【正文】 生活，保證生物的多樣性[4]。同時在規(guī)劃設(shè)計中要有人文精神，要注意有選擇地保留民族、民俗等文化遺產(chǎn)和建筑，做到土地整治與文化建設(shè)相統(tǒng)一。（6）加強項目實施后的管護工作：在整治項目完成后，有關(guān)部門應(yīng)建立健全一套行之有效的項目工程管護制度，要明確相關(guān)部門、單位和個人的責(zé)、權(quán)、利，使管護措施真正實施。并建立工程管護資金保障制度，明確經(jīng)費的籌措渠道；建立資金使用和管理制度，明確資金的收繳、使用、審批、監(jiān)督責(zé)任；并建立工程管理制度，明確管理單位、主要負(fù)責(zé)人、管護責(zé)任人及各自的權(quán)利、職責(zé)等；還可以建立獎勵制度，對工程管護做得好的單位和個人，要給予一定的獎勵，對破壞設(shè)施的單位和個人進行懲罰。確保工程管護經(jīng)費有人出，工程日常維護有人管，損毀有人修[5]。（7）實行獎懲機制：一是可以安排資金，對開展農(nóng)村舊宅基地整治工程項目的地方，按每新增1畝耕地的給予一定的獎勵補助，專項用于獎勵工作成效顯著的相關(guān)單位和人員。具體獎勵辦法由各區(qū)制定實施。二是嚴(yán)格控制村民零星建房，禁止“一戶多宅”，村民新建住宅必須簽訂舊宅基地退還協(xié)議，退還舊宅基地。參考文獻[1]（國土資發(fā)[2005]207號）.2005[2][3] 徐唐奇，[J].國土資源科技管理，2007，06；[4] 葉艷妹，吳次芳，程承彪，邱玲章，黃盛玉，[J].應(yīng)用生態(tài)學(xué)報 2002，09；[5] 洪濤，、存在問題及對策[J].農(nóng)機化研究 2008，04；[6] 廖蓉，[J].學(xué)習(xí)與借鑒 2004，09第二篇：規(guī)范農(nóng)村土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點工作。近日，在全國開展的拆村運動引起社會極大關(guān)注。這場拆村運動的政策背景是，國土資源部2006年推行的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點。隨著這一政策推出，地方上違背民意的強拆在日益增多，曲解政策現(xiàn)象時有發(fā)生，地方的土地財政沖動愈發(fā)高漲。問題不在政策本身。他們分別認(rèn)為，財政體制缺陷不能保證地方政府為民服務(wù)、宅基地財產(chǎn)權(quán)的不明確、宅基地未能按市場化流轉(zhuǎn)等問題的存在，最后導(dǎo)致農(nóng)民土地權(quán)益被剝奪?，F(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權(quán)力強制侵蝕民權(quán)，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權(quán)力，很難從根本上解決問題。征地拿走差價2萬億新京報：當(dāng)前以各種名義圈走農(nóng)民宅基地，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的現(xiàn)象，你怎么看？于建嶸：可以看成是，城市對農(nóng)村的又一次掠奪。新京報：據(jù)我們調(diào)查，有些地方在勸說農(nóng)民上樓，但也有采取強制手段的。于建嶸：由于利益沖動，很多地方都把侵占農(nóng)民土地作為獲取利益和政績的重要手段。有資料顯示，近20年來，農(nóng)民被征地約1億畝，獲得的征地補償費與市場價的差價約為2萬億元。改革開放以來，至少有5000萬到6000萬農(nóng)民徹底失去了土地，他們有的成為城市居民，但還有近一半沒有工作，沒有保障，引起糾紛。新京報：土地糾紛的形式有哪些？于建嶸：一是不經(jīng)農(nóng)民同意強迫征地，二是補償過低，三是即使補償?shù)瓦€發(fā)不到農(nóng)民手中，四是補償款被貪污挪用。因土地產(chǎn)生的還有其他糾紛，但主要還是因征地和占地引發(fā)。新京報：土地糾紛帶來了什么樣的后果？于建嶸：影響社會穩(wěn)定。