【正文】 款、小額保險(xiǎn)及其他金融服務(wù)，農(nóng)村和城市的小額信貸服務(wù)。小額信貸的定義目前還沒有統(tǒng)一。各種模式均包含兩個(gè)層次的基本含義：一是為大量低收入人口提供金融服務(wù)，即一定規(guī)模的展開和服務(wù)于目標(biāo)群體；二是保證機(jī)構(gòu)自身的生存與發(fā)展，即機(jī)構(gòu)持續(xù)性。兩者缺一都不能稱為完善或規(guī)范的小額信貸。小額信貸是將制度創(chuàng)新和金融創(chuàng)新的信貸活動(dòng)與扶貧到戶項(xiàng)目有機(jī)的結(jié)合起來。(二)、小額信貸的特征小額信貸的短期貸款和分期還貸制度,這樣做的優(yōu)勢(shì)一方面符合貧困用戶的實(shí)際需要,另一方面有助于減小貸款還貸風(fēng)險(xiǎn)。大部分的小額信貸采用連續(xù)放貸操作,如果客戶能按期還貸,保持良好的信譽(yù),金融機(jī)構(gòu)還能適度的增加后續(xù)貸款額度,以激勵(lì)其按時(shí)還款。小額信貸主要以窮人為服務(wù)對(duì)象,有些貸款項(xiàng)目特別規(guī)定了只向貧困戶中的婦女發(fā)放,這種具有特定發(fā)放目標(biāo)群體，是與小額信貸的特定服務(wù)目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的。貸款利率持平或略高于商業(yè)銀行的同期貸款利率,主要與小額信貸的操作成本比一第 2 頁(yè)（共 2 頁(yè)）般貸款高有關(guān),而且高利率對(duì)非貧困戶起到自動(dòng)過濾的作用。農(nóng)村小額貸款需要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為基本的運(yùn)行環(huán)境,在這樣的宏觀條件下才能實(shí)現(xiàn)在操作和經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)性發(fā)展經(jīng)營(yíng)。只有真正做到財(cái)務(wù)上的自負(fù)盈虧,沒有政府的強(qiáng)制干預(yù)才能持久為窮人服務(wù),小額信貸是金融項(xiàng)目的創(chuàng)新,在制度上消除了政府貼息貸款的所帶來的弊端。貸款條件相對(duì)靈活,因?yàn)橹饕菍?duì)許多貧困人口的無需擔(dān)保和抵押的小額信貸,所以放款手續(xù)相對(duì)簡(jiǎn)便,貧困者易于接受。正是傳統(tǒng)的信貸抵押和擔(dān)保的門檻過高才將貧困者拒于正規(guī)金融服務(wù)之外,小額信貸作為正規(guī)金融服務(wù)的補(bǔ)充。小額貸款季候除傳統(tǒng)的金融服務(wù)外,主要以扶貧為目的的小額信貸,以中心會(huì)議等方式對(duì)目標(biāo)群體進(jìn)行專業(yè)的培訓(xùn),提高資金使用的能力。完全公開狀態(tài)下選擇貸款項(xiàng)目、發(fā)放與回收貸款。貸款人可以自主選擇生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目,信貸機(jī)構(gòu)可以提供信息和服務(wù)進(jìn)行專業(yè)的引導(dǎo),但不強(qiáng)制干預(yù)貸款人對(duì)所選項(xiàng)目的自主權(quán)。（三）、小額信貸的起源和發(fā)展小額信貸最早發(fā)端于20世紀(jì)70年代的孟加拉國(guó)，當(dāng)時(shí)主要是給窮人提供信貸，只有窮人才能獲得小額信貸，而且額度很小，無需抵押。從創(chuàng)立至今，小額信貸受到了窮人的廣泛歡迎，并迅速傳播到非洲、亞洲和拉丁美洲等許多發(fā)展中國(guó)家和地區(qū)，是一種有效的扶貧方式。小額信貸發(fā)展經(jīng)歷了四個(gè)階段：第一階段是70年代的農(nóng)戶小額貸款，第二階段是80年代微型企業(yè)的小額貸款，第三階段是90年代以貸款覆蓋率和商業(yè)可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)的小額貸款，第四階段是多元化模式的小額信貸，這種模式正逐步融入金融體系。三、我國(guó)農(nóng)村小額信貸出現(xiàn)的問題(一）、目標(biāo)群體的定位不明確小額信貸是一種小額貸款形式，既然是貸款，就要求有貸有還，這區(qū)別于社會(huì)救助性質(zhì)的補(bǔ)貼式扶貧項(xiàng)目。目標(biāo)群體定位的不明確還可能造成貧困和低收入人群認(rèn)為小額信貸是國(guó)家的扶貧救濟(jì)款，缺乏有貸有還的意識(shí)，直接影響了小額信貸的還款率。中國(guó)地域廣大，各地區(qū)弱勢(shì)群體有很大差距。東部沿海地區(qū)的中低收入農(nóng)戶和中西部地區(qū)的中低收入農(nóng)戶差別很大。同樣小額信貸項(xiàng)目由于項(xiàng)目所在區(qū)域不同、目標(biāo)群體的實(shí)際經(jīng)濟(jì)狀況不同可能會(huì)有不同的模式。