【正文】 扎實提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。二是常住均服務穩(wěn)定一批。對暫不符合落戶條件或沒有落戶意愿又有常住需求的流動人口，逐步在流入地居住期間享受與戶籍居民同等的公共服務和社會權(quán)益。三是就近促轉(zhuǎn)就業(yè)和居住，合理人口空間分布。四是留鄉(xiāng)創(chuàng)新業(yè)吸附一批。以發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和建設社會主義新農(nóng)村為重點，支持流動人口返鄉(xiāng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，培養(yǎng)新型農(nóng)民，合理減少人口流出規(guī)模。推進雙輪驅(qū)動，做到各得其所。推進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設雙輪驅(qū)動，讓絕大多數(shù)進城農(nóng)民工在就業(yè)居住地穩(wěn)定下來融入城市，讓留在農(nóng)村的人口安居樂業(yè)，做到進城和留鄉(xiāng)各得其所。典型案例農(nóng)民進城轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，這一過程伴隨著進城農(nóng)民生產(chǎn)方式、生活方式、價值觀念以及文化、心理、生活習慣等一系列的轉(zhuǎn)型與改變。旬陽縣從促進就業(yè)、加強教育、改進服務三個方面入手，打造和提升農(nóng)民進城的經(jīng)濟基礎和文化中心心理素質(zhì)。一是在就業(yè)方面，出臺了《旬陽縣農(nóng)民工進城創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》、《旬陽縣全民創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠政策》等一系列政策措施，加快全縣工業(yè)化進程，大力發(fā)展工商業(yè)，積極吸納農(nóng)村剩余勞動力。二是在教育方面，依托縣職教中心等培育機構(gòu)，每年對5000多農(nóng)民開展職業(yè)技能培訓，樹立了旬陽建工、旬陽營銷兩大勞務品牌。積極開展先進文化進鄉(xiāng)村活動，組織編寫了包括科學發(fā)展觀、社會主義核心價值觀體系、法律常識等多個方面共計16本教材和普及讀物，促進進城農(nóng)民更好地融入城市生活。三是公共服務方面，放開了戶籍管理，大力推進公共服務的均等化，使進城務工者不論在縣城、中心集鎮(zhèn)還是較小的集鎮(zhèn)，都能享受大盤較高層次的教育、衛(wèi)生、文化和養(yǎng)老等基本公共服務。實施“務工農(nóng)民定局計劃”，鼓勵外出農(nóng)民城市定居。省委常委、常委副省長 江澤林十八大三中全會指出，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙，并要求完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制，推進以人為本為核心的城鎮(zhèn)化。當前，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，重點和難點在于解決兩億多農(nóng)民工市民化問題。這不僅關乎新型城鎮(zhèn)化的實際進程和發(fā)展質(zhì)量，也是全面深化改革的重要戰(zhàn)略舉措。一、農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的自然過程和特征體現(xiàn)（一）城鎮(zhèn)化的含義城鎮(zhèn)化是一個經(jīng)濟現(xiàn)象，也是一個社會現(xiàn)象。1858年馬克思在《政治經(jīng)濟學批判》中談及城鄉(xiāng)分離和城市發(fā)展時就提出，“現(xiàn)代的歷史是鄉(xiāng)村城市化，而不想在古代那樣，市城市鄉(xiāng)村化”。1867年，西班牙工程師ASerda在《城市化基本原理》中開始使用城市化一詞。此后，一些學者又豐富了城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，其基本內(nèi)容有三個方面：人口集中。城鎮(zhèn)化的直接表現(xiàn)形式就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中。在此過程中農(nóng)村人口比重減少，農(nóng)民已成為產(chǎn)業(yè)工人或以其它方式成為城市居民。從發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化歷程看，工業(yè)革命推動機器大工業(yè)發(fā)展，吸引了大量人口向新興工業(yè)城市集中，城市外圍郊區(qū)和農(nóng)村人口減少，城鎮(zhèn)化開始興起。