【正文】 其 正規(guī)性、獨立性、自治性、非營利性、志愿性和服務性 等特點，逐步介入公共服務供給體系當中，在公共服務及社會生活的比重也不斷增加，并在公共服務供給中發(fā)揮著不可或缺的作用，且其作用和地位越來越突出，已經成為公共服務供給主體多元化的重要組成部分，也是社會主義現(xiàn)代化建設的重要力量之一。因此說，社會組織的發(fā)展，推動和加快了公共服 務供給主體多元化的進程。 但總體而言，我國社會組織的發(fā)展還處于初級階段，離我國社會經濟發(fā)展的要求差距較大，要面臨的困難和問題更是不少。從目前發(fā)展趨勢看，培育和發(fā)展社會組織顯得非常有必要。通過培育和發(fā)展社會組織，政府部門可以逐步將部分特定的公共服務職能轉移出來交由社會組織承接，讓社會組織參與提供被轉移的公共服務。這樣，既可以進一步提高服務質量、服務效率、服務水平，又可以發(fā)揮社會組織對公共服務供給主體多元化的作用，加快了公共服務供給主體多樣化建設的進程。 伴隨著改革開放的不斷深入，市場經濟體制逐步完善，公共服務 供給主體的多元化發(fā) ① [法 ].萊昂狄驥著 ,鄭戈、 冷靜譯 .公法的變遷 :法律與國家 [M].沈陽 :遼海出版社 ,春風文藝出版社 , 2 展趨勢得到了廣泛認可。通過培育和發(fā)展社會組織，由社會組織承接政府轉移出來的公共服務職能并由社會組織參與公共服務的供給，促進公共服務多樣化供給，逐漸形成公共服務供給主體多樣化的良好發(fā)展形勢。 那么， 如何培育社會組織， 使社會組織事業(yè)能夠在復雜的環(huán)境中得到更好的生存和發(fā)展？又如何 推進社會組織參與公共服務供給， 以滿足公共服務供給主體多元化的發(fā)展需要？ 這些困難和問題的解決方案尚在探索中，仍需要政府部門、社會組織以及其他相關部門機構的共同努力，不斷深入研究。 本文 在探究公共服務供給主體多元化與社會組織 培育之前， 通過 對 搜集到的國內外 相關研究成果進行整理和歸納，對各國關于公共服務供給主體多元化的演變歷程進行綜述 ，并基于對 ZS 市社會組織調查分析，論述當前社會組織的發(fā)展狀況，重點討論和研究社會組織與公共服務供給主體多元化的關系及作用，闡述培育社會組織對公共服務供給主體多元化的制約因素，探討我國社會組織的出路和培育方案，提出建議和對策。 3 二 公共服務供給主體多元化理論綜述 根據現(xiàn)有的文獻研究 理論可知 ，公共服務可以通過政府、市場、社會組織等多元化提供方式實現(xiàn)。在國外， 有關公共服務的研究主要體現(xiàn)在新公共管理政府改革和新公共服務理論當中；而在國內，有關公共服務的研究主要是受國外 先進 理論的影響和推動下進行的。在探究公共服務供給主體多元化與社會組織培育之前，對國內外相關研究成果進行綜述。 （一） 國外相關理論研究述評 世界各國在進行公共服務從壟斷到多元化供給的改革歷程中，紛紛在公共服務供給管制策略方面進行相應的調整，這些改革既帶動了公共服務的改革，也推動了公共服務相關領域理論研究的發(fā)展，逐步完成了從政府壟斷到多元化供給的社會公共服務供給轉型。 下面，本文將主要從英國、美國和其他主 要市場經濟國家在公共服務領域的改革入手，概述各國公共服務供給主體多元化的演變歷程與發(fā)展趨勢。 英國公共服務供給主體多元化的發(fā)展演變 在 20 世紀 40 年代末、 50 年代初， 受 經濟危機的影響 ， 自然壟斷性產業(yè)集中程度低，市場的劃分和經濟秩序的混亂， 出現(xiàn) 公共服務供給出現(xiàn)短缺，公共服務價格居高不下 等問題 。為此，英國政府下決心建立國有制的公共企業(yè)來壟斷 一些 行業(yè)的生產和管理 ， 展開了一次大規(guī)模的國有化運動，讓國有化企業(yè)成為政府直接提供公共服務的供給組織，開始了由國有企業(yè)充當唯一公共服務供給主體的壟斷局面。但隨著國有企業(yè)逐漸 突顯管理水平落后和普遍存在財務狀況不理想等問題，公共服務供給水平隨之下降。 到了 20 世紀 70、 80 年代，撒切爾夫人執(zhí)政以來，英國有開始對國有企業(yè)“私有化”改革，運用競爭機制和商業(yè)管理技術引入英國公共部門的運作當中，鼓勵私營企業(yè)提供公共服務。其中，成立的雷納 (Rayner)評審委員會，標志著要通過采用商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機構， 即： 由雷納在內閣中主持一個項目小組，負責對公共部門的績效進行調查評估，以改善和提高公共服務的效率。 1992 年 ， 梅杰政府實行“為質量而競爭”的政策。通過 讓 提供公共物品和服務的公共部門接 受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務的提供展開競爭等措施，為社會公眾提供了更優(yōu)質的公共服務。 