土地問題已占全部農(nóng)村群體性事件的65%，已成農(nóng)業(yè)稅取消后，影響農(nóng)村社會穩(wěn)定和發(fā)展的首要問題和焦點問題。土地是農(nóng)民的生存保障，而且土地問題涉及巨額經(jīng)濟利益，也就決定土地爭議，更具有對抗性和持久性。沿海地區(qū)糾紛突出。新京報：土地問題這個新的焦點，有什么特征？于建嶸：我在社科院就此做過專題研究，是社科院農(nóng)村發(fā)展研究所國家社科基金課題組和國家軟科學(xué)重大項目課題組聯(lián)合做的。首先是，沖突的當(dāng)事方和以前不一樣了。以控告方來說，在抗稅的時候，沒有一個村級組織參加抗?fàn)帲际寝r(nóng)民自發(fā)進行抗?fàn)帯，F(xiàn)在，村民聯(lián)名仍然是最為主要的形式，不過一些村級組織已成為了重要的控告方。這主要是由于一些非法征地等爭議中，有的村級組織與農(nóng)民的利益表現(xiàn)一致，村級組織有可能成為維權(quán)主體。新京報：那被控告的一方呢？于建嶸：也有很大變化，在農(nóng)民稅費爭議中，被告方主要集中在鄉(xiāng)村兩級組織。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最主要的被告，市縣很少成為被告主體。但在土地問題上，農(nóng)民的控告對象已到了縣、市、省，甚至到了國土資源部。這是過去沒有的。新京報：據(jù)你們的調(diào)查，哪些地方的土地糾紛更嚴(yán)重？于建嶸：主要在沿海發(fā)達地區(qū)，浙江、山東、廣東、福建等地比較突出。這些地方農(nóng)民，主要的控告對象是縣、市政府，爭議多是圍繞征地展開。而在中部地區(qū)的安徽、河南等地，控告的對象主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級組織，爭議也是圍繞侵犯農(nóng)民土地承包權(quán)展開，比如土地分配不公等。新京報：農(nóng)民因為土地維權(quán)的主動性，與以前有什么變化？于建嶸：農(nóng)民抗稅最重要的一個方式就是讓政府找不到人，但失去土地的農(nóng)民會主動走到你面前。農(nóng)民維權(quán)方式升級。新京報：你們的研究方式是通過與農(nóng)稅時期的比較得出的，現(xiàn)在的沖突激烈程度與以前比如何？于建嶸：激烈多了。在稅費爭議時代，最主要的抗?fàn)幏绞揭簿褪巧显L、相互宣傳等，但在土地糾紛中，農(nóng)民動輒就到縣、市政府部門門口或被征土地上靜坐、游行示威甚至到高速公路、鐵路上靜坐。沖突變得激烈，與警察的沖突也時有發(fā)生。農(nóng)民抗稅時，中央是明文規(guī)定禁止使用警力的。但在土地糾紛中，我們看到經(jīng)常有地方政府動用警力對付抗?fàn)幍霓r(nóng)民。新京報：看到過你提的一個說法，說現(xiàn)在農(nóng)民維權(quán)是“以法抗?fàn)帯?，為什么提的是“以法”而不是“依法”？于建嶸：這個我專門寫過文章，“以法抗?fàn)帯笔敲绹又荽髮W(xué)伯克利分校歐博文教授提出的，“依法抗?fàn)帯笔窍愀壑形拇髮W(xué)李連江教授提出的?！耙苑ā笔侵苯右饬x上的以法律為抗?fàn)幬淦?“依法”是間接意義上的以法律為抗?fàn)幰罁?jù)?！耙苑?fàn)帯笔强範(fàn)幷咭灾苯犹魬?zhàn)抗?fàn)帉ο鬄橹?，訴諸“立法者”為輔；“依法抗?fàn)帯眲t是抗?fàn)幷咴V諸“立法者”為主，直接挑戰(zhàn)抗?fàn)帉ο鬄檩o，甚至避免直接挑戰(zhàn)抗?fàn)帉ο蟆Ｔ凇耙苑範(fàn)帯敝?，抗?fàn)幷吒嗟匾宰陨頌閷崿F(xiàn)抗?fàn)幠繕?biāo)的主體；而在“依法抗?fàn)帯敝?，更多地以立法者為實現(xiàn)抗?fàn)幠繕?biāo)的主體。新京報：在土地維權(quán)中，農(nóng)民的主要訴求是什么？于建嶸：還是利益，只是要錢，不是要權(quán)。土地制度侵蝕民權(quán)新京報：但城鎮(zhèn)化是必然趨勢，如何在城鎮(zhèn)化與農(nóng)民利益之間，達到一個平衡呢？于建嶸：執(zhí)政者和專家學(xué)者，都在尋找農(nóng)民失地、失業(yè)問題的解決方案。主要措施有兩個方面，第一就是要求國家權(quán)力機關(guān)加強征地管理，嚴(yán)格控制征地規(guī)模，禁止隨意修改規(guī)劃。