英國還出臺《貧民救濟法案》，通過改善民衛(wèi)生、解決住房扥措施加快人口向城鎮(zhèn)集中，到19世紀末城鎮(zhèn)化率已達到70%以上。而發(fā)展中國家由于工業(yè)化水平較低，同時受全球經(jīng)濟一體化影響，城鎮(zhèn)化道路成多元發(fā)展。一些地區(qū)城市人口膨脹，經(jīng)濟社會環(huán)境惡化，出現(xiàn)“過度城鎮(zhèn)化”。我國的城鎮(zhèn)化總體上滯后于工業(yè)化。產(chǎn)業(yè)集散。產(chǎn)業(yè)集散是城鎮(zhèn)化演進的重要基礎。隨著人口向城鎮(zhèn)集中，帶動整個經(jīng)濟重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，其根本標志就是農(nóng)業(yè)比重下降和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重的上升，即產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。在發(fā)展初期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率提高是城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動力，隨著機器大工業(yè)體系的建立，原來分散的手工生產(chǎn)方式和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)生的根本變化，促進了非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的集中。隨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市與區(qū)域之間形成整體性有機聯(lián)系，由于產(chǎn)業(yè)鏈延伸及產(chǎn)業(yè)相互支撐，城鎮(zhèn)日益成為新型產(chǎn)業(yè)及相關服務業(yè)的集散地。資源集合。城鎮(zhèn)化的結(jié)果是社會資源向城鎮(zhèn)集合。產(chǎn)業(yè)的集散和人口的集中，使經(jīng)濟發(fā)展的重心逐步從農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。隨著教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公益服務需求的擴大，社會資源不斷向城鎮(zhèn)集合。總體來說，城鎮(zhèn)化不是簡單的人口向城鎮(zhèn)集中，它是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展和升級為基礎的社會變遷，是社會發(fā)展的自然過程，這一過程本身也體現(xiàn)者社會的整體進步。（二）新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展理念黨的十七大指出，要“走中國特色城鎮(zhèn)化道路，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟增長極”，確定了我國城鎮(zhèn)化的空間布局。十八大突出了新型城鎮(zhèn)化思想，要求推進“四化”協(xié)調(diào)互動，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。十大屆三中全會進一步指出，“推進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體系機制。讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果”。這是新形勢下推進新型城鎮(zhèn)化的基本要求。新型城鎮(zhèn)化的理念主要可歸納為四個方面：一是工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動，通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和科技進步推動產(chǎn)業(yè)集散促進產(chǎn)城融合，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；二是人口、經(jīng)濟、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，把生態(tài)文明融入城鎮(zhèn)化全過程，突出代際公平和可持續(xù)發(fā)展；三是構(gòu)建與區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接的城鎮(zhèn)格局，以城市群為主體形態(tài)，大中小城市與小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力；四是實現(xiàn)人的全面發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元體制，推進農(nóng)民工市民化和公共服務均等化，創(chuàng)新社會管理服務。