【正文】 第二篇：深化國(guó)庫集中支付制度改革的思考深化國(guó)庫集中支付制度改革的思考宜賓市財(cái)政局國(guó)庫集中支付制度改革是財(cái)政支出管理制度的重大創(chuàng)新，是目前規(guī)范財(cái)政資金支出管理最徹底、最完善、最可靠的模式。宜賓市國(guó)庫集中支付制度改革自2003年成功啟動(dòng)試點(diǎn)以來，經(jīng)歷了近6年的實(shí)踐，截止2007年底，市、縣兩級(jí)納入改革的單位已達(dá)1142個(gè)，占全部預(yù)算單位的79%，累計(jì)從集中支付系統(tǒng)支付財(cái)政資金95億元，撤銷賬戶2922個(gè)。國(guó)庫集中支付制度改革在我市的推行，明顯提高了我市財(cái)政資金支付管理水平。一是暢通了資金支付信息反饋渠道，增強(qiáng)了資金支出透明度，從源頭上減少了腐敗行為的發(fā)生；二是促進(jìn)了預(yù)算單位嚴(yán)格“按預(yù)算用款，按計(jì)劃辦事”，增強(qiáng)了預(yù)算的約束力。三是減少了資金支付環(huán)節(jié)、縮短了資金支付時(shí)間，提高了資金運(yùn)行效率；四是緩減了財(cái)政資金周轉(zhuǎn)困難和壓力，提高了財(cái)政資金使用效率。國(guó)庫集中支付制度改革作為財(cái)政支付管理的核心制度，其基本框架和模式在我市已基本確立，且取得了顯著成效。但在改革推進(jìn)過程中，我們發(fā)現(xiàn)仍然存在一些問題，改革的各環(huán)節(jié)、各相關(guān)方面還有待進(jìn)一步深化、協(xié)調(diào)與配合。（一）相關(guān)配套改革滯后。相關(guān)法律、法規(guī)和制度修訂滯后。從法律地位層面來看，國(guó)庫集中支付制度改革處于“無法可依”的尷尬境地?，F(xiàn)行《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫條例》、《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》、《行政單位會(huì)計(jì)制度》、《事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度》等法律、法規(guī)和制度都是1998年以前制定的，建立在原分散支付方式的基礎(chǔ)上，其中的內(nèi)容都未涉及國(guó)庫集中支付制度改革，現(xiàn)行國(guó)庫集中支付制度改革的推行只能依據(jù)政府部門的文件，一些地方還與現(xiàn)行制度相抵觸。如零余額賬戶使用的規(guī)定與現(xiàn)行金融會(huì)計(jì)基本制度。按照國(guó)庫集中支付改革要求，零余額賬戶實(shí)行“先支后付”，即由代理銀行先墊付資金，每日營(yíng)業(yè)終了前再根據(jù)當(dāng)日資金支出情況匯總與人民銀行國(guó)庫單一賬戶進(jìn)行資金清算。這不符合現(xiàn)行金融會(huì)計(jì)制度中先收后支、不墊付款項(xiàng)的結(jié)算原則。同時(shí)，現(xiàn)代商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理制度也不允許各類存款賬戶透支記賬。部門預(yù)算編制改革滯后。預(yù)算作為預(yù)算執(zhí)行的前提和重要基礎(chǔ)，對(duì)國(guó)庫集中支付起著基礎(chǔ)性作用。但截今為止，部門預(yù)算在正式批復(fù)后仍問題百出,給支付執(zhí)行環(huán)節(jié)和決算環(huán)節(jié)帶來極大的困難和工作量。如：行政人員使用事業(yè)科目；上人員和經(jīng)費(fèi)結(jié)余在事業(yè)科目，下預(yù)算經(jīng)費(fèi)又放在行政科目；相同部門、相同項(xiàng)目上下使用不同科目等等。就我市而言，為提高部門決算質(zhì)量，增大上下決算資料的可比性和實(shí)用性。針對(duì)功能科目，預(yù)算執(zhí)行部門（國(guó)庫科、支付中心）在辦理執(zhí)行時(shí)，發(fā)現(xiàn)功能科目錯(cuò)誤或不合理，均與相關(guān)業(yè)務(wù)科室及預(yù)算科核實(shí)，調(diào)整或更正科目，但這一過程，不僅增加了預(yù)算執(zhí)行部門的工作量，更重要的是某些在執(zhí)行環(huán)節(jié)未能發(fā)現(xiàn)的問題，就延至決算環(huán)節(jié)，嚴(yán)重影響決算報(bào)表質(zhì)量和可用性；經(jīng)濟(jì)科目使用的隨意性就更大了，且支付部門基本沒有人力對(duì)該部份問題向預(yù)算部門提出修改建議。以下為2007我市本級(jí)系統(tǒng)內(nèi)隨機(jī)抽取3個(gè)預(yù)算單位（甲、乙、丙）經(jīng)濟(jì)科目的預(yù)算數(shù)、執(zhí)行數(shù)與部門決算上報(bào)數(shù)的對(duì)比情況。按相關(guān)政策規(guī)定，如果預(yù)算的準(zhǔn)確率高，系統(tǒng)內(nèi)執(zhí)行數(shù)與部門上報(bào)決算數(shù)(原則上)應(yīng)基本一致，但從表中數(shù)據(jù)看出，兩者間均存在不同程度的差異，差異率（注）最高達(dá)947%，可見預(yù)算的隨意性、預(yù)算的不到位率。部門預(yù)算編制出現(xiàn)的上述問題，我們認(rèn)為應(yīng)從主觀和客觀兩方面分析。主觀方面的問題：第一是預(yù)算編制單位只重視得到多少預(yù)算資金，不重視科目使用或編制人員責(zé)任心不強(qiáng)，圖方便省事，隨意使用科目。