1997 年 ， 工黨政府開始了 “政府合作”計劃、“燈塔計劃”和“最佳價值”計劃等新一輪的政府改革。這些改革有利于打造信息時代的政府，幫助所有地方政府為其社區(qū)和人民提供高質量服務，并將公共服務納入到政府績效評估體系當中，推動地方政府持續(xù)改進和公共服務供給水平的提高。 其中 ，英國政府提高公共服務質量的努力主要體現(xiàn)在“最佳價值計劃”中。最佳價值計劃的實際運做基礎就是績效評估，“在顧客介入和選擇的 基礎 4 上用成本效益模式為顧客提供高質量的服務是最佳價值的核心原則?！?② 但最佳價值比績效評估范圍要大，包括了評估過程和整個績效改進過程中的利益相關者。 總的來說，英國公共服務改革始終把公民作為基本的價值取向， 努力實現(xiàn)維護社會公平正義的目標， 積極回應民眾的要求 ③ 。從國有企業(yè)的改革到后來的私有化策略，再到之后的一系列改革和創(chuàng)新，英國的公共服務水平得到大大的提高。由這些發(fā)展演變歷程可以看出，英國是從政府主導的多元化供給向市場主導的多元化供給轉變的主要類型國家。 美國公共服務供給主體多元化的發(fā)展演變 美國是現(xiàn)代 公共事業(yè)管制的發(fā)源地之一。根據美國學者們的相關研究表明，美國現(xiàn)代的公共服務供給機制的建立，很大程度取決于現(xiàn)代公私合作關系的演變與發(fā)展。 美國的公私合作關系最初萌生于 19 世紀中期，并經歷了數次轉變。 為 挽救 1929 年爆發(fā)的經濟“大蕭條”，羅斯福實行的“新政” (New Deal) 更大規(guī)模地實行聯(lián)邦政府干預經濟的政策，克服“市場失靈” 的同時 實現(xiàn)經濟的穩(wěn)定增長，為美國經濟走出困境和政府供給公共服務提供了依據。 到 20 世紀 70 年代，隨著世界范圍的公共事業(yè)私有化浪潮席卷而來，以及私營企業(yè)和非營利組織的崛起， 美國 政府開始 改變公共服務輸出與供給模式，為私營企業(yè)和非營利組織提供更多參與公共服務供給的機會，整個美國形成于政府、私營企業(yè)、非營利組織以及鄰里組織之間的公私合作關系，加快了公共服務供給主體多元化的步伐。 進入 20 世紀 80 年代后，由政府壟斷公共服務而帶來的高成本與低效率等問題越來越突出，為擺脫這種困境，美國政府開始了公共服務供給機制的全面改革。政府以競標或談判等途徑將服務合同外包給其他政府、私營企業(yè)或非營利企業(yè)，即選擇準市場或民營的方式來為公眾提供公共服務。 ④ 這種通過政府與私營企業(yè)和非營利組織部門之間的合作關系，在公共服 務供給中起到相互促進的作用，逐步形成了現(xiàn)代城市公共服務供給機制。根據美國萊斯特薩拉蒙教授的一項研究結果表明，該時期美國社區(qū)內的公共事業(yè)服務，包括社會服務、雇用和培訓服務、住房和社區(qū)發(fā)展、健康、以及藝術和文化等，政府直接提供 39%的服務，而有 42%是由非營利組織提供的，還有 19%是由營利組織提供。說明目前私人部門供給的公共物品從種類和數量上都有了較大增長。另外，作為美國公共行政學的創(chuàng)始人和美國公共服務運動組織的首任主席 —— 羅伯特 .，在其著作《新公共服務：服務而不是掌舵》中針對新公共管理的“掌舵而非 劃槳”提出“新公共服務” (the New Public ② Steve Martin .M. implementing ‘ Best Value’ : Local Public Serivices in Transition [M]. Public Administration, ③ 雷昆 .英國布萊爾政府公共服務改革模式分析 [J].經濟社會體制比較， 20xx(6)： 20 ④ 孫春霞 .現(xiàn)代美國城市公共服務供給機制研究 :兼論其對我國城市公共服務供給機制改革啟示 [D].武漢 :華中師范大學 , 20xx 5 service)理念，倡導“服務而非掌舵”的新理念 ⑤ 。羅伯特 .“新公共服務”理論突出強調政府要注重公共利益在服務供給中的作用，進一步維護公眾的公共利益，促進公共服務的發(fā)展。也就是說，政府已經不再是唯一的公共服務供給者了。 此后，里根政府大規(guī)模削減政府機構和收縮公共服務范圍。負責推行改革的格雷斯(Grace)委員會將私人部門的成功經驗和管理方法引入公共部門管理領域之中，擴大了私人部門的參與程度和范圍， 以及擴大了 公共服務供給范圍。但是，政府權 力的下放和公共服務供給的多元化改革，在提高公共服務供給效率的同時也降低了公平性。后來的克林頓政府，開始了大規(guī)模的 “重塑政府運動” (Reinventing Government Movement)，并提出“讓政府話更少的錢辦更多的事”的創(chuàng)舉，其目標是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府。 