（二）、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)自立能力弱第 3 頁(yè)（共 3 頁(yè)）國(guó)內(nèi)現(xiàn)有的小額信貸機(jī)構(gòu)主要是非政府組織開辦的小額信貸機(jī)構(gòu)、政府主導(dǎo)的帶有扶貧性質(zhì)的小額信貸機(jī)構(gòu)及商業(yè)性的小額信貸機(jī)構(gòu)。盡管小額信貸機(jī)構(gòu)在短期內(nèi)對(duì)提高貧困人口的金融服務(wù)水平有所幫助，但大多數(shù)小額信貸機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)自立能力較弱，缺乏可持續(xù)發(fā)展能力。首先，政府主導(dǎo)型機(jī)構(gòu)，多為實(shí)現(xiàn)政府扶貧任務(wù)，沒有考慮確立項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)和措施；其次，在現(xiàn)有的非政府小額信貸機(jī)構(gòu)中，能達(dá)到可持續(xù)性運(yùn)營(yíng)的機(jī)構(gòu)(即剔除補(bǔ)貼后，利息和其他收入可以補(bǔ)償操作成本、呆賬損失和帶有補(bǔ)貼性質(zhì)的資金成本)為數(shù)不多；最后，金融監(jiān)管部門推動(dòng)的小額貸款公司、村鎮(zhèn)銀行等發(fā)展也都面臨資金制約，部分新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展困難。（三）、缺乏資金來源資金來源的持續(xù)性無法保證小額信貸資金來源單一，一些小額信貸項(xiàng)目的資金是國(guó)外機(jī)構(gòu)捐助的，一旦項(xiàng)目到期、國(guó)外贊助資金不再捐助，小額信貸項(xiàng)目往往無法持續(xù)。項(xiàng)目所服務(wù)的農(nóng)戶一方面擔(dān)心無法持續(xù)地通過小額信貸籌集資金，從一開始就降低了農(nóng)戶參與小額借貸的積極性；另一方面，一旦農(nóng)戶認(rèn)為項(xiàng)目無法持續(xù)，可能出現(xiàn)不歸還貸款的現(xiàn)象，加劇了小額信貸無法持續(xù)經(jīng)營(yíng)的困境。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程加快，小額信貸買方市場(chǎng)過大?！叭r(nóng)”對(duì)小額信貸資金的需求也越來越大，中國(guó)部分小額信貸項(xiàng)目不能吸收公眾存款，只能依靠外部資金注入，缺乏可持續(xù)的資金來源，影響小額信貸的資金供給，使農(nóng)村小額信貸資金的供求失衡，形成需求大于供給的局面。利率上限的存在小額信貸利率上限的存在沒有考慮到小額信貸業(yè)務(wù)運(yùn)行的特殊環(huán)境。小額信貸業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，運(yùn)行環(huán)境的特殊要求要有比較高的利率做補(bǔ)償。根據(jù)世界銀行估計(jì)，小額信貸利率一般在年利率25%才可以實(shí)現(xiàn)盈虧平衡。小額信貸貸款額度小、頻率大，相比商業(yè)銀行需要更多的管理成本，以保證自身的可持續(xù)經(jīng)營(yíng)和獨(dú)立性。小額信貸的客戶通常是沒有擔(dān)保或者信用評(píng)級(jí)的，他們風(fēng)險(xiǎn)很高，因此需要更高的利率來彌補(bǔ)潛在的損失。國(guó)家對(duì)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的小額信貸通?？刂破滟J款利率，一旦這些項(xiàng)目或機(jī)構(gòu)缺少國(guó)家財(cái)政資金補(bǔ)貼，商業(yè)可持續(xù)目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)、自負(fù)盈虧難以保證、發(fā)展難以為繼。四、阻礙我國(guó)農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的因素（一）政策性障礙因素監(jiān)管責(zé)任不明消弱執(zhí)行力第 4 頁(yè)（共 4 頁(yè)）監(jiān)管責(zé)任不明確的問題在銀行類金融機(jī)構(gòu)不明顯，銀行金融機(jī)構(gòu)由銀行業(yè)監(jiān)督管理委會(huì)來監(jiān)督管理，但對(duì)于非銀行類金融機(jī)構(gòu)來說，誰來監(jiān)管意味著監(jiān)管的缺位，監(jiān)管的缺位限制了非銀行類金融機(jī)構(gòu)在開展小額信貸業(yè)務(wù)上的拓展和可持續(xù)發(fā)展。