新型城鎮(zhèn)化的“新”就是要由追求城市規(guī)模和空間擴張，轉(zhuǎn)變成為以提升城鎮(zhèn)發(fā)展內(nèi)涵、均衡配置公共服務為中心，真正使城鎮(zhèn)成為具有較高品質(zhì)的適宜人居之所。（三）新型城鎮(zhèn)化的價值取向新型城鎮(zhèn)化的價值基礎在于堅持以人為本，聚合城鄉(xiāng)優(yōu)勢，使全民共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。人類社會的發(fā)展歷程表明，城鎮(zhèn)化從根本上改變生產(chǎn)生活方式，不斷集散、提升、創(chuàng)新優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟社會要素，促進生產(chǎn)力進步、經(jīng)濟規(guī)模擴大和社會財富積累，推動人類文明進步。新型城鎮(zhèn)化的價值就是讓城鄉(xiāng)居民通過這一過程共享現(xiàn)代文明發(fā)展的成果。二、城鎮(zhèn)化進程中的人口流動過程與規(guī)律（一）農(nóng)民工市民化的動力機制工業(yè)化的發(fā)展帶來生產(chǎn)規(guī)模化，創(chuàng)造大量新的就業(yè)機會，為農(nóng)業(yè)勞動力進入工業(yè)部門提供了可能。工業(yè)化帶來的技術革命，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率迅速提高，單位土地邊際報酬遞減，農(nóng)業(yè)勞動力出現(xiàn)過剩，客觀上要求剩余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)。社會分工的發(fā)展，要求人口流動來保證勞動智能的不同組合實現(xiàn)優(yōu)化配置。工業(yè)化帶來生產(chǎn)規(guī)模的擴大和集中，推動了城鎮(zhèn)化進程，城鎮(zhèn)化為工業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)要素和生產(chǎn)、交換、分配和消費的場所，工業(yè)化通過城鎮(zhèn)化達到農(nóng)民市民化的目的。（二）農(nóng)民工是我國城鎮(zhèn)化進程中的特殊現(xiàn)象“農(nóng)民工”一詞首先出現(xiàn)在1984年《社會學雜志》中，指戶籍在農(nóng)村，但主要在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動人口。農(nóng)民工市民化是指進入城市務工的農(nóng)村人口在職業(yè)轉(zhuǎn)變的基礎上，實現(xiàn)居住地域、生活方式及行為模式的轉(zhuǎn)變，即職業(yè)與社會身份的雙轉(zhuǎn)變。西方國家的工業(yè)化與城鎮(zhèn)化基本同步，農(nóng)民職業(yè)與身份轉(zhuǎn)變同時完成。而我國由于城鎮(zhèn)化滯后于工業(yè)化，加之城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一系列制度障礙，使農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移只實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變，為實現(xiàn)身份的同步轉(zhuǎn)變，因而出現(xiàn)農(nóng)民工這一特殊現(xiàn)象。（三）勞動力流動的基本規(guī)律市場經(jīng)濟條件下，勞動力流動有兩條基本規(guī)律：勞動力總是從價格低的地方流入價格高的地方；流動人口的經(jīng)濟活動能力高于流出地人口的平均水平。我國的農(nóng)民工監(jiān)測數(shù)據(jù)應征了這一規(guī)律；隨著經(jīng)濟快速發(fā)展，全國農(nóng)民工總量逐年增長，以省外打工為主。就業(yè)分布區(qū)域主要在長三角、珠三角經(jīng)濟發(fā)達省份，表明人口流動的經(jīng)濟收入取向。流出人口的年齡分布以年輕群體為主，具有較強經(jīng)濟活動能力。因此，只要存在城鄉(xiāng)收入差距，進城務工存在利潤空間，農(nóng)民進城的趨勢就不會減弱。三、農(nóng)民工市民化的障礙分析城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約公民供市民化的主要障礙，以城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)為核心的一系列安排，在制度、經(jīng)濟、技術、文化等層面上進一步加劇了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換難度。