代表、村民代表大會會議主席都應(yīng)成為召集和主持的主體。另外，要規(guī)范村民代表會議的召開時間，保證村民代表會議召開的制度化。村民代表會議的召開可以分為定期和不 定期兩種，要著重強調(diào)定期召開制度，避免村民代表會議的隨意化。參考文獻［1］［M］.西安：陜西人民出版社，2009.［2］［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2003.［3］［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.［4］程瑞山，［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2013.［5］中國農(nóng)村基層民主與治理研究［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2012.［6］ —解讀村莊治理［M］．北京：社會科學(xué)文獻出版社，2012.［7］張厚安．村民自治：中國農(nóng)村基層民主建設(shè)的必由之路［J］．河北學(xué)刊，2008（1）［8］黃璐．村民自治制度發(fā)展的未來展望［J］．河北師范大學(xué)學(xué)報，2013（2）：134137． 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