由此可見，美國的公共服務供給模式歷經了政府單一模式到政府委托授權、政府撤資(政府由供給轉為管制 )和政府淡出的過程，美國呈現(xiàn)出公共服務供給的多元化混合趨勢。 其他主要國家公共服務供給主體多元化的發(fā)展演變 世界其他主要國家的公共服務 供給模式轉變都是隨著政府行政改革的進程而開始的，和美國、英國等國家都具有一定的相似性。 新西蘭、澳大利亞和英國一起被人們視為新公共 管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。在新西蘭和澳大利亞， 傳統(tǒng)的公共行政以管制經濟為特征 ，并 由政府部門提供一切公共服務 (即福利國家 )。 20 世紀 70 年代末、 80 年代初，兩國相繼開始了全面的行政改革，雖然在總體框架、制度設計、改革進程和管理實踐方面存在 一定的差異，但 在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機制 方面 是 共通 。其中，新西蘭因它改革的深度、廣度、持續(xù)時間和成效被奉為“新公 共管理”的典范。按照波斯頓 ()對新西蘭公共部門管理改革的總結，新西蘭公共改革 具有 三個基本趨向 :一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化 ； 二是將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉移到公共公司 ；三是人力資源管理政策上的變化 (尤其是引入合同制、績效工資制和新的責任機制等 )。 此外，德國在 70 年代末到 90 年代初采取了非連續(xù)性和漸進主義模式進行改革，其改革的內容主要集中在調整公共事業(yè)、壓縮公共人事開支、轉變公共組織結構等方面。而荷蘭，在 19891994 年也推行了“社會更新活動”，其核心是提倡 和鼓勵公民及社區(qū)積極參加公共事務管理活動。此后，法國分別在 1986 年和 1993 年開展了兩次私有化改革，但在能源、交通、電訊等直接關系到國計民生的非競爭性公共服務行業(yè)始終由政府控制著。 綜上所述，世界各國在政府公共管理方面的改革必然會影響公共服務理論， 而 政府公共管理的改革和公共服務理念的發(fā)展，也會推動公共服務供給主體多元化的發(fā)展。 （二） 國內相關理論研究述評 十七大報告指出：“必須在經濟發(fā)展基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，推動社會體制改革，擴大公共服務，完善社會組織管理，促進社會公平正義，努力使 ⑤ [美 ].珍妮特 .，羅伯特 . ,丁煌譯 .方興，丁煌校 .新公共服務：服務而不是掌舵 [M].北京 :中國人民大學出版社 , 6 全體人民學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居，推動建設和諧社會。” ⑥ 國內有關公共服務供給主體多元化方面的研究相對較少，對具體理論層面的相關探討與研究也欠缺深入。目前，國內涉及公共服務多元化供給的相關理論和實踐研究具有如下： 其一，建國 60 多年來，我國的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社會保障等基本公共服務體系逐步建立完善，多元化的公共服務供給體系也日趨建立和發(fā)展。但當前我國政府公共服務呈“效率低、發(fā)展不平衡、總體水平偏低”狀態(tài)。面對這種狀態(tài)，必須要認清我國公共服務供給體系向多元化發(fā)展的可行性，了解現(xiàn)階段已取 得的成果，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，以實現(xiàn)公共服務供給主體的多元發(fā)展，進而更好地提升我國公共服務的整體水平。 其二，我國現(xiàn)有的以政府壟斷為主體的公共服務供給存在效率低下、供給不均衡和不公平待遇等不足；公共服務供的平衡給受地區(qū)差異和居民收入差異的影響；政府職能的轉變和公共服務供給模式的改革，加快了我國公共服務領域從壟斷向多元化供給的進程。 ⑦ 其三，隨著我國經濟的快速發(fā)展，人們對公共服務的需求不斷增長，需求多樣化、復雜化的特點也日益突出。但由于政府的財力和能力有限，因而決定其不可能一直提供所有的公共服務來滿足公 共需要。也就是說，我國政府的公共服務供給能力已遠低于人們的公共服務需求。在政府供給能力不足的情況下，只有朝公共服務供給多元化的方向發(fā)展，鼓勵私營部門和社會組織公共服務的供給，才能解決公共服務供需矛盾，滿足人們不斷提高的公共服務需求。私營部門和社會組織部門逐步介入公共服務供給體系當中，并在公共服務供給中發(fā)揮著不可或缺的作用。 總言之，公