（一）戶籍制度障礙城鄉(xiāng)分割的戶籍制度是影響農(nóng)民工市民化進程的核心問題之一。城鄉(xiāng)戶籍制度人為地把城鄉(xiāng)人口分割成兩個社會階層，從根本上阻止了農(nóng)村剩余勞動力向城市遷移，造成了城鄉(xiāng)分治局面。由于城市教育、衛(wèi)生、住房、社會保障等公共服務的資源配置依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃提供，導致即使已進城多年、已改變職業(yè)身份的農(nóng)民工，由于戶籍性質(zhì)的差別，仍然被排斥在城市管理體制之外。近年來，各地陸續(xù)開始戶籍制度改革，放寬城市準入門檻，但許多制度安排仍立足于城鄉(xiāng)二元戶籍制度管理，使農(nóng)民工無法享受城市同等待遇，阻礙了農(nóng)民工市民化進程。（二）經(jīng)濟障礙與戶籍掛鉤的城鄉(xiāng)福利差別進一步固化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加了農(nóng)民工市民化的轉(zhuǎn)換成本。定居成本。我國農(nóng)村人口流往城市被定義為自發(fā)性流動遷移，其遷移成本未納入國家承擔范圍。因此進程定居成本是農(nóng)民工遷移時需要考慮的首要問題。多數(shù)農(nóng)民工外出打工，農(nóng)務由家庭成員替代，家庭總收入并未為減少。但農(nóng)民工在城市定居，不僅需要支付轉(zhuǎn)移費用，而且生存費用比農(nóng)村高得多。而農(nóng)民工相對較低的收入加大了其在城市定居的難度。統(tǒng)計部門的一項詳細抽樣調(diào)查表明：%的農(nóng)民工入不敷出，%的人勉強生存。這樣的經(jīng)濟收入水平不足以支撐其家庭在城市定居的成本。土地束縛。由于承包地不具有產(chǎn)權(quán)屬性，不能買賣，土地流轉(zhuǎn)又具有暫時性特點，難以實現(xiàn)土地大規(guī)模集中。土地分散經(jīng)營不利于農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化和現(xiàn)代化，難以吸引大量資本對土地進行長期有效投入，同時又束縛著大量農(nóng)民滯留在土地上。農(nóng)民工要想真正實現(xiàn)城市的永久性遷移，就必須無償放棄在農(nóng)村承包的土地，這直接影響農(nóng)民工的遷移傾向。就業(yè)歧視。新中國成立初期，我國就建立起城市居民優(yōu)先就業(yè)的勞動就業(yè)制度。改革開放后，隨著人口流動和遷移政策的逐步放寬，大量農(nóng)村剩余勞動力進入城市，一定程度上沖擊著二元結(jié)構(gòu)體制。近年來，由于中央對農(nóng)民工問題的高度重視以及相關文件的出臺，各級政府開始考慮進城農(nóng)民的平等就業(yè)權(quán)問題。但目前對農(nóng)民工就業(yè)的各種歧視規(guī)定仍然存在，降低了農(nóng)民工在城市的發(fā)展空間和就業(yè)預期。社會保障。我國城鎮(zhèn)民社會保障體系由基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保障、失業(yè)保險和最低生活保障為主體，保障水平較高。而農(nóng)民的社會保障主要包括農(nóng)村養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療和五保戶制度。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，農(nóng)村社會保障逐步弱化。農(nóng)村社保體系不健全，農(nóng)民工又難以納入城市社保體系，使進城農(nóng)民工處于“隨時面臨生產(chǎn)無著”的狀況。子女教育。我國中等以下教育實行“地方負責、分級管理”，實際運作中，市、縣主要對城鎮(zhèn)的初、中等教育負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要對農(nóng)村初、中等教育負責。由于城市義務教育投入主體的差異，城市政府難以為農(nóng)民工子女教育進行資金投入，致使那些隨遷學齡兒童難以進入公立學校，承受者接受義務教育的不平等待遇，增加了農(nóng)民工向城市遷移的成本。（三）技術障礙我國農(nóng)民工的受教育程度普遍低且缺乏職業(yè)技術培訓。據(jù)統(tǒng)計，%，%。他們大多在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務業(yè)等勞動密集型行業(yè)從事技能要求不高的生產(chǎn)性勞動。