第二是改進補償方式，增加補償，妥善安排好農(nóng)民生計等。這兩個方案也存在問題。新京報：什么問題？于建嶸：這些措施，沒有認(rèn)識清農(nóng)村土地制度中存在著政府的行政權(quán)力強制侵蝕民權(quán)，這一本質(zhì)性問題。如果不限制某些官員在征地時擁有的無限權(quán)力，很難從根本上解決問題。李昌平表示，政府不應(yīng)在農(nóng)村拆建中作為經(jīng)紀(jì)人，而地方財政喂不飽誘發(fā)牟利沖動，應(yīng)從財政體制入手讓政府為民服務(wù)【訪談】拆與建，必經(jīng)之路新京報：你在前幾年就提出新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)該大拆大建，你為什么那么說？李昌平：我們要發(fā)展城市化，要搞新農(nóng)村建設(shè)，當(dāng)然要盤土地。土地整合后，城鎮(zhèn)發(fā)展得快，農(nóng)村也發(fā)展得快，這個是必經(jīng)之路。新京報：你怎么會有這個想法？李昌平：上世紀(jì)80年代，我還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記，開始從事村與村換地，中心村和邊遠(yuǎn)村之間換地，節(jié)約出來土地辦廠，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)才發(fā)展起來，并逐步形成小城鎮(zhèn)格局。隨后我也形成了這個概念。新京報：但很多專家認(rèn)為不該大拆大建。李昌平：我認(rèn)為，該拆的拆，該建的建。中國要把9億農(nóng)民變成只有兩三億農(nóng)民，要把幾百萬個自然村變成八九萬個中心村，不拆不建怎么可能。這種情況下，我們怎么搞公共服務(wù)，怎么搞城鄉(xiāng)一體化。政府不該借拆掙錢新京報：但一些地方政府為推動城市化進行強拆。那是否說明你的想法有問題？李昌平：我認(rèn)為拆建的總體思路、方向是對的，但一些做法錯了。新京報：哪兒錯了？李昌平：在城市發(fā)展、農(nóng)村發(fā)展中，政府不應(yīng)該成為經(jīng)紀(jì)人。政府要在這里掙錢，肯定就會產(chǎn)生很多矛盾。新京報：什么樣的矛盾？李昌平：比如諸城，政府為掙錢，搞房地產(chǎn)開發(fā)，開發(fā)商為了掙錢，什么事都干得出來。所以只要政府想在這里面掙錢，肯定會出現(xiàn)利益分配問題，就會跟農(nóng)民產(chǎn)生矛盾。新京報：政府應(yīng)該扮演什么角色？李昌平：政府只是服務(wù)者角色，不能去掙錢，在農(nóng)村土地整理過程中，關(guān)鍵是政府角色的定位。我曾寫過一篇文章題目叫“政府下海，農(nóng)民上樓”，就是批評政府當(dāng)經(jīng)紀(jì)人，不就跟官員下海一樣了。財政體制缺陷成癥結(jié)新京報：你在農(nóng)村調(diào)研中，有政府甘心扮演服務(wù)者角色嗎？李昌平：我曾去吉林德惠市調(diào)研，當(dāng)?shù)卣粸檗r(nóng)民服務(wù)，沒有掙錢，還貼錢，農(nóng)民集中居住后節(jié)約出很多土地，建了養(yǎng)殖小區(qū)，并實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化耕作，農(nóng)民非常滿意。新京報：政府老貼錢，發(fā)展能長久維持嗎？李昌平：肯定不能，老貼錢，誰還去做呢？這就是中國現(xiàn)在的矛盾，如果基層政府成了經(jīng)紀(jì)人，可能啥事都能做，但也可能啥事都做成壞事；而不掙錢，基層政府又沒積極性，啥事都不做。新京報：癥結(jié)在哪兒？李昌平：財政體制的問題。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有錢花，那可能就不做經(jīng)紀(jì)人，就去做服務(wù)了?，F(xiàn)在整個財政體制把鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得沒錢花，而土地收益成為基層政府主要財政來源，所以就要以地生財。