利率管制造成的效率低在我國(guó)存貸款利率受到嚴(yán)格的管制，并且完全由國(guó)家對(duì)人民幣存款利率進(jìn)行制定，雖然我國(guó)放開貸款利率的上限，但司法部門對(duì)貸款利率的上限進(jìn)行了一定的限制，而下限和其他金融機(jī)構(gòu)一樣，執(zhí)行中國(guó)人民銀行的相關(guān)規(guī)定，小額信貸經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)依照市場(chǎng)原則自主確定上下限的具體范圍浮動(dòng)幅度。不過小額信貸服務(wù)群體比較特殊，主體是農(nóng)村的農(nóng)民，他們貸款的資金量一般是額度較小，并且沒有任何抵押品或質(zhì)押品，交易風(fēng)險(xiǎn)和成本相對(duì)較高，因此必需收取較高的利率才能彌補(bǔ)成本，所以小額貸款機(jī)構(gòu)要成為可持續(xù)的機(jī)構(gòu)就必須具有自主確定利率的權(quán)力，否則就需要外部提供必要的機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼，以維持機(jī)構(gòu)的運(yùn)行。資金來源的持續(xù)性無法保證對(duì)于一個(gè)以扶貧為主的金融組織，生存需要兩個(gè)條件：一是成功的放貸以確保足夠的利潤(rùn)；二是順利的籌資以確保雄厚的本錢，其中，吸儲(chǔ)可能是最為常用的制度安排之一，而且也基本被各國(guó)小額信貸組織認(rèn)同。還有一部分小額信貸機(jī)構(gòu)是政策性組織，資金來源靠國(guó)外、國(guó)際組織的資助和國(guó)家的部分扶貧貸款，沒有后續(xù)的發(fā)展?jié)摿Α！爸毁J不存”的政策條件以及單一的融資渠道使資金來源的緊張，因此小額信貸機(jī)構(gòu)的規(guī)模擴(kuò)張和發(fā)展受到限制。不僅僅非銀行金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶小額信貸上面臨資金實(shí)力問題，正規(guī)金融機(jī)構(gòu)即使能夠吸收存款也存在這個(gè)問題。正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村地區(qū)吸收存款，通過上級(jí)機(jī)構(gòu)使得資金外流，通過其他方式又很難籌集資金，比如村鎮(zhèn)銀行不能進(jìn)入銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)，只是依靠自有資本和存款開展業(yè)務(wù)；農(nóng)信社農(nóng)村小額貸款項(xiàng)目資金是由人民銀行再貸款支持。（二）、經(jīng)營(yíng)性障礙因素目前,部分地區(qū)農(nóng)村信用體系較差,嚴(yán)重影響金融機(jī)構(gòu)貸款投放和支持新農(nóng)村建設(shè)的力度。在個(gè)人業(yè)務(wù)的不斷發(fā)展過程中，與之配套的個(gè)人信用評(píng)估體系沒有很好的建立，由中國(guó)人民銀行組織全國(guó)商業(yè)銀行建設(shè)個(gè)人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)項(xiàng)目于 2004 年初啟動(dòng)并于 2006 年 1 月正式運(yùn)行，系統(tǒng)中部分信貸客戶資料不完整，而且這個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)收集到的信息主要集中在高端客戶上，影響信貸人員對(duì)客戶誠(chéng)信度的評(píng)判，難以全面客觀地反映該區(qū)域社會(huì)信用主體的真實(shí)信用信息，不利于金融業(yè)監(jiān)測(cè)和防范信貸風(fēng)險(xiǎn)。第 5 頁(yè)（共 5 頁(yè)）（三）、操作性障礙因素在小額信貸具體操作上，由于農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、小額信貸公司、村鎮(zhèn)銀行、郵政儲(chǔ)蓄銀行以及其他的民間組織都開展小額貸款業(yè)務(wù)，致使小額信貸供給機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。我國(guó)現(xiàn)行的制度下，對(duì)農(nóng)村小額信貸各個(gè)經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)定位并沒有明確的劃分，容易造成搶奪客戶資源的競(jìng)爭(zhēng)。各小額信貸經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)也缺乏相關(guān)的約束制度來防止經(jīng)營(yíng)的重復(fù)性，容易造成資源的浪費(fèi)，每個(gè)機(jī)構(gòu)都派出相關(guān)信貸人員做貸前調(diào)查，會(huì)造成人力資源的浪費(fèi)。