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級和新興產(chǎn)業(yè)的興起，社會對勞動力素質(zhì)要求越來越高，農(nóng)民工的就業(yè)領域受到極大限制，就業(yè)難度日益加大。（四）文化障礙農(nóng)民工市民化的深層次障礙是文化心理轉(zhuǎn)換。城鄉(xiāng)文化的差異在城市居民和農(nóng)民工之間表現(xiàn)為相互性排斥。一方面，城市居民思想觀念受城鄉(xiāng)分治影響，對農(nóng)民進城有排斥心態(tài)，擔心農(nóng)民工進城引發(fā)“城市病”，擠占就業(yè)崗位。另一方面，農(nóng)民工自身觀念受鄉(xiāng)土文化影響，不適應城市生活方式。調(diào)查表明，%的農(nóng)民工閑暇時間選擇睡覺、%的農(nóng)民工選擇聊天、%的農(nóng)民工選擇看電視，不愿參與到城市生活中去，阻礙了農(nóng)民工成都市的歸屬感。四、陜西城鎮(zhèn)化的農(nóng)民工市民化問題（一）陜西的城鎮(zhèn)化進程近年來，我生意保障性安居工程，有條件農(nóng)民進城落戶、避災扶貧移民搬遷和小城鎮(zhèn)建設為抓手，統(tǒng)籌推動全省城鎮(zhèn)化進入加快發(fā)展的新時期。城鎮(zhèn)化是西安歷史性跨越。西部大開發(fā)以來，陜西城鎮(zhèn)化進程明顯加快，特別是2007奶奶以后，%，%的平均水平。%的速度增長，%的增速。2012年全省城鎮(zhèn)人口首次超過農(nóng)村，%，初步實現(xiàn)了由鄉(xiāng)村型社會向城市型社會的歷史性跨越。城鎮(zhèn)綜合承載能力增強。2013年全省生產(chǎn)總值達16045億元，居全國16位，人均GDP達42692元。城鎮(zhèn)化率的提升與人均GDP增長基本同步。以西咸一體化為核心的關中城市群，以全省27%的土地面積，%的人口，創(chuàng)造了63%的GDP，成為全省經(jīng)濟發(fā)展的增長極和創(chuàng)新城市發(fā)展方式的核心區(qū)。公共服務體系不斷健全。2012年，全省市政公用設施實現(xiàn)縣城以上城鎮(zhèn)全覆蓋，城市垃圾、污水、供氣、供熱等設施水平大幅提高，城市、縣城和重點鎮(zhèn)氣化率分別達到81%、40%、22%。城鄉(xiāng)基本醫(yī)療實現(xiàn)制度全覆蓋，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險一體化實現(xiàn)制度全覆蓋。在全國首創(chuàng)65歲以上老人免費體驗和農(nóng)村孕婦免費住院分娩制度。(二)陜西農(nóng)民工市民化的障礙分析伴隨城市型社會的快速發(fā)展，陜西農(nóng)民工市民化除了面臨全國普遍性障礙，還呈現(xiàn)出欠發(fā)達省份特有的一些問題：城鎮(zhèn)規(guī)?？傮w偏小、區(qū)域發(fā)展不均衡。，比全國平均規(guī)模少5萬。83個縣城中超過10萬人口的只有19個。建制鎮(zhèn)平均人口為4851人，僅相當于全國平均水平的90%。全省接近80%的縣城建成區(qū)面積不足10平方公里，70%以上的建制鎮(zhèn)建成區(qū)面積小于1平方公里。區(qū)域城鎮(zhèn)化水平差異較大，、陜。城鎮(zhèn)吸納就業(yè)能力不足。2012年全省農(nóng)村勞動力1574萬人，農(nóng)村富余勞動力818萬人，可實現(xiàn)轉(zhuǎn)移就業(yè)689萬人，尚有130萬人難以轉(zhuǎn)移就業(yè)，全省勞動力資源總體供大于求。從轉(zhuǎn)移流向看，省外轉(zhuǎn)移就業(yè)330萬人，%，省內(nèi)吸納農(nóng)村剩余勞動力的能力減弱。據(jù)測算，“十二五”時期全省每年新增適齡勞動力人口70萬左右，每年省內(nèi)新增就業(yè)崗位35萬個，供需動態(tài)崗位缺口35萬左右。公共服務供給成本壓力較大。由于城市公共服務資源依據(jù)城鎮(zhèn)戶籍人口規(guī)劃配置，在對于本地戶籍人口尚存歷史欠賬的情況下，覆蓋大規(guī)模進城農(nóng)民工存在較大困難。以“十二五”末全省城鎮(zhèn)化率達到57%的目標測算，全省每年將有95萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，按照一個農(nóng)民工市民化8萬元的成本測算，年均需投入760億元用于公共服務，供給成本壓力較大。五、政策建議加強國家層面的頂層設計，完善城鎮(zhèn)化體制機制。我國地域遼闊，區(qū)域自然環(huán)境和經(jīng)濟水平差異較大，在國家頂層設計中應統(tǒng)籌考慮東、中、西部經(jīng)濟社會發(fā)展實際，分門別類制定科學的土地、人口、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策，配套改革財稅、投融資和社會保障制度。根據(jù)目前各地實際情況和相關制