新京報：那么國土部的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策本身也沒有問題？李昌平：不是占地或者增減掛鉤有什么錯誤。增減掛鉤沒錯誤，應(yīng)該說增減掛鉤出臺后，我們更應(yīng)該把這個事做好?，F(xiàn)在相反的做不好，就是因為政府的行為變了，變成了經(jīng)紀(jì)人。新京報：應(yīng)該怎么解決？李昌平：現(xiàn)在中央要研究的就是這個問題，要把政府的定位定準(zhǔn)。中央財政要給地方財政一定的保證，那才能讓基層政府定位在服務(wù)者角色，土地整理才能做好。庭院經(jīng)濟非改不可新京報：有專家認(rèn)為，讓農(nóng)民“上樓”會對庭院經(jīng)濟、家庭養(yǎng)殖等帶來不便，你認(rèn)為呢？李昌平：集約土地，這是趨勢。以后農(nóng)民家家戶戶種地將會改變，吉林德惠現(xiàn)在只有5%10%的人在種地。他們建了現(xiàn)代養(yǎng)殖園，家庭養(yǎng)殖也根本不存在。新京報：是因為庭院經(jīng)濟將不被社會所需要？李昌平：農(nóng)民也是人，也需要有個人畜分家的居住環(huán)境。10年前60%的農(nóng)戶還養(yǎng)豬，現(xiàn)在是只有20%的人在養(yǎng)豬。這就是變化，我估計再過10年，80%的人都不種地了。便于機械化耕種的平原地區(qū)，就不會家家戶戶去種了。新京報：你認(rèn)為現(xiàn)有的農(nóng)村體制將要改變？李昌平：可以這么理解。1985年開始，農(nóng)民進城打工越來越多。所以說小崗村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的作用到1985年就已經(jīng)沒作用了。新京報：你認(rèn)為農(nóng)村奔小康應(yīng)該怎么做？李昌平：應(yīng)該增強集體功能，加強農(nóng)民共同體的建設(shè)，可以搞社區(qū)建設(shè)和治理。新京報：以前的人民公社就是集體經(jīng)濟，最后農(nóng)民的積極性并不高，現(xiàn)在這么做，不是開歷史倒車？李昌平：這個說法純粹是一派胡言。鄧小平1992年的講話，說農(nóng)村有兩次飛躍。第一次飛躍是把農(nóng)民從人民公社里解放出來，解決溫飽問題，第二次飛躍是搞集體經(jīng)濟，搞合作經(jīng)濟。一家一戶的農(nóng)業(yè)是最原始最落后的農(nóng)業(yè)，朝合作經(jīng)濟、集體經(jīng)濟的方向走是前進。節(jié)余土地收益歸民新京報：但為什么現(xiàn)在一些農(nóng)民不愿意“上樓”，也不愿意交出自己的宅基地？李昌平：這個問題分兩方面講。一是農(nóng)民內(nèi)部，各家各戶宅基地大小不一，所以矛盾大，拆遷不順利。二是政府壓縮農(nóng)村宅基地后，收益分配沒讓農(nóng)民參與。新京報：這個問題該怎么解決？李昌平：壓縮出來的地依然應(yīng)歸農(nóng)民，政府不參與分配，由農(nóng)民自己來分配，這樣問題就解決了。新京報：怎么才能引導(dǎo)或規(guī)范地方政府多顧及農(nóng)民利益？李昌平：中央要讓地方政府吃飽，要讓地方政府變成公共服務(wù)者，而不是讓地方政府成為企業(yè)。中央要用服務(wù)性的政府指標(biāo)去考核地方政府。中央有關(guān)部門應(yīng)該盡快明確和賦予農(nóng)民宅基地以完整的物權(quán)，同時，積極試點，探索宅基地進入市場的流轉(zhuǎn)辦法，確保農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯。一些地方只占地不復(fù)墾 新京報：目前一輪“農(nóng)民集中居住”、“宅基地?fù)Q房子”的舉動，有人稱為新圈地運動，你認(rèn)為呢？鄭風(fēng)田：當(dāng)然是，不管以什么名目，其核心都是在侵吞農(nóng)民的宅基地權(quán)益，都應(yīng)該打住，畢竟農(nóng)民的宅基地不是唐僧肉。新京報：這場圈地運動的動力是什么？鄭風(fēng)田：核心的原因很簡單，就是城市建設(shè)用地指標(biāo)緊缺，耕地的18億畝紅線又不能突破，于是都打起宅基地的主意。新京報：據(jù)你們調(diào)研，“農(nóng)民集中居住”這種