如將在職和離退休人員基本支出和公用支出統(tǒng)一使用一個(gè)在職人員科目，這樣就造成年終決算離退休人員的人員信息無法擺放等問題；第二是預(yù)算審核部門存在重視資金分配，輕支出管理的意識(shí)，在審核時(shí)只重視資金量，而沒有認(rèn)真審核單位編制的科目，使單位編制的錯(cuò)誤科目延至執(zhí)行環(huán)節(jié)；第三是財(cái)政在年中辦理追加指標(biāo)時(shí)，將應(yīng)該由多個(gè)經(jīng)濟(jì)科目管理的預(yù)算，下達(dá)在一個(gè)經(jīng)濟(jì)科目中，導(dǎo)致預(yù)算的不合理和與決算的不一致?？陀^方面的問題：第一是政府收支分類科目改革后，預(yù)算編審人員對(duì)政府收支分類科目的政策性和使用范圍理解不透、業(yè)務(wù)不熟，無法正確使用科目；第二是預(yù)算編審軟件（E財(cái)軟件）對(duì)相關(guān)人員性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)科目使用、上下結(jié)轉(zhuǎn)的一致性、邏輯性等沒有強(qiáng)硬的技術(shù)審核要求，導(dǎo)致編審下達(dá)的預(yù)算一致性太差。預(yù)算編審環(huán)節(jié)存在的問題，給集中支付環(huán)節(jié)帶來重重問題和困難，同時(shí)嚴(yán)重影響決算質(zhì)量，使決算資料失去真實(shí)性和可比性。（二）集中支付方式上存在的問題。國(guó)庫集中支付將資金支付分為財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付兩種支付方式。源于種種阻力，改革截今為止，財(cái)政直接支付范圍僅限于工資、政府采購(gòu)及很少的基本建設(shè)資金，大量的是財(cái)政授權(quán)支付。授權(quán)支付包括轉(zhuǎn)賬和現(xiàn)金提取業(yè)務(wù)，由單位自行在支付系統(tǒng)中辦理，轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)雖然從系統(tǒng)中可以看到單位資金總體去向，但與財(cái)政直接支付相比，其監(jiān)督相對(duì)減小，加上代理銀行不愿失去預(yù)算單位這一優(yōu)質(zhì)客戶，管理相對(duì)松懈，客觀上為預(yù)算單位套取或轉(zhuǎn)移、挪用財(cái)政資金留下了空間；對(duì)現(xiàn)金提取業(yè)務(wù)，在系統(tǒng)內(nèi)只能看到提取現(xiàn)金的數(shù)量，卻無法了解其使用方向，且《財(cái)政國(guó)庫管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》對(duì)預(yù)算單位提取現(xiàn)金的數(shù)額和次數(shù)未作具體規(guī)定。在實(shí)際工作中，預(yù)算單位往往通過化整為零多次支取的手段來提取現(xiàn)金，使大量的現(xiàn)金從零余額賬戶中游離出去，至于支取行為是否合理，支取的真實(shí)用途是什么，支付環(huán)節(jié)難以實(shí)施有效監(jiān)管。（三）財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督平臺(tái)沒有得到有效利用。實(shí)行國(guó)庫集中支付改革后，財(cái)政資金在國(guó)庫單一賬戶內(nèi)運(yùn)作，預(yù)算單位使用的資金，凡轉(zhuǎn)賬支出部份，財(cái)政部門可以通過預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)實(shí)施實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控。但目前僅財(cái)政部和省級(jí)財(cái)政部門建立了預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，市、縣級(jí)財(cái)政部門還未建立預(yù)算執(zhí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，要對(duì)預(yù)算單位資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，只能通過集中支付系統(tǒng)提供的支付信息進(jìn)行查看，不能實(shí)施實(shí)時(shí)預(yù)警監(jiān)督。在實(shí)際工作中，對(duì)預(yù)算單位資金使用情況的監(jiān)督也僅流于形式，其主要原因：一是財(cái)政國(guó)庫支付中心沒有對(duì)預(yù)算單位資金使用的監(jiān)督執(zhí)法權(quán)；二是隨著國(guó)庫集中支付改革的深入推進(jìn)，國(guó)庫支付中心的工作量越來越大，國(guó)庫支付中心沒有多余的人力和精力實(shí)施監(jiān)督；三是其他監(jiān)督部門（審計(jì)、監(jiān)察、財(cái)監(jiān)等）也未實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)督。一方面是由于其他監(jiān)督部門對(duì)集中支付系統(tǒng)提供的監(jiān)督平臺(tái)不了解、沒有充分利用支付系統(tǒng)提供的信息開展監(jiān)督；另一方面是由于資金支付方式多樣、筆數(shù)也太多，其他監(jiān)督部門僅通過集中