農(nóng)戶小額信貸缺乏相應(yīng)的擔(dān)保機(jī)制，有的地區(qū)主要是靠熟人關(guān)系和一些農(nóng)戶的信用來發(fā)放貸款，這種機(jī)制與農(nóng)業(yè)這種高風(fēng)險(xiǎn)的貸款對(duì)象不匹配，一旦遇到自然災(zāi)害或者難以預(yù)料的市場(chǎng)波動(dòng)，都會(huì)導(dǎo)致貸款難以到期收回。所以在防范小額信貸貸款風(fēng)險(xiǎn)上，貸后的監(jiān)督和檢查尤為重要。目前的這種由鄉(xiāng)村銀行工作人員每周直接與每一貸款者接觸的形式，人口相對(duì)稠密的地區(qū)比較合適，而對(duì)人煙稀少的邊遠(yuǎn)山區(qū)成本太高。因此，對(duì)當(dāng)?shù)氐男刨J市場(chǎng)和農(nóng)戶的實(shí)際需求及還貸能力的充分理解是設(shè)計(jì)合理的信貸產(chǎn)品的關(guān)鍵。五、我國(guó)農(nóng)村小額信貸可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策建議（一）、加強(qiáng)金融監(jiān)管，促進(jìn)小額信貸的健康發(fā)展在監(jiān)管上，小額信貸公司接受試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)、銀監(jiān)部門和工商部門四重監(jiān)管。對(duì)于村鎮(zhèn)銀行開展小額信貸業(yè)務(wù)的監(jiān)管，要更加審慎，由于其剛剛起步，有一部分又是小額信貸公司升級(jí)的產(chǎn)物，其抗風(fēng)險(xiǎn)能力較商業(yè)銀行更弱，建立嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度，提高資本充足率、流動(dòng)性比率等標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行董事和高級(jí)管理人員任職資格審查。人行、銀監(jiān)會(huì)、工商管理局等部門應(yīng)盡快聯(lián)合出臺(tái)《小額貸款公司管理辦法》，明確小額貸款公司的監(jiān)管主體，對(duì)小額貸款公司的資金來源、資金運(yùn)用以及業(yè)務(wù)營(yíng)運(yùn)都納入監(jiān)管之中。加快農(nóng)村金融法制建設(shè)，依法確立小額信貸經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)在服務(wù)“三農(nóng)”等方面的法律地位。（二）、拓寬資金來源渠道，破除小額信貸發(fā)展瓶頸一個(gè)機(jī)構(gòu)要吸收存款就應(yīng)成為受銀監(jiān)會(huì)合法監(jiān)督的銀行，可以自負(fù)盈虧，達(dá)到能夠保護(hù)存款人利益的程度。而中國(guó)的小額貸款項(xiàng)目達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)，因此機(jī)構(gòu)的非合法性使得小額信貸機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)蓄變得很難。中國(guó)人民銀行規(guī)定小額信貸公司“只貸不存”的本意是為了控制風(fēng)險(xiǎn)，孟加拉鄉(xiāng)村銀行也經(jīng)歷過不短的只貸不存的階段，直到它的管理能力達(dá)到一定水平才開始吸儲(chǔ)，為了突破只存不貸的禁區(qū)，小額信貸機(jī)構(gòu)要加強(qiáng)自律，提高自第 6 頁(yè)（共 6 頁(yè)）身的管理水平。在中央銀行的再貸款、貨幣市場(chǎng)融資等負(fù)債資金來源方面給予其靈活的政策, 國(guó)家應(yīng)適當(dāng)放寬小額信貸公司股東人數(shù)的限制，并考慮吸引外資進(jìn)入，來源可以是央行的支農(nóng)再貸款、政策性銀行貸款、郵政儲(chǔ)蓄機(jī)構(gòu)的資金、商業(yè)性銀行的貸款等。（三）、評(píng)價(jià)個(gè)體農(nóng)戶信用，建立良好的信用環(huán)境良好的農(nóng)村社會(huì)信用環(huán)境是農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)發(fā)展和支持新農(nóng)村建設(shè)基本的保證。需要對(duì)農(nóng)戶的整體信用進(jìn)行定位和分級(jí)，在農(nóng)戶信用等級(jí)評(píng)定工作上，為保證客觀公正，建議由基層信貸員、村組干部和農(nóng)戶代表組成信用評(píng)定小組，他們?cè)u(píng)估的結(jié)果作為發(fā)放和管理小額信貸的參考。該小組在評(píng)定農(nóng)戶信用等級(jí)前要深入調(diào)查，上門了解具體情況。加強(qiáng)輿論宣傳，培養(yǎng)農(nóng)戶的個(gè)人信用觀念，在全縣、村營(yíng)造良好的信用氛圍。